互联网治理/网络中立
贾斯汀·布里斯，德拉甘·米利科塔，沙梅尔·尚德，什鲁蒂·沃里卡尔
网络中立并非互联网时代的新概念；它的根源植根于创始者之中。网络中立是指一项指导原则，它在不歧视的情况下保护自由和开放的互联网。它规定互联网服务提供商 (ISP) 无法在连接速度（或缺乏速度）方面对一个内容提供商与另一个内容提供商进行歧视（Eudes 2008）。互联网诞生之初，创始者希望确保互联网能够提供一个安全的环境，用于传输信息而不受任何偏见的影响。他们希望确保所有人都能够平等地访问互联网，并且能够使用互联网；无论他们的连接情况和社会地位如何（Margulius, 2003）。网络中立有两个极端的派别；那些支持者和那些反对者。在这个话题上没有中间立场。支持网络中立的人包括微软、谷歌等组织和其他内容提供商。反对网络中立的人通常是电信网络组织和/或 ISP（Owen 2007）。网络中立的根源可以追溯到 1887 年的《商务管制法》。该法律包含以下文字：“任何受本法规定约束的普通运输人，无论出于任何原因，不得对任何特定个人、公司、公司、企业、或地区，或任何特定类型的交通，给予任何不适当或不合理的偏好或优惠，或对任何特定个人、公司、公司、企业……”最初，这项法律旨在监管铁路系统。当时，一些铁路公司被指控根据运输物品的内容收取不同的费用。他们还被指控根据谁要求运输物品而花费更长的时间来将货物运送到目的地。这使得铁路业务极其不稳定和不公平。由于法律体系在审查法律案件时会参考先例，网络中立的支持者将这项法律视为网络中立的基础；而反对网络中立的人则认为，这完全是不同的案件，属于完全不同的行业。然而，一些 ISP 希望能够套用本杰明·富兰克林所设定的先例，他拒绝运送或递送来自竞争出版商的报纸（Johnson, 2006）。
人们支持网络中立的原因是，他们希望通过网络中立来防止在最后一公里连接中出现垄断。最后一公里是指从通信提供商到客户的连接传递的最后一段旅程（http://goingwimax.com）。在这个数据包传输过程中，它必须经过许多服务提供商的设备。人们担心的是，拥有某个区域物理电缆线路的提供商会对某些内容提供商收取更高的费用来交付其服务，而对其他内容提供商则收取更低的费用。这将增加内容提供商的运营成本。为了防止最后一公里垄断，内容提供商希望减少模糊性，因为风险中存在着固有的模糊性。如果内容提供商依赖最后一公里提供商来分发其服务，他们将不得不支付该服务费用。然而，最后一公里提供商可能会意外地提高其费率，而这些费率并未在内容提供商的预算中考虑。这可能会影响内容提供商的业务，导致盈利预测不准确。
如上所述，互联网服务提供商 (ISP) 不支持网络中立。他们希望确保网络中立不存在的具体原因是，这样他们就可以获得提供分层服务的权利。他们希望提供分层服务，因为他们认为用户应该能够为他们提供的服务质量（即吞吐量）付费。他们不希望为所有客户（包括内容提供商和最终用户）提供统一的服务水平（即吞吐量），而是希望提供不同的服务等级。他们希望根据内容提供商愿意支付的等级为其提供一个保证的服务水平。对于最高等级的服务，这将使该内容提供商能够以更快的速度向其用户提供其内容。它还将使那些不想为极高吞吐量付费的内容提供商能够通过不支付高额费用来节省资金。支持网络中立的人认为，这将对那些负担不起最高等级服务的内容提供商造成不利影响。然而，ISPs 已经表示，这种形式的服务水平提升已经存在，因为当内容提供商在全球各地战略性地部署了数千项服务时，就会出现这种情况。由于物理接入位置与用户位置相关，他们能够为其用户提供始终如一的优质服务。ISPs 认为，由于这种情况已经存在，因此提供分层服务不应成为问题。ISPs 反对网络中立的另一个原因是，他们认为，通过提供分层服务，他们将能够通过分层过滤为其订阅者提供更高水平的服务。通过提供用户可以自由选择加入或退出的不同等级，用户将能够注册他们满意的服务。ISP 可以更好地控制其带宽，因为人们将处于不同的等级。如果用户订阅了较低的吞吐量级别，那么他们将为较低的吞吐量级别付费，并且他们将对接收到的低级别吞吐量感到满意，因为他们为此付出了代价。同样，如果用户订阅了更高的吞吐量级别，那么他们将支付更高的费用，并且会对更高水平的吞吐量感到满意。在本章中，我们将探讨网络中立的不同方面和影响。我们将涵盖的各个方面包括网络中立的经济学、网络中立的技术性、网络中立的过去和现在监管、关于如何结束网络中立辩论的建议，最后是关于网络中立的结论。
在决定是否对互联网实施监管或是否提倡网络中立之前，必须了解互联网的现状及其对最终拥有决定权的终端用户的益处。互联网已经走过了漫长的道路，并且已经成为现代社会最伟大的创新之一。互联网似乎有着无限的可能性，并且一切似乎都可能实现。然而，关于网络中立的争论可能会改变未来的可能性，并对互联网上的创新构成风险。
重要的是要了解，互联网之所以存在，是因为电信市场不允许以综合方式提供“电子数据处理和数据通信服务（现在称为“信息服务”）”（Roycroft，2006）。此外，由于电信市场和信息服务市场分离这一事实，互联网的创建成为可能。互联网的最初启动是拨号接入，这创造了一种“进入互联网的大众市场手段”，这与它一起促进了市场竞争。由于提供商之间的竞争，客户能够从他们首选的互联网提供商中选择一个来访问互联网。从那时起，互联网逐步发展。在促使互联网增长的众多因素中，有一个因素是“固定费率”定价，该定价最初被实施到互联网上，从而吸引了更多消费者，创造了大众市场并促进了竞争（Roycroft，2006）。
通过对互联网的开放访问，终端用户无疑拥有最终决定权，可以决定他们使用多少互联网。在决定是否对互联网实施监管时，务必牢记这一重要事实。开放访问具有巨大的益处，因为它不允许一家服务提供商（例如 AT&T 和 Verizon）主导市场并决定互联网上提供什么内容以及提供多少内容。通过对互联网的开放访问，公司/组织能够扩大其消费者市场，并且可以连接到全球用户。开放且标准的协议，例如网页浏览、电子邮件、搜索引擎和电子商务，是互联网开放访问益处的绝佳示例，因为没有任何一家公司/组织有能力“决定哪些应用程序、内容或服务应该被允许使用互联网”（Roycroft，2006）。
正如公共载体原则所暗示的，如果用户愿意并且能够支付这些服务的费用，则必须提供这些服务。根据李·麦克奈特教授的例子，如果一艘渡船将人们运过一条河，并且收取一定的费用，那么它不能拒绝任何能够支付渡船费让他们穿过河的人。网络中立的讨论中情况类似。像 AT&T 这样的接入提供商不应该被允许歧视并拒绝像 YouTube 和 Google 这样的内容提供商的访问。
然而，这就是为什么网络中立辩论引起了如此广泛的关注，并且至今仍是热门话题。对于全球许多人来说，互联网被视为获取信息的途径，能够让他们了解当前事件以及与世界各地的朋友和家人保持联系。然而，如果放弃网络中立并对互联网实施监管，那么互联网接入提供商就有权决定全球终端用户是否能够像今天一样自由地下载和查看互联网上的信息，或者他们是否只能以一定的速度获取某些信息。此外，如果实施互联网监管，就会出现歧视性定价和内容提供商选择，从而导致排斥。排斥发生在互联网接入提供商选择一个内容提供商而不是另一个内容提供商时，例如 YouTube 而不是 iFilm，从而导致 iFilm 被排斥（Hemphill，2008）。
除了排斥之外，互联网监管也可能被证明对创新和创新者有害，因为它可能会影响潜在的互联网接入提供商使用提取作为一种方式来赚取更多钱。由于受到排斥的威胁，一家互联网接入提供商可以从竞争对手的应用程序中获利，并向内容提供商收取访问优质互联网连接的费用（Hemphill，2008）。另一方面，互联网提供商很可能会尝试提取而不是排斥，因为应用程序带来的好处更大，并且竞争对手更有可能争夺应用程序数量和质量，从而通过提取来促进竞争。然而，获利最多的是互联网接入提供商。
创新是与网络中立相关的关键原则，通过开放和中立的互联网访问，创新能够蓬勃发展并为全球用户提供更多服务。在互联网开放和不受监管的访问的帮助下，创新一直是并且仍然是我们今天生活方式的原因。例如，在互联网诞生之前，许多任务都是通过物理方式完成的，并且需要更多员工。一家零售书店，例如 Borders，将有一个实体店，购买者可以去那里参观并购买书籍。
然而，现在互联网已经出现，相同的购买者能够在网上购买书籍，并且比以往任何时候都更快地收到书籍，特别是使用 Sony 的 Kindle 电子书阅读器之类的设备。此外，让我们考虑一下 Amazon.com，它是网上购买产品的领先者。Amazon 提供大量产品，从书籍到服装，购买者能够登录网站，无需离开家，即可购买他们可能需要的任何必需品。这些例子值得一提，因为这些创新可能无法在受监管的网络上实现。这可能无法实现，因为除了亚马逊等组织的启动成本之外，服务提供商（AT&T、Verizon 和 Comcast）的额外成本可能会阻碍此类在线零售巨头的开设。
放弃网络中立因素肯定会改变创新，因为存在排斥和提取的威胁。可以肯定地说，最好的创新是在开放和不受控制的环境中产生的，或者是在思想允许在没有任何限制的情况下自由运作时产生的。这里值得一提的另一个在线巨头是 Google。Google 允许其员工自由地将他们工作时间 20% 用于任何他们想做的事情，而反过来，这些创新属于公司。Gmail 是此类激励产生的一个例子。然而，现在 Google 已经成为各个方面的支配力量，对互联网实施监管可能不会减缓这个互联网巨头的步伐。如果对内容提供商实施监管，像 Google 这样的大型组织将能够继续主导互联网，而像 Yahoo! 这样的组织可能会面临被排斥的威胁。
另一方面，如果不对互联网实施任何监管，这两家公司都可以继续创新，为用户提供更有效地使用互联网的方式。因此，结果很明显，当没有实施任何约束或监管时，结果有时会对世界上每个互联网用户都具有回报性。一个开放和自由的互联网一直是创新的基础，它肯定可以继续造福用户并促进创新。
很明显，为什么互联网服务提供商（AT&T、Verizon 和 Comcast）希望对内容提供商（Google、YouTube、维基百科等）实施监管，因为这些内容提供商能够将内容、服务和应用程序流式传输给用户并赚取大量资金，同时使用互联网接入提供商的线路。让我们看看这些互联网接入提供商如何已经赚取了他们的收入。根据美国政府问责局 (GAO) 最近的一项分析，它发现宽带接入的集中度很高的市场存在双头垄断。仔细观察市场就会发现，美利坚合众国居民的宽带接入来自双头垄断中的两家服务公司之一，一家是电话公司 DSL，另一家是电缆公司有线调制解调器服务 (Roycroft，2006)。由于宽带市场存在双头垄断，最后一公里竞争（从互联网接入提供商向客户提供最终连接）是不存在的。经济学家认为，这是由某些进入壁垒造成的，这些进入壁垒将在下面更详细地讨论。
进入壁垒不一定是高或低，但有一些因素会发挥作用，这些因素肯定会阻止其他人提供最后一公里竞争。让我们考虑其中一些因素。规模经济往往在阻止进入宽带市场方面发挥着至关重要的作用。当谈到宽带市场的规模经济时，我们谈论的是用户的接近程度以及最有效的解决方案以高效地连接用户。用户居住在农村地区还是郊区地区很重要，因为为了降低构建网络的成本，最好让用户彼此更靠近，并且在一个特定区域内有更多用户。此类规模经济将带来一些好处，构建一个连接特定区域内更多用户的网络将更便宜，并且由于该区域内有大量用户，因此构建网络将提供更好的激励。
另一方面，如果用户较少且居住在农村地区，为这些用户提供连接将变得非常困难且昂贵。为了为农村地区的用户提供连接，重要的是要考虑某些地理特征，例如地形、土壤条件和极端天气，以及从网络设施延伸到用户的电缆将需要相当大的数量，从而增加了成本。地理特征至关重要，因为它们代表着沉没成本。从网络到用户的布线涉及到挖地、连接杆与杆之间的电线、挖街道等等，如果业务失败，这些成本是无法收回的。但是，如果一家公司能够成功地在竞争最后一公里连接的过程中，电话和有线电视公司可以通过降低对用户的价格来排除新进入者，直到新竞争对手退出市场（Roycroft，2006）。
值得注意的是，进入宽带市场不仅令人沮丧，而且现有公司拥有明显的优势，并且不愿意接受新的竞争对手。由于宽带市场的双头垄断，内容提供商为什么要为开放和不受监管的互联网接入而战？互联网提供商是否有权寻求监管？网络中立将继续成为未来几年内一个热议的话题，而那些支持网络中立的人将取得成功，因为互联网自 90 年代中期推出以来已经走了很长一段路，它在全球范围内创造了大量的创新和成功。
很明显，对更新、更高效的技术设备和互补的互联网使用的需求正在增加。随着 PDA 等某些产品的推出，以及最近黑莓和 iPhone 的推出，某些任务变得更加简单，人们也能够提高效率。也许将 Google 作为例子并不总是合适的，但它在许多方面都是一个占主导地位的在线巨头，在谈论搜索引擎时，Google 这个名字当然不能被遗漏。虽然 Google 不是第一个被引入市场的搜索引擎，但它绝对是当今最受欢迎的搜索引擎。
技术的进步推动了 Google 搜索引擎、在线拍卖巨头 eBay、最大的在线零售图书销售商亚马逊等创新。除了这些创新之外，对更先进、更便捷地为日常互联网用户简化任务的需求也随之增加。例如，网络会议的推出使组织能够降低旅行成本，并通过使用互联网连接用户，类似的创新对于组织降低成本和提高效率至关重要。互联网也使员工能够在家工作，这反过来又提高了员工的生产力。对上述产品的需求正在增加，因为它们不是被归类为奢侈品，而是必需品。智能手机等产品无疑是一种必需品，因为它允许用户在旅途中执行各种任务，例如访问电子邮件、互联网等等。
此外，我们正在经历对互联网使用量的需求不断增长。来自世界各地的用户寻求平等访问互联网，以进行教育目的，以及了解世界事件。Facebook 作为一个社交网络，它能够连接来自地球两端的用户，由于人们喜欢保持联系并能够在不同的层面上与他人交流，因此始终保持着高流量。之前的例子是自由互联网竞争和创新的结果，以及为什么不应让互联网接入提供商获得过多的市场力量的原因。
如果这些接入提供商获得过多的市场力量，用户将体验到相当缓慢的互联网速度和连接，以及更高的互联网接入费。此外，如果市场力量过大，与市场上其他公司开展业务的能力将不复存在，互联网接入可能只提供给市场上的高层用户，正如 Shane Greenstein 的文章“网络中立的四大噩梦”中提到的。网络中立很重要，需要得到维护，否则改变现有的互联网可能会产生各种影响，例如排斥大量人口，并显著减少互联网的使用。然而，这场辩论将继续要求官员和参与这一过程的任何人的高度关注。满足这个市场中的每个人是不可能的，这场辩论短期内不会得到解决。奥巴马政府将如何解决这场辩论并为这个问题提供解决方案将非常有趣。希望这个过程不会涉及互联网接入提供商向政府官员行贿以监管互联网接入。
网络运营商在多大程度上被允许对互联网数据包进行歧视，以选择性地阻止、调整价格或服务质量，这是网络中立辩论中最基本的问题之一（Peha，2007）。网络通过使用各种数据区分技术或算法，偏袒某些流量或数据包流。ISP 可以通过确定网络中哪些类型的数据包来实现歧视，方法有很多。第一种类型是流量分类，ISP 可以通过检查数据包流开始以来的时间、连续数据包之间的时间以及流中数据包的大小来确定数据包的性质（Peha，2007）。可以使用第二种方法称为深度数据包检测来维护有关通过网络的每个数据包流的信息。它可以根据以下内容对流量进行分类，不仅是它可以从当前处理的数据包中了解到的信息，而且还包括连续多个数据包内容的组合（Peha，2007）。使用深度数据包检测，设备了解应用程序层的信息，如表 1.1 所示，而不是仅查看将数据包发送到其目的地所需的信息。
表 1.1：显示哪些信息存储在哪个数据字段中的报头数据示例。
| 数据字段 | 信息 |
|---|---|
| MAC 地址 | 连接到网络的设备制造商。 |
| IP 地址 | 发送方和接收方的标识，发送方和接收方的位置。 |
| 传输协议 | 应用程序类型。 |
| IP 版本 4 / IP 版本 6 中的流量类别 | 应用程序类型，发送方所需的优先级。 |
| 数据包长度 | 应用程序类型。 |
| 源端口和目标端口 | 应用程序类型。 |
该表改编自 Peha 在“强制网络中立的益处和风险”中提到的表格。
这是一种网络歧视，它通过对数据包分配优先级来丢弃数据包，并且始终丢弃优先级最低的数据包（Felten，2006）。当网络绝对有必要丢弃数据包时，它被称为最小歧视，因为只有当它无法为每个人提供服务时，网络才会进行歧视（Felten，2006）。在最小歧视中，如果网络不拥挤，大量低优先级数据包可以顺利通过；只有当遇到不可避免的高优先级数据包冲突时，低优先级数据包才会受到影响（Crowcroft，2007）。相反，非最小歧视是一种更剧烈的歧视形式，即使有可能传递或转发每个数据包，路由器也会丢弃一些低优先级数据包（Felten，2006）。例如，即使网络容量的 80% 处于空闲状态，路由器也可能将低优先级数据包限制在网络容量的 20%（Felten，2006）。借助不同的流量控制算法来决定哪些数据包需要丢弃或不丢弃。第一种类型是调度算法，它确定来自给定流的数据包传输的频率以及每个等待数据包的实际传输时间（Peha，2007）。使用丢弃算法，当等待的数据包数量变得过大时，它将选择一些数据包进行丢弃（Peha，2007）。在流量整形算法中，数据包被分散，因此它们不会以单个大突发形式到达（Peha，2007）。最后，一种准入控制算法，它基于以下事实，即如果接纳这个新的流，并且无法满足对新数据包流的 QoS 要求，而它可能会暂时阻止整个数据包流（Peha，2007）。
歧视还可以通过重新排序或延迟数据包流来实现，它并不总是通过丢弃数据包来运作（Felten，2006）。数据包的下一个转发目的地由路由算法决定，从而实现延迟歧视（Peha，2007）。一些优先级低的数据包可能会被发送到较慢的路径，而其他优先级高的数据包则可能被发送到最可靠且最快的路径（Crowcroft，2007）。“网络运营商可能会通过提供不同服务的不平等访问来进行歧视（Peha，2007）。” 延迟歧视对于那些通过互联网同时向多个用户广播音乐或视频等媒体流的用户很有用（Goldsborough，2008）。延迟歧视还通过为某些用户提供更好的信息缓存访问来发挥作用，因此互联网内容不必从网络的远程部分检索，而可以在本地进行（Lehr, Gillet, Sirbu, & Peha, 2007）。其他用户可能需要支付更多费用，甚至可能不允许使用与该网络相关的缓存（Lehr, Gillet, Sirbu, & Peha, 2007）。
歧视有几个好处，从安全性到服务质量控制都有。网络级别歧视最重要的益处之一是安全性。网络运营商可以使用深度数据包检测来确定数据包流是否携带病毒或危险的间谍软件（Peha，2007）。如果网络中立政策禁止网络丢弃此类危险流量/数据包流，那么网络安全将会受到巨大损害。网络可以通过确保仅授权设备连接到网络，来阻止客户使用可能妨碍其邻居流量的设备（Peha，2007）。这些设备可能访问仅限成人的材料，或者与客户声明的意愿相反，消耗比允许的更多共享资源（Peha，2007）。不同的应用程序有不同的 QoS 需求，因此在 QoS 方面进行歧视也很重要（Peha，2007）（Felten，2006）。因此，不需要对所有服务提供平等的访问。定价在使用价格歧视进行拥塞控制中也起着重要作用。价格歧视比更传统的技术方法具有可量化的优势；它通过根据拥塞级别动态调整价格来鼓励一些用户延迟其传输来实现（Peha，2007）。互联网流量正在以惊人的速度增长。这种数据/流量流可能在互联网上的许多点遇到拥塞。多媒体技术的日益普及加剧了数据/流量流的拥塞。“互联网用户尝试从另一个国家的文件库检索文件时，通常无法确定拥塞的主要原因是文件库的硬件，还是文件库和用户之间的各种网络链接（Gibson，1998）。”因此，对互联网用户的影响通常是相同的，尽管硬件和数据/流量拥塞之间的区别对于互联网提供商很重要（Gibson，1998）。因此，通过歧视，ISP 可以为大多数客户提供更好的服务。
在上一节中，我们谈论了益处，但如果歧视没有得到适当的监控，可能会产生巨大的后果。歧视带来的一个严重风险是，它可能导致保护传统服务免受竞争。在目前的 ISP 市场中，有线电视和电话公司是主要的宽带提供商。在这种情况下，如果没有网络中立，ISP 可以阻止流量或降低竞争服务的 QoS（Peha，2007）（Grossman，2009）。例如，电话公司可以降低 VoIP 服务的质量，迫使客户使用传统的电话服务，这同样适用于有线电视公司降低流媒体视频的质量（Goldsborough，2008）（Crowcroft，2007）（Felten，2006）。歧视也可能导致在宽带领域收取寡头垄断租金。在这种情况下，ISP 可能会根据客户支付特定服务的意愿来最大化其利润（Peha，2007）。这将导致为支付较少费用的客户降低服务质量。根据上述陈述，可以说在没有网络中立监管的情况下，互联网访问的场景将类似于下面显示的图。
图 1.1：互联网套餐，为不同网站收取不同的价值
同样，歧视甚至可能导致在竞争上游市场收取寡头垄断租金。首先，在这种情况下，上游市场是一个电子商务市场（Peha，2007）。例如，如果 ISP 没有受到限制，它可能会对在线销售的每本书收取额外费用，仅仅因为它允许其客户访问该特定网站（Crowcroft，2007）。互联网上的过度歧视可能会导致言论自由受到压制。这将在政治环境中发挥重要作用，原因从筹集竞选捐款到极端情况，例如避免访问对某些政治候选人有矛盾观点的网站（Peha，2007）。
禁止所有歧视不应该是网络中立政策（Peha，2007）。正如我们之前所见，歧视也被用于为客户提供利益，以提高安全性、QoS 等。保护消费者权利或“自由”不应该是网络中立政策（Peha，2007）。FCC 已经认可了互联网用户的自由；在此基础上，消费者应该能够获得有关其服务计划的有效信息，连接他们选择的设备，运行他们选择的应用程序，并且还可以访问他们想要的任何合法内容（Powell，2004）。但是，如果要批准网络中立的监管，它必须基于网络运营商的行为，而不是消费者的自由（Peha，2007）。不仅仅是“谁支付”互联网服务或基础设施应该是网络中立政策的条款（Peha，2007）。如今，网络运营商提供的最后一英里服务的成本由消费者和内容提供商共同直接支付。但是，一些网络运营商认为，内容提供商只为自己的最后一英里连接付费，因此享受了“免费搭乘”的机会（Peha，2007）。这与在美国使用蜂窝电话通话时，发件人和收件人都为“空中时间”付费的情况相同，这被人们毫无问题地接受了。“网络中立不应取决于网络运营商是否可以区分他们的服务（Peha，2007）。” 在仅有一个宽带提供商的地区，差异化并不是一个大问题，但在当今竞争激烈的市场环境中，网络中立政策如果阻止网络运营商提供独特的服务组合，将会使宽带接入成为一种商品（Sidak，2006）。
1996 年的《电信法》并不是第一个直接影响服务提供商的立法。它是 1934 年建立联邦通信委员会 (FCC) 的原始法案。在该法案中，FCC 被赋予了特定的职能和权力，这将决定 FCC 能否在多大程度上颁布其权力。如前所述，1996 年，美国政府对 1934 年的《电信法》进行了第一批修订。该法案在法案中说明的目的是“促进竞争，减少监管，以确保美国电信消费者获得更低的价格和更高质量的服务，并鼓励快速部署新的电信技术”（1996 年《电信法》，1996 年，§1）。为了快速开发和部署新技术，1996 年的法案将制定规则和指南，这些规则和指南将促进通过基于设施的进入而不是基于服务的进入来解绑本地环路。这意味着拥有固定电话线的现有服务提供商将被迫向竞争的新服务提供商提供接入，以促进竞争和增长。或者至少这是该法案的意图。然而，执行这种做法并不会没有遭到尖锐的批评，正如 Bauer 和 Bohlin (2008) 指出，“该法案向监管机构和行业发出了混合信号，因为一些旨在支持向本地竞争过渡的工具会导致过度监管”（Bauer 和 Bohlin，2008，p. 5）。
鉴于“网络中立”问题直到 21 世纪初才进入公众视野。包含支持或反对网络中立的语言的具体法规，直到 21 世纪中期才在众议院或参议院中制定出来。以下是一些主要事件，这些事件将为网络中立立法是如何制定的以及 FCC 政策是如何颁布的奠定基础。
2005 年 6 月 27 日，美国最高法院维持了联邦通信委员会关于是否将有线电视公司归类为电信服务提供商还是信息服务提供商的决定。在该裁决中，上诉法院的裁决被推翻，该裁决最初推翻了 FCC 的裁决。最高法院同意委员会的调查结果，认为基于互联网的功能，“由于互联网接入提供了操纵和存储信息的能力，有线电视公司被归类为信息服务提供商”（国家有线电视公司诉 Brand X，第 6 页，2005 年）。简单来说，这意味着由于有线电视公司提供互联网接入（通过宽带），该接入速度明显快于传统的拨号服务，并且这些服务允许操纵、检索和存储信息，因此它们应该被归类为信息服务提供商。作为电信提供商，例如电话公司，将意味着为客户提供一项服务，在该服务中数据传输不会被操纵、检索或存储，例如电话。这很重要，因为如果最高法院得出结论认为有线电视公司应被归类为电信提供商，那么它们将受 1934 年《电信法》赋予 FCC 的监管以及强制执行当地环路拆分的普通运营商立法的约束，如 1996 年《电信法》中所述。
2005 年，麦迪逊河通信公司，一家在北卡罗来纳州运营的电话公司，屏蔽了使用 Vonage 的客户的端口可用性；Vonage 是一家运营语音 over 互联网协议 (VOIP) 电话服务的公司。在 Vonage 提交的投诉和媒体调查的推动下，FCC 的执行局启动了对该投诉的调查。对麦迪逊采取的唯一显著行动是联邦通信委员会处以 15,000 美元的罚款，以及麦迪逊河通信公司签署的同意令。尽管导致了罚款和同意令的签署，但和解协议绝不意味着麦迪逊河愿意承认任何“关于任何符合或不符合该法案要求的事实或法律发现”（同意令，第 3 页，2005 年）。这很重要，因为虽然它会阻止未来此类行为，但该法令并非作为具有法律约束力的行动而形成。Vonage 是一家宽带服务提供商，它没有用于传输电话呼叫的物理线路。它们通过销售路由器和兼容的手柄来运营其服务，这些手柄连接到其客户现有的 DSL 调制解调器（s）。Vonage 不会为客户提供存储、检索或操纵信息的方法，而只是提供一种服务，在该服务中信息以其原始形式（电话呼叫）传输。根据最高法院在 Brand X 案中的意见，它们可能被归类为电信提供商，但由于它们通过宽带连接运营，因此被归类为信息服务提供商。尽管受到歧视，但 Vonage 并没有受到上一节中提到的任何离散形式的歧视，例如流量分类或深度数据包检测。相反，它是一种更加明目张胆的歧视形式，它通过阻止 Vonage 路由器连接到麦迪逊河网络上的所需服务器，从而阻止了 Vonage 的客户实际使用该服务。
随着一个典型案例，宽带的密集和快速增长提升了互连的重要性价值。2005 年 8 月，麦迪逊河事件发生后不久，联邦通信委员会发布了一项政策声明，其中提到了 1934 年《电信法》，该声明指出，“在该法案的第 706(a) 节中，国会责成委员会鼓励以合理和及时的速度向所有美国人部署先进的电信能力——宽带”（政策声明，2005 年，第 2 页）。在其解释中，FCC 利用该法案重申其对国内电信贸易进行监管的辅助权力。在该政策声明中，委员会将执行原则，允许其执行宽带开发和部署。该声明旨在促进竞争，以便消费者能够访问内容和服务并连接设备；假设这些设备是 FCC 批准的合法设备。对于 FCC 来说，促进竞争意味着消费者应该有权选择多个网络、应用程序、服务和内容提供商，这些提供商将适当地培育一个竞争性和消费者驱动的市场。（政策声明，2005 年，第 3 页）
2007 年，康卡斯特复制了麦迪逊河通信公司类似的行为，即故意进行歧视。这一次，它不是针对像 Vonage 这样的服务提供商，而是消费者和点对点 (P2P) 网络运营商的声音。 最初，康卡斯特强烈否认进行此类行为，但在美联社调查的推动下，康卡斯特承认它实际上正在实施合理的网络管理。对康卡斯特的行动并没有像麦迪逊河那样迅速。2008 年 2 月 25 日举行了一次听证会，康卡斯特的执行副总裁为其公司的网络管理实践辩护，但否认阻止访问任何内容、服务或应用程序提供商。 听证会的结果是 FCC 强迫康卡斯特改变其网络管理策略，并停止针对 P2P 网络的歧视性数据包管理。与麦迪逊河事件不同，此事件中的歧视类型是深度数据包检测。引起 FCC 注意的不是合理的流量管理实践；而是对来自 torrent P2P 网络的内容进行节流。流经这些网络的大量内容被认为是直接与康卡斯特提供的竞争内容，例如电影、音乐和电视节目。最近，康卡斯特已与比特洪流网络运营商达成了一项集体诉讼和解协议，并以 1600 万美元的价格解决了此事。这导致参与该案的每位原告大约获得 16 美元的赔偿。
框 1.1： 总结自 FCC 于 2005 年宣布其政策声明以来，已提交给国会的四项主要拟议立法行动。
| 法案标题 | 提交日期 | 提交人 | 主要条款 | 法案状态 |
|---|---|---|---|---|
| 2006 年互联网无歧视法案 (S. 2360) | 2006 年 3 月 2 日示例 | 罗恩·怀登参议员（俄勒冈州民主党人） | 根据国会的调查结果，该法案为网络运营商制定了遵守的规则，这些规则将使网络运营商有义务为消费者提供无歧视的网络访问，并为消费者提供无歧视的价格。它将阻止运营商歧视消费者可以合法访问的任何有关内容、应用程序或服务的数据。 | 在被转交后，在参议院议事厅死亡。同年，商业、科学和运输委员会。该法案没有得到其他共同提案人的支持。 |
| 2006 年网络中立法案 (H.R. 5273) | 2006 年 5 月 2 日 | 爱德华·马基众议员（马萨诸塞州民主党人） | 网络运营商将承担某些职责，以维护消费者在运营商网络上访问的内容、应用程序和服务的服务质量。它不会阻止运营商为特定类型的数据提供卓越的服务质量。但是，如果运营商选择这样做，他们必须向所有客户提供所有类型数据的增强质量，而无需对接收该提高的服务质量收取额外费用。 | 尽管获得了 23 位共同提案人的支持，但该法案在被转交电信和互联网小组委员会后，在众议院议事厅死亡。 |
| 2006 年互联网自由和无歧视法案 (H.R. 5417) | 2006 年 5 月 18 日 | 詹姆斯·F·森森布伦纳二世众议员（威斯康星州共和党人）示例 | 为了防止反竞争行为，通过修订克莱顿反托拉斯法案，该法案将明确宣布任何现任本地交换运营商 (ILEC) 阻止竞争性本地交换运营商与其网络互连是非法的。它也不会允许这些运营商向特定（CLEC）提供优于其他运营商的优惠条款。 | 该法案仅获得了 5 位共同提案人的支持。但是，该法案被列入日程表进行讨论，但失败了，因此在第 109 届国会中，该法案在众议院议事厅死亡。 |
| 2006 年通信机会保护增强法案 (H.R. 5252) | 2006 年 5 月 1 日 | 乔·巴顿众议员（德克萨斯州共和党人） | 该法案实质上强化了 FCC 2005 年政策声明中关于其对通过有线和无线电进行电信贸易进行监管的辅助职责的政策和规定，如 1934 年《电信法》中所述。它还将为本地环路拆分限制和全国特许经营设定规定。 | 该法案获得了 55 位共同提案人的支持，并在众议院以 321 票对 101 票获得通过。该法案将在被列入参议院联合议程后死亡。 |
2006 年互联网无歧视法案 (S. 2360)
[edit | edit source]由俄勒冈州民主党参议员罗恩·怀登提交的《反歧视法》是国会提出的第一项直接解决网络中立性日益突出的问题的立法。该法案为针对联邦通信委员会提出的违规申诉的行动制定了规则，并对违规行为制定了处罚。这些违规行为将由联邦通信委员会根据《1934 年电信法》进行处罚和公布。该法案的雄心壮志在于，它将明确禁止网络提供商为与之开展业务的公司提供优质服务，而为客户提供劣质服务。它还制定了服务质量条款，禁止网络提供商优先考虑客户的报文，无论其地理位置或服务协议如何，从而将服务置于公平的竞争环境中。更重要的是，该立法将强制网络提供商在其条款和协议中明确披露其网络管理实践，供消费者了解。（《互联网反歧视法》，2006 年，第 4 条）尽管雄心勃勃，但该项拟议立法只被提交给商务、科学与运输委员会两次。该法案未能取得任何进展，也没有获得任何共同提案人。此后，该法案没有采取任何行动，因此从未成为法律。
2006 年网络中立法（H.R. 5273）
[edit | edit source]该法案由马萨诸塞州民主党众议员爱德华·J·马基于 2006 年 5 月 2 日提出。该法案不是作为先前法律的修正案提出的，而是试图承接《互联网反歧视法》的未完成工作，并包含了 S. 2360 法案所包含的许多相同的反歧视语言。该法案中没有包含在《反歧视法》中的主要条款之一规定，运营商有权“在系统范围内管理其网络的功能，前提是任何此类管理功能不会导致提供商和非关联提供商提供的內容、应用程序或服务之间的歧视”（《网络中立法》，2006 年，第 4 条）。它还允许运营商在紧急情况下保留数据优先权。总的来说，该法案的基调是加强《1934 年电信法》中规定的监管电信贸易的原则。该法案比其前身提供更多灵活性，尽管包含了大部分相同的语言，但仍获得了 23 位众议员的支持，其中包括现任众议院议长南希·佩洛西。然而，与它的前身一样，它未能取得任何进展，只被提交了两次，一次提交给能源与商业委员会，另一次提交给电信与互联网小组委员会。
2006 年互联网自由和反歧视法（H.R. 5417）
[edit | edit source]与前两项法案不同，该法案不是作为《电信法》的修正案提出的，而是作为《克莱顿反垄断法》的修正案提出的，该法案涵盖反垄断监管。它将该法案列出的所有行为作为宽带提供商之间竞争问题中的违法行为。该法案的目的是促进通信市场中的贸易和竞争，旨在保护消费者和内容提供商免受歧视性网络管理行为的侵害。与之前的法案一样，该法案也包含了大量相同的反歧视语言，禁止宽带网络提供商进行某些行为。但更具体地说，该法案制定了一项条款，允许任何个人在所述网络上提供內容、应用程序或服务，同时为提供內容、应用程序或服务的个人提供反歧视保护。（《互联网自由法》，2006 年，第 3 条）这是之前拟议的网络中立法所没有涉及的领域。它不是侧重于从企业到客户的角度建立中立网络，而是侧重于确保企业到企业连接以及由此产生的创新和增长不会受到反竞争行为的阻碍。
2006 年通信机会、保护和增强法（H.R. 5252）
[edit | edit source]《通信、机会、推广和增强法》是一项相当狭隘的立法，涵盖全国特许经营权、本地环路解绑、对州和市为公众提供有线电视运营和互联网服务的限制、对 Vonage 等 VOIP 运营商的要求，最重要的是网络中立性。这是第一项由众议院共和党议员提出的立法，由德克萨斯州众议员乔·巴顿提出。在该法案的第二章中，国会通过该法案重新确认了联邦通信委员会根据《1934 年电信法》授予的权力，有权对违反通信贸易行为进行监管并实施合理的处罚，该法案规定“委员会拥有排他性的权力来裁决任何关于违反宽带政策声明或其中所述原则的申诉”（《通信机会法》，2006 年，第 201 条）。虽然该法案没有包含任何具体的反歧视语言，但它将通过联邦通信委员会的监管来支持网络中立性。众议院提出的该法案第一个版本得到了民主党和共和党众议员的支持，因此以 321 比 101 的投票结果通过。该法案在众议院通过后，被提交给参议院，并被提交给商务、科学与运输委员会进行审议。该法案有几个提议的修正案，但其中只有四个被采纳，没有一个包含任何具体的网络中立性语言。考虑到该法案确实被提交给了参议院，它由国会预算办公室进行了审查，估计该法案在十年内实施的成本将超过 52 亿美元。而这些支出将在同一时期内产生 50 亿美元的收入。2006 年 9 月 29 日，该法案被列入参议院议程以供辩论，但此后从未得到再次处理，最终未能成为法律。虽然该法案确实在众议院获得了多数票通过，但它并非没有受到批评。如上所述，该法案并没有通过任何具体的网络中立性修正案，因此，参议员布莱恩·多根和奥林匹亚·斯诺（分别为 2006 年和 2007 年《互联网自由保护法案》的作者）表示反对。随后，他们提议了一项修正案，该修正案“阻止有线电视和电话公司根据与网站的财务安排来优先考虑互联网流量”（罗伯茨，2008 年，第 76 页）。他们认为，这项修正案将有力地维护和实现《1934 年电信法》中规定的竞争性电信市场的目标。
互联网自由保护法案（IFPA）
[edit | edit source]在所有已经提出但尚未成为法律的监管中，互联网自由保护法案自 2006 年首次提出以来，已经过多次修改。它回归了《互联网自由反歧视法案》中大部分强硬的反歧视语言。它旨在通过明确要求宽带运营商以与之前立法要求相同的方式为客户提供一致且非歧视性的服务，来修改《1934 年电信法》。它借鉴了《COPE 法案》中的语言，禁止网络运营商强制客户购买其他网络服务（例如电话和电视，称为捆绑或“三网合一”）作为接收互联网服务的先决条件。与《反歧视法案》和《网络中立法案》类似，该法案不会阻止网络提供商进行“合理的网络管理”实践以维护其网络的质量。它还允许服务提供商为客户提供不同级别的服务，但不会允许他们对这些不同的服务级别收费。总的来说，该法案为消费者提供了免受歧视性网络行为的保护，但也赋予了宽带运营商提供商进行“合理的网络管理”的能力，其中包括确保数据在提供商的宽带网络上进行适当且安全的传输。迄今为止，该法案以相同的名称出现了四个版本，这些版本要么失败，要么尚未被颁布为法律。
表 1.2：互联网自由保护法案的总结
| 提出年份 | 国会部分（法案号） | 提交人 | 状态 |
|---|---|---|---|
| 2006 年 5 月 19 日 | 参议院 (S. 2917) | 奥林匹亚·J·斯诺（R-缅因州） | 提交给商务、科学与运输委员会。在参议院议场中失败。 |
| 2007 年 1 月 9 日 | 参议院 (S. 215) | 拜伦·L·多根（D-北达科他州） | 提交给商务、科学与运输委员会。在参议院议场中失败。 |
| 2008 年 2 月 12 日 | 众议院（H.R. 5353） | 爱德华·J·马基 （马萨诸塞州民主党） | 提交至电信与互联网小组委员会。（已失效） |
| 2009 年 7 月 31 日 | 众议院（H.R. 3458） | 爱德华·J·马基 （马萨诸塞州民主党） | 提交至众议院能源与商业委员会（待审） |
与之前提议的法案不同，该法案将得到现任总统巴拉克·奥巴马、国务卿希拉里·克林顿以及现任众议院议长南希·佩洛西的支持。然而，即使在当时总统候选人的支持下，自由保护法案在众议院和参议院还没有取得任何实质性进展，并且仍在进行着艰苦的斗争。网络中立监管仍然被视为政府对它不应该干预的领域进行的干预。另一方面，正如一些人所说，这是为了保护已经繁荣发展的、保持中立的互联网本身。
在网络中立问题上，建议寥寥无几。由于双方立场分歧巨大，很难达成妥协。然而，加拿大组织Canarie（由加拿大政府资助）提出了一项建议。这项建议来自研究员比尔·圣阿诺德领导的一项研究，他建议房主为最后一公里连接付费。众所周知，电信行业企业在最后一公里连接上赚不到钱。最后一公里连接的初始投资非常昂贵，而且他们能够向客户收取的费用竞争非常激烈。因此，最后一公里连接的科技发展滞后，因为他们无法从中获利。这就是非网络中立环境对 ISP 的吸引力所在，因为这为他们提供了一种从最后一公里连接中获利的方式。这项研究的理念是，让实际使用连接和带宽的人来支付带宽费用。一旦他们购买了带宽，他们就可以自行决定是否进行升级，并负责维护成本。一旦房屋安装了连接，房主就可以在未来的房屋出售中将连接与房屋一起出售。虽然每次安装的成本大约为 2700 美元，但房主可以将其捆绑到抵押贷款中，这样他们就可以在抵押贷款期限内分摊成本，从而减轻初始价格冲击的影响。拥有由房屋住户拥有的高速连接也是一个主要的卖点。阿诺德还指出，房主开始在选择新房时将宽带接入纳入考虑范围。购买宽带在潜在房屋出售中将是一个积极因素，因为潜在买家已经进行了投资（Johnson，2008）。这项建议还为电信公司带来了一些积极的副作用。其中之一是允许他们将折旧资产从账面上剔除。目前，最后一公里连接由电信公司拥有。由于安装和维护成本高昂，电信公司必须承担安装和维护费用。这是他们必须进行的投资，才能获得大量的客户群，但也是一项将贬值的投资。随着技术的不断发展，每年都会贬值，导致其流动资产下降。通过允许电信公司将这些资产出售给个人所有者，他们可以摆脱这些贬值的资产，并将它们转化为流动资产（即现金），这有助于改善他们的现金流状况，并对编程、安装和维护主要骨干基础设施等核心竞争力进行真正的投资（可以带来回报）。由于电信公司无法从最后一公里连接中获利，他们必须用其他服务产品来补贴。如果他们不再需要补贴，他们将能够降低每月收取的费用。这也为未来的业务打开了可能性，因为连接需要维护。通过正确定位，电信公司有可能为房主提供维护服务，以便在需要进一步维护时提供服务。
关于网络中立的争论存在两种截然不同的观点。网络中立倡导者担心 ISP 会歧视互联网流量，而反对者则认为，强制执行网络中立将很困难且容易出错（Felten，2006）。对此的解决方案是制定一项平衡的政策，既限制歧视的危害性用途，又允许其有益用途，因为在网络中立监管方面做出错误的决定可能会阻碍互联网的发展（Peha，2007）。为了保护有益的歧视行为，可以制定一项允许以下行为的政策：网络运营商可以通过使用显式优先级或其他技术，为不同类型的流量提供不同的 QoS。使用这些技术，可以使用更严格的 QoS 要求来优先考虑使用更高价格服务的流量（Alleven，2009）。网络运营商可以根据不同类型的流量，对数据发送者和接收者收取不同的价格（Peha，2007）。对于消耗更多有限资源或需要更高质量的服务并对邻居的流量产生不利影响的流量，可以收取更高的价格（Felten，2006）。网络运营商可以阻止可能对网络安全构成威胁或对网络有害的流量；可以通过不遵循某些协议或定义的算法来实现（Crowcroft，2007）。网络运营商还可以通过向客户提供独特服务或专有内容来获利（Peha，2007）。只有当宽带市场竞争不激烈时，旨在限制歧视危害性用途的政策才不允许以下行为：（Peha，2007）。网络运营商不能对 50kbit/s 的 VoIP 流量收取比 50kbit/s 的游戏应用程序更高的费用，即使 QoS 要求相同（Felten，2006）。网络运营商不能因为用户是服务提供商、内容提供商还是消费者，或者因为用户是发送者还是接收者，而对一个用户收取比另一个用户更高的费用，只要信息传输或每月服务相当（Peha，2007）。除非网络运营商有充分理由相信某些流量对网络构成安全威胁，否则他们不能仅根据内容或应用程序来阻止流量（Crowcroft，2007）。网络运营商不能仅根据内容来降低 QoS（Crowcroft，2007）（Alleven，2009）。
网络运营商不能对与传统电路交换服务竞争的流量提供不同的 QoS 和价格（Peha，2007）。
网络中立是当今互联网论坛中最具争议的话题之一。它的影响是广泛且巨大的。首先，我们简要概述了网络中立。讨论了它的起源，并介绍了网络中立辩论中的两极分化。接下来，我们讨论了网络中立的经济学。网络中立不仅涉及道德问题，而且经济必须合理可行。参与网络中立辩论的所有各方都希望确保最终结果在经济上对他们有利。第三，我们讨论了网络中立的技术细节。在上一节中，我们谈到了经济方面的财务影响，现在我们希望读者了解路由和交换机在技术上如何支持或不支持网络中立。接下来，我们讨论了网络中立的监管。这很重要，因为了解网络中立的当前法律环境至关重要。讨论了该主题在法律环境中得到支持和不支持的领域。之后，我们讨论了通过让房主从 ISP 购买宽带连接（最后一公里）来解决争端的建议。通过房主购买连接，将使最后一公里连接中立，从而消除网络中立的大部分争议。网络中立是一个广泛的主题。然而，尽管范围广阔，但需要了解其许多细微差别和激情。通过了解这个主题，人们可以开始形成自己对网络中立未来发展方向的看法。
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