基础设施过去、现在和未来案例集/新奥尔良堤防
堤防系统由保护、防止和降低洪水高风险影响的结构组成，这些洪水可能对社会产生潜在的负面影响。堤防可以减少垂直和水平基础设施的损害，例如路易斯安那州卡特里娜飓风期间，许多房屋、商业建筑、医院、学校、道路、桥梁等遭到破坏。洪水的影响也破坏了社会基础设施，例如卡特里娜飓风不仅对建筑物造成了物理损坏，还导致了整个堤防系统的重建。飓风影响了路易斯安那州的政策，以及美国陆军工程兵团和卡特里娜飓风后的东南路易斯安那州防洪局等现有和新的机构结构。
国家洪水保险计划将堤防定义为“一种人造结构，通常是土制堤岸，旨在控制、控制或转移水流，以降低洪水风险。”[1]
国家洪水保险计划将堤防系统定义为“一个防洪系统，包括堤防或堤防以及相关的结构，例如封闭和排水装置。” [1]
1717年之前，控制密西西比河的尝试主要集中在加固河流的天然堤防上。然后，法国人在1717年至1727年期间在新奥尔良附近修建了第一套人工堤防系统。堤防在大多数修建地点的测量高度高达3英尺，但在洪水泛滥期间未能控制住河流。堤防由当地土地所有者私下维护，他们使用奴隶和囚犯来进行这项工作。 [2]
然而，1859年，新奥尔良附近的一处堤防决口淹没了200个街区，并使数千居民流离失所。因此，国会通过了沼泽法案，并对密西西比河下游进行了勘测。这引发了关于如何控制河流的争论，是修建更多堤防？还是修建更多人工排洪口和溢洪道？不久之后，堤防系统在内战期间遭到严重破坏。战争结束后，州堤防专员委员会拨款替换了受损的部分。尽管如此，到1870年，并没有取得多少成就。[2]
这导致国会用密西西比河委员会取代了州堤防专员委员会。这个新委员会是为了维护和控制密西西比河而创建的。[2]
从1885年开始，在美国陆军工程兵团安德鲁·A·汉弗莱斯的领导下，开始实施“只修堤防”的政策。这项政策导致美国陆军工程兵团扩建了路易斯安那堤防系统以及密西西比河附近的其他堤防系统。到1926年，美国陆军工程兵团创建了一个从伊利诺伊州开罗延伸到新奥尔良的堤防系统。[2]
42年后，美国历史上发生了一次破坏性最大的河流洪水。1927年的大洪水波及了七个州，导致大约63.7万人无家可归。仅在路易斯安那州，就有20个教区被淹没。路易斯安那州发生的一件值得注意的事件发生在4月29日，当时政客们命令国民警卫队破坏凯恩纳冯堤防，以保护新奥尔良，将洪水转移到人口较少的圣伯纳德和普莱肯明斯教区。在堤防被破坏的前两天，卡车和车队被派去疏散大约10,000名房屋和生计被毁的居民。 [3]
38年后，贝齐飓风，美国历史上最致命和代价最高的飓风之一，登陆新奥尔良附近。1965年9月9日，76人丧生，风暴造成超过10亿美元的损失。它导致了美国陆军工程兵团飓风防护计划的建立，该计划为新奥尔良提供了在卡特里娜飓风期间灾难性失效的保护。[4]
40年后，卡特里娜飓风和丽塔飓风袭击了新奥尔良。卡特里娜飓风尤其致命，是有记录以来在美国登陆的规模最大、强度排名第三的飓风。大约有1577名路易斯安那州居民丧生。此外，据估计，卡特里娜飓风造成高达810亿美元的财产损失。然而，据估计，路易斯安那州和密西西比州的综合经济影响超过了1500亿美元。 [5]由于卡特里娜飓风暴露出路易斯安那州堤防系统的脆弱性，该州在国会的援助下彻底重建了其防洪系统。在国会拨款140亿美元后，美国陆军工程兵团建造了飓风风暴损害风险降低系统，简称HSDRRS。最后，路易斯安那州立法机构在得出结论，保护其公民的最佳方法是将其许多新奥尔良堤防区合并后，创建了东南路易斯安那州防洪局东西区。 [6]
路易斯安那州的整个堤防系统没有一个单一的权威机构负责。相反，它是多个机构的组合，它们积极合作以提供风险信息、供应、生产、维护和协调。
联邦紧急事务管理署
联邦紧急事务管理署 (FEMA) 致力于识别洪水灾害并评估利益相关者的洪水风险，例如财产或企业损失，以及堤防受影响地区的所有其他财务风险。他们与联邦、州、地方乃至部落合作伙伴合作，帮助识别和了解每个地区的具体风险以及最佳的缓解方法。他们还负责建立各种计划，例如洪水保险费率图 (FIRMs) 和洪水风险产品 (FRPs)。这些是最新数据汇编，能够评估和传达洪水灾害区域内的这些风险，从而导致政策行动。[7]说服人们认识到风险可能是一件很难的事情，因为堤防系统是为了控制洪水和降低风险而创建的，但该系统无法消除它。堤防失效可能由各种不同的情况引起，例如维护不当、基础不牢固、侵蚀、渗漏等。因此，联邦紧急事务管理署表示，地方和州政府及其公民必须了解并采取积极措施来降低堤防失效的可能性。
联邦紧急事务管理署工作中最关键的一个方面是其降低该地区利益相关者风险的能力，他们通过向受洪水影响的人提供保险来做到这一点。1968年8月1日，国会通过了《国家洪水保险法》，建立了国家洪水保险计划。该法案多年来经过修改，但其主要目标是为房主、租房者和企业主提供联邦保险。[7]
美国陆军工程兵团
美国陆军工程兵团 (USACE) 负责堤防系统的建设和维护，不仅覆盖新奥尔良地区和密西西比河谷，还遍布整个美国。他们的堤防安全计划旨在确保堤防结构的可靠性和能力，使其能够抵御强风暴，并推荐行动方案。他们的建议旨在确保该系统不会对公众、财产和环境造成不可接受的风险。 [8]
USACE还在新奥尔良地区实施了许多重要的防洪项目。邦尼特·卡雷溢洪道位于新奥尔良以北28英里处，是密西西比河系统最南端的泄洪道。它位于东岸的圣查尔斯教区，可以将部分洪水从河流分流到附近的湖泊，然后流入墨西哥湾，从而使洪水绕过新奥尔良和其他附近的河流社区。 [9]
飓风和风暴损害及风险降低系统
卡特里娜飓风造成巨大破坏后，工程兵团获得了联邦政府146亿美元的拨款，用于设计和建造飓风和风暴损害风险降低系统 (HSDRRS)。这是负责保护路易斯安那州东南部沿海地区的防洪系统。该项目旨在建造新的堤防、防洪墙、防洪闸、泵站或升级现有设施。其目标是降低大新奥尔良都会区遭受飓风和风暴损害的风险。HSDRRS是美国陆军工程兵团历史上最大的民用工程项目。该系统旨在提高公众安全，并减少路易斯安那州东南部因风暴潮造成的财产损失。 [10]
它包括一个总长350英里的周边系统，由两个国会授权的减灾项目组成：位于密西西比河东岸的庞恰特雷恩湖附近地区和西岸及附近地区。它结合了屏障、扇形闸门、防洪墙、防洪闸和堤防，在每个附近地区形成一道“围墙”。它还包含70英里的内部减灾系统，包括73个非联邦泵站、3个运河封闭结构和4个带闸门的出水口 [11]。内部减灾系统包括世界上最大的防浪设施和世界上最大的排水泵站。该系统大幅降低了大新奥尔良地区超过100万居民在百年一遇风暴中的洪水风险；这是一种在任何一年发生概率为1%的严重风暴潮。 [12]在该系统内各种项目完成后，USACE会放弃运营和维护职责，将其转移到路易斯安那州东南部防洪管理局。
路易斯安那州东南部防洪管理局
堤防系统另一个至关重要的制度方面是路易斯安那州东南部防洪管理局 (SLFPA)，该机构成立于2006年。该机构的建立是卡特里娜飓风灾后重建的直接结果。路易斯安那州认为，如果将堤防系统项目和计划区域化，而不是像卡特里娜飓风之前那样由USACE建造并完全由当地堤防委员会维护，则协调堤防系统项目和计划将更加高效。 [13]
SLFPA分为东西两个区域；这是因为东岸和西岸被密西西比河隔开，位于两个不同的洪泛区。东岸的洪水威胁来自庞恰特雷恩湖，而西岸的洪水威胁来自墨西哥湾的风暴潮。因此，东西两岸的优先事项和重点领域不同；因此，它们分别由不同的委员会管理，所有委员会成员均由州长任命。SLFPA与美国陆军工程兵团密切合作，就HSDRRS及其组成部分的设计和施工提供意见。当堤防系统的最后一个主要项目正式完工时，运营责任从USACE转移到SLFPA。 [13]
风险
[edit | edit source]新奥尔良东岸和西岸堤防系统被归类为高风险，因为该系统存在巨额成本，且可能遭到破坏。其风险在于，如果堤防决口，圣查尔斯、奥尔良、杰斐逊、圣伯纳德和普莱基明斯教区的商业和住宅区都将被洪水淹没。与堤防系统相关的另一个风险是在漫顶前发生决口，这是由于缺乏护坡。正在为所有HSDRRS堤防安装高性能草皮加固垫，以提高堤防的韧性。HSDRRS还旨在降低与百年一遇风暴相关的风险。堤防状况良好，预计在未来的负荷下也能表现良好。 [14] [16]
地图/图片
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第一张地图： [15]；第二张地图： [14]；第三张地图： [16]
资金/融资
[edit | edit source]由于堤防系统缺乏盈利动机，因此完全由各级政府（联邦、州和地方）提供资金/融资。堤防是纯粹的公共产品，每个人都从中受益，因为它们是非竞争性和非排他性的。非竞争性是指一个人的消费不会妨碍另一个人的消费。非排他性是指堤防影响区域内的每个人都受益于其使用，无论是否付费。
卡特里娜飓风之后，联邦政府拨款146亿美元，用于升级现有设施并建造新设施，以确保新奥尔良堤防系统的安全。联邦政府完全资助了所有被毁的原始堤防和防洪基础设施。然而，联邦政府为加强路易斯安那州堤防系统的额外新项目（如防洪闸、泵站和防浪设施）提供了65% 的资金，而路易斯安那州政府则支付了其余35% 的资金，并支付利息。 [17]
然而，路易斯安那州正在努力按时偿还债务。在最初的十年里，路易斯安那州无需支付其欠款的35%。但在那十年里，利息立即开始累积。目前，路易斯安那州的美国立法者正在协商一项协议，如果路易斯安那州能够在2023年之前完全偿还债务，则允许免除建设利息费用。如果他们能够偿还这笔债务，路易斯安那州将能够节省至少10亿美元的利息费用。如果他们无法偿还，该州将不得不制定一个为期30年的还款计划，并支付利息；相关的总成本将接近30亿美元。 [18]
该管理局可以通过公决征税获得资金，也可以请求州或地方政府提供赠款、授权或拨款。为了获得此类资金，SLFPA必须能够预测其未来的财务责任。话虽如此，由于管理局面临各种需求和规定，这反过来又需要更多资金来满足这些需求，因此预测未来的财务责任非常困难。他们2015年的预测表明，由于2016年以后的管辖费用资金不足，SLFPA-W到2024年将出现5000万美元的赤字。为了解决这种资金不足问题，SLFPA-W开展了公众教育活动，并在西杰斐逊堤防区 (WJLD) 和阿尔及利亚堤防区 (ALD) 的选票上进行税务公决。ALD批准了这项税收，但WJLD失败了。 [19]
政策问题
[edit | edit source]自然防洪解决方案和气候变化
气候正在考验全国基础设施的承受能力。更具体地说，随着极端天气模式增多和海平面上升，用于建造堤坝的传统基础设施正面临质疑。尽管新奥尔良堤防系统在卡特里娜飓风之后进行了重建，比卡特里娜飓风之前更加坚固和有效，但它并没有改变新奥尔良目前正在沉入墨西哥湾的现实。此外，新奥尔良堤防系统的设计仅能抵御百年一遇的暴风雨，鉴于五百年的洪水发生的频率越来越高，这一点令人担忧。此外，其他堤防系统在应对艾达飓风方面也没有像新奥尔良堤防系统那样幸运。例如，拉菲特镇被飓风淹没，尽管他们最近建造了一座7英尺高的堤坝，原本打算作为这个小型捕虾小镇的长期投资。[20]
艾达飓风期间堤坝的溃决，例如拉菲特镇发生的事件，暴露了一个现实：无论你能够建造多高的堤坝，大自然最终总能够将其摧毁，尤其是在我们目前所处的这种气候变化状态下。由此可以得出的一个政策决定是，对居住在易洪地区的人们进行某种协调的搬迁，气候专家称之为“有序撤退”。随着天气事件变得更加严重，海平面的持续上升，继续将资源投入到堤坝建设中似乎毫无意义。即使像新奥尔良这样的主要城市搬迁无法实现，但在其他地方，比如拉菲特镇，进行搬迁是必要的也是可行的。[20]
另一项政策措施是采用自然防洪解决方案。顾名思义，自然防洪解决方案旨在利用美国的环境来对抗洪水，而不是继续用混凝土和钢材建造堤坝。气候变化正在挑战美国控制和预防洪水的传统方式，这一认识是如此明显，以至于国会最近通过了2020年水资源开发法案。该法案指示美国陆军工程兵团在考虑传统堤坝基础设施的同时，也要同样重视基于自然的系统。[21]
自然防洪控制解决方案的一个例子是，美国陆军工程兵团在密苏里河的一段堤坝被冲垮后，建造了一段5英里的河段。这开辟了约1000英亩的洪泛区，有助于减少未来的洪水，同时也为一些被认为稀有且数量正在减少的物种提供了栖息地。然而，这个成功案例并非典型，因为美国陆军工程兵团更倾向于快速修复堤坝，而不是建造分流洪水的通道，并且需要时间来获取土地，就像他们在密苏里河所做的那样。这令人担忧，因为在过去的5年中，与天气和气候相关的灾害给美国造成了超过6300亿美元的损失。[21]
另一种自然防洪控制解决方案是红树林。除了提供野生动物栖息地外，它们还能提供抵御洪水的自然保护。红树林还能再生，提供永久的保护。此外，2016年的一项研究表明，美国东北部各州在超级风暴桑迪期间节省了超过6.25亿美元，部分原因是拥有湿地的地区的财产损失平均比没有湿地的地区少10%。[21]
气候变化现在和未来带来的影响，正在挑战美国管理和控制洪水的传统方式。传统的堤坝基础设施可能不足以应对海平面上升和更极端的天气模式。
环境种族主义？
路易斯安那州的堤坝和堤坝系统方面的不平等现象是显而易见的。艾尔顿是普莱基明斯教区的一个小镇，位于新奥尔良以南30英里处。艾尔顿也是路易斯安那州最古老的以黑人为主的社区之一，由解放的奴隶于1800年建立，目前大约有52户黑人家庭。与新奥尔良不同，艾尔顿在艾达飓风中没有那么幸运。除了车辆、棚屋和其他个人财产受损外，房屋、教堂和棺材等更有价值和纪念意义的物品也遭到损坏、移位，甚至完全被摧毁。[22]
艾尔顿的许多居民认为，如果路易斯安那州政府投入足够的资源建造足够的堤坝，那么艾达飓风造成的严重损害本来是可以避免的。根据美国陆军工程兵团公共事务专家雷内·波切的说法，艾尔顿及其他社区附近的堤坝基本上只是土堆，几乎无法抵御风暴产生的150英里/小时的大风。[23]普莱基明斯教区前议员奥黛丽·特鲁芬特认为，艾尔顿的破坏主要是一场人为灾难，她说：“这本来可以在几年前就避免，但由于歧视和该教区的历史，我们才陷入了今天的困境”。[22]
最后，缺乏创建和维护足够防洪安全措施的资源，据推测部分原因是该州希望让私营化石燃料公司在资源丰富的土地上设立工厂。[22]
路易斯安那州的堤防系统是路易斯安那州基础设施的重要组成部分。堤防系统以联邦紧急事务管理局（FEMA）、美国陆军工程兵团（USACE）和路易斯安那州堤防和保护区管理局（SLFPA）等机构制定的各种政策为中心。FEMA是一个联邦机构，与州、地方和部落代表合作，帮助识别和分析洪水灾害及其财务风险。FEMA的一些做法是编制洪水保险费率图和洪水风险产品等报告。
SLFPA是在卡特里娜飓风之后成立的，目的是集中各个教区，以帮助协调新奥尔良各教区之间的防洪工作。由于其位于密西西比河沿岸，因此分为东西两个实体。
卡特里娜飓风之后，联邦政府向USACE拨款146亿美元用于建造HSDRRS。他们的主要目标是在路易斯安那州东南部沿海地区建立一个防洪保护系统。他们建造了新的堤坝、防洪墙、防洪闸和升级的抽水站，以降低新奥尔良地区风暴造成的损害风险。
堤坝是公共产品，因此路易斯安那州的堤防系统由公共资金资助，因为私营部门没有获利动机。如上所述，路易斯安那州获得了146亿美元的资金，但他们却难以偿还本息。联邦政府资助了65%的费用，其余35%必须由州政府支付。路易斯安那州可以选择在2023年之前全额无息偿还债务，或制定一个30年的还款计划。
气候变化挑战了传统防洪措施的实施方式。堤坝并不能改变水位上升和该地区极端天气模式发生频率增加的事实。无论向堤防系统投入多少资金，大自然最终都会获胜。由于他们面临的这些情况，他们正在认真考虑搬迁和基于自然的洪水防护等政策。
一个启示是，与其将资金投入到已经繁荣的高收入地区，不如将资金投入到更多贫困地区。为高收入地区提供资金会导致高收入和低收入社区之间的财富差距扩大。它会造成一种自卑感，即存在一个难以攀登的社会阶梯。不太富裕的地区可以重新分配用于堤坝的当地资金，并将它们投资于改善教育质量、医疗保健和他们一直缺乏的基本政府服务。这将通过间接缩小人力资本投资带来的财富差距，帮助创造一个更加稳定的州经济。
另一个启示是，气候变化最终将使传统的堤防系统过时。因此，政府将不得不制定新的政策解决方案来应对这一问题。
路易斯安那州堤防系统缺乏透明度令人担忧，因为它使居民难以了解与堤防相关的风险。它也使得难以了解当地堤防的状况以及联系谁来解决这个问题。虽然新奥尔良拥有大量关于其堤坝的信息，但该州的其他教区却并非如此。
1.) 路易斯安那州是否应该承担卡特里娜飓风后建造额外堤坝结构的贷款偿还责任？如果是，路易斯安那州应该如何偿还？
2.) 关于气候变化如何挑战传统的防洪措施，路易斯安那州应该做出哪些政策调整（如果有的话）？
3.) 你对新奥尔良以外的以黑人为主的社区缺乏足够的资源来建造能够保护他们免受洪水侵害的堤防系统的看法如何？
1.) FEMA。“什么是堤防？”，不详。 https://www.fema.gov/sites/default/files/2020-08/fema_what-is-a-levee_fact-sheet_0512.pdf.
2.) 美国历史期刊。“新奥尔良堤防系统：时间线”，2007年12月，693-876。 http://archive.oah.org/special-issues/katrina/resources/levee.html
3.) 吉姆·布拉德肖。“1927年大洪水”，不详。 https://64parishes.org/entry/great-flood-of-1927.
4.) 凯尔比·奥奇利。“贝西飓风”，不详。 https://64parishes.org/entry/hurricane-betsy.
5.) Do Something .org。“关于卡特里娜飓风的11个事实”，不详。 https://www.dosomething.org/us/facts/11-facts-about-hurricane-katrina.
6.) 西南路易斯安那州防洪管理局。“历史”，不详。 https://slfpaw.org/home/about-us/history/.
7.) FEMA。“NFIP和堤防：概述”，2021年5月。 https://www.fema.gov/sites/default/files/documents/fema_nfip-levees.pdf.
8.) 美国陆军工程兵团。“美国陆军工程兵团堤防组合报告”，2018年3月。 https://usace.contentdm.oclc.org/utils/getfile/collection/p266001coll1/id/6922.
9.) 美国陆军工程兵团。“美国陆军工程兵团：我们是谁”。访问日期：2021年10月19日。 https://www.mvn.usace.army.mil/About/.
10.) 美国陆军工程兵团。“工程兵团发布HSDRRS综合环境文件第二阶段供公众评论”。访问日期：2021年10月19日。 https://www.mvn.usace.army.mil/Media/News-Releases/Article/2618296/corps-releases-hsdrrs-comprehensive-environmental-document-phase-ii-for-public/.
11.) 约翰尼·布拉德伯里。“路易斯安那州”，2017年6月1日。 http://coastal.la.gov/wp-content/uploads/2017/08/HSDRRS-Letter6-1-17.pdf.
12.) 美国陆军工程兵团。“新奥尔良飓风和风暴损害风险降低系统事实与数据”，2014年9月。 https://www.mvn.usace.army.mil/Portals/56/docs/HSDRRS/Facts-figuresSeptember2014.pdf.
13.) 防洪管理局。“防洪管理局：我们是谁”。访问日期：2021年10月19日。 https://www.floodauthority.org/about-us/who-we-are/.
14.) 美国陆军工程兵团。“国家堤防数据库”。数据库。访问日期：2021年10月19日。 https://levees.sec.usace.army.mil/#/levees/system/4405000556/summary.
15.)“海岸湿地规划、保护和恢复法案”，2018年4月25日。 https://cwppra.wordpress.com/2018/04/25/levee-systems-in-louisiana/.
16.) 美国陆军工程兵团。“国家堤防数据库/新奥尔良西岸”，2020年12月30日。 https://levees.sec.usace.army.mil/#/levees/system/4405000557/summary.
17.) 美联社。“分析：路易斯安那州考虑大量借款偿还堤防债务”。《新奥尔良商业报》，2021年3月7日。 https://www.bizneworleans.com/analysis-louisiana-weighs-hefty-borrowing-to-pay-levee-debt/.
18.) 梅琳达·德斯莱特。“路易斯安那州可以在没有贷款的情况下支付第一笔堤防债务”。《美联社》，2021年5月21日。 https://apnews.com/article/la-state-wire-louisiana-business-government-and-politics-39ac651bb92d606c4077073bc8fff785.
19.) 东南路易斯安那州防洪管理局。“东南路易斯安那州防洪管理局-西：五年战略计划”，2016年2月。 http://slfpaw.org/wp-content/uploads/2016/06/Strategic-Plan-Final.pdf.
20.) 杰基·比特尔。“这次新奥尔良的堤防起作用了”，2021年9月2日。 https://www.curbed.com/2021/09/levees-louisiana-hurricane-ida-managed-retreat.html.
21.) 特拉维斯·洛勒。“工程兵团考虑基于自然的防洪措施”，2021年10月5日。 https://news.yahoo.com/corps-engineers-considers-nature-based-150513605.html?fr=sycsrp_catchall.
22.) 朱莉·德曼斯基。“艾达飓风过后10天，路易斯安那州历史悠久的黑人城镇与散落的棺材作斗争，洪水从街道上退去”，2021年9月14日。 https://www.desmog.com/2021/09/14/hurricane-ida-ironton-louisiana-scattered-coffins-floodwaters-environmental-justice/.
23.) 戴维·威廉姆斯。“当居民努力从艾达飓风中恢复过来时，路易斯安那州的一个社区周围仍然散落着棺材”，2021年9月25日。 https://www.cnn.com/2021/09/25/us/ida-ironton-caskets-trnd/index.html.
1.) 约翰·巴里。《涨潮：1927年密西西比河大洪水》
《以及它如何改变了美国》。西蒙与舒斯特平装本，1997年。第13-54页
2.) 密西西比河三角洲科学与工程特别小组。“回答关于密西西比河的10个基本问题”
三角洲”。访问日期：2021年10月20日。https://mississippiriverdelta.org//files/2012/04/MississippiRiverDeltaReport.pdf