基础设施过去、现在和未来案例集/迈阿密港隧道

此页面是关于迈阿密港隧道的案例研究，由唐西苑、周逸童和曹月影创建。它是乔治梅森大学提供的 GOVT 490-003（政策与政府综合研讨会）/ CEIE 499-002（土木工程专题）课程的一部分，由乔纳森·吉福德教授授课。

摘要

迈阿密港隧道位于佛罗里达州迈阿密，是一个重要的交通基础设施项目，旨在改善连接性和提高进出迈阿密港地区的交通流量。该隧道旨在解决日益严重的拥堵问题，并促进货物和人员在港口与周边地区之间的流动。

该项目经过数十年的规划和讨论，于 2007 年 12 月获得批准，但一年后暂时取消。然而，建设工作于 2010 年 5 月恢复。随后，该隧道于 2014 年 8 月 3 日通车。

在一个典型的平日，近 16,000 辆汽车通过市中心街道进出迈阿密港，其中卡车交通量占车辆流量的 28%。 除了为前往港口的卡车和汽车提供快速通道外，港口隧道还经过战略性设计，以优化迈阿密市中心的交通流量。

迈阿密港隧道提高了进出港口的可达性，作为连接港口与麦克阿瑟高速公路（州道 A1A）和 I-395 的专用道路连接器。 该隧道对所有人开放，为邮轮和货物运输提供服务。

位置地图

迈阿密港隧道位置

历史/时间线

• 1981 年 10 月 - 迈阿密-戴德 MPO 交通规划委员会 (TPC) 成立 POM 通道工作组。

• 1991 年 3 月 21 日 - 在联合技术咨询委员会 (TAC)/公民咨询委员会 (CAC) 会议上，成员被告知 FDOT、FHWA、迈阿密港和迈阿密市支持优先选择方案，该方案使隧道成为可行的项目，并有可能实施。

• 2006 年 2 月 17 日 - FDOT 向寻求通过特许经营协议开发、设计、建造、融资、运营和维护 POMT 项目的提案人发布了资格要求书 (RFQ)。

• 2007 年 10 月 4 日 - 迈阿密-戴德 BOCC 同意为该项目提供部分资金（4.025 亿美元），前提是迈阿密市也提供部分地方资金。

• 2007 年 12 月 13 日 - 迈阿密市委员会同意为该项目提供部分资金（5,500 万美元）。

• 2008 年 2 月 15 日 - MAT 被评为最佳价值提案人。

• 2008 年 12 月 12 日 - FDOT 宣布，由于财务困难，无法与 MAT 达成协议。

• 2009 年 4 月 16 日 - FDOT 宣布计划继续采购流程。

• 2009 年 5 月 8 日 - FDOT 授权用美利坚基础设施取代 Babcock & Brown 作为 MAT 的股权合作伙伴。

• 2009 年 6 月 2 日 - FDOT 与 MAT 联盟达成商业协议。

• 2009 年 10 月 15 日 - FDOT 与迈阿密通道隧道 (MAT) 达成财务协议，并发出为期 55 个月的设计和施工计划的开工通知。

• 2010 年 5 月 24 日 - 佛罗里达州交通部 (FDOT) 发出开工通知 2，允许承包商 Bouygues 土木工程佛罗里达州 (BCWF) 开始施工。

• 2012 年 7 月 31 日 - 当隧道掘进机在多奇岛（迈阿密港）破土而出时，东行隧道的挖掘工作完成。

• 2013 年 5 月 6 日 - 当隧道掘进机在沃森岛破土而出时，西行隧道的挖掘工作完成。

• 2014 年 8 月 3 日 - 该隧道通车。

资金和融资

资金来源

总合格项目成本 - 10.729 亿美元  

项目合作伙伴

• 高级银行债务 - 3.415 亿美元  

由  巴黎银行、毕尔巴鄂比斯开阿根廷银行、RBS 公民银行、桑坦德银行、拜耳州立银行、凯龙银行、德意志银行、ING Capital、法国兴业银行和西德意志银行提供。  

• TIFIA 贷款 - 3.41 亿美元  

联邦公路管理局 (FHWA) 批准 TIFIA 贷款的条件是迈阿密市和迈阿密-戴德县提供并批准融资。  

• 股权出资 - 8,030 万美元（私人）

MAT 特许经营权公司 LLC  

□ 美利坚基础设施金融公司 SARL（卢森堡）通过美利坚基础设施迈阿密公司提供项目股权的 89.8%。（90% 股权合作伙伴）

□ 毕路德建筑公司 SA 通过 Dragages Concession Florida, Inc. 提供 10.2% 的股权出资。（10% 股权合作伙伴）

• FDOT 在施工期间的里程碑付款 - 1 亿美元  
• FDOT 开发基金 - 2.098 亿美元

可用性支付

除了 2010 年至 2013 年的施工期间的 1 亿美元里程碑付款外，FDOT 在建设完成后向 MAT 支付了 3.5 亿美元的最终验收付款。

隧道的特许经营权是在可用性支付模式下构建的，在这种模式下，特许经营者将在特许经营期内获得持续的支付，以支付资本和维护成本。 最高年度可用性支付为 3,250 万美元（2009 年美元）。付款是  基于道路的可用性   如果 MAT 对设施的运营未达到规定的性能标准，则会从该金额中扣除。

运营期间 30 年的可用性支付来自联邦和州政府资金的组合。 支付这些款项的责任由 FDOT 和地方公共机构大约 50/50 分担。FDOT 将提供估计的 4.57 亿美元，这将从其年度预算中支付。迈阿密-戴德县将提供估计的 4.02 亿美元。为了完成该项目的资金，迈阿密市已同意出资 5,000 万美元，这将通过信用证融资。

制度安排

法律基础

1991 年，佛罗里达州立法机构认识到对“快速建造安全高效的交通设施”的公共需求，颁布了佛罗里达州法典第 334.30 条。  随后，该法案在接下来的二十年中被多次修订。

2004 年的立法最终修正案赋予了 FDOT 全面的权力，经立法批准，FDOT 可以与私人实体签订协议，以建设、运营、拥有或为交通设施融资。2004 年修正的 §334.30 章为 PPP 合同制定了以下指南：(i) 允许接收征求和未征求的提案；(ii) 允许通过收费设施循环信托基金向私营部门报销；(iii) 改进了收费费率设定的指南；(iv) 鼓励私营部门和 FDOT 之间的收入分享；(v) 允许 FDOT 使用多种资金来源进行项目开发，包括联邦资金；(vi) 将 PPP 合同限制为 50 年。  

此外，该法案还要求，州和联邦交通信托基金中不超过 15% 的年度总资金用于 P3 项目。FDOT 需要将 P3 项目纳入其五年工作计划，或者，对于超过 5 亿美元的项目，将其纳入十年战略联运系统计划。

主要参与者

佛罗里达州交通部 (FDOT)  

在迈阿密港隧道项目中，FDOT 是项目的授予方，并将与特许权人签订特许协议，时间大约为 30-50 年。

迈阿密通道隧道 (MAT) 特许权人有限责任公司,

由法国的 Bouygues Travaux Publics、澳大利亚的 S.A. Babcock & Brown 基础设施集团以及加拿大的融资伙伴 (明尼苏达州交通部) 组成。

负责与 FDOT 合作设计、融资、建设、运营和维护迈阿密港隧道。

案例叙述

佛罗里达州交通部第 6 区 (FDOT D6) 于 1987 年开始进行一项研究，旨在制定一项总体规划，以改善迈阿密港和佛罗里达州迈阿密市中心之间的交通流通和拥堵状况。这项研究包括在两个人工岛之间建立隧道连接，即沃森岛和多奇岛。虽然在 1992 年完成了无重大影响的结论，但该项目仍然搁置了大约 10 年。

2003 年，佛罗里达州收费公路企业 (FTE) 开始进行 POMT 重新评估研究，以根据当前条件更新项目文件，并考察原始 (项目设计与环境研究) 中选定最佳方案的施工方法。

2005 年，FDOT D6 重新负责该项目，并得出结论，在比斯坎湾下方开挖隧道是可行的。

施工前的分析确定了与隧道相关的重大潜在风险，因为美国从未建造过如此规模的开挖隧道。因此，FDOT 开始探索将迈阿密港隧道作为 P3 项目开发的可能性，以减轻该州的风险敞口，并借鉴佛罗里达州最近加强的 P3 赋能立法。与潜在投标人就这种方法进行的讨论也取得了积极成果，促使 FDOT 于 2006 年 2 月启动该项目的采购工作，将其作为 DBFOM 特许权项目。

2007 年 5 月，FDOT 宣布其意向将特许权授予 MAT，MAT 由澳大利亚投资公司 Babcock and Brown 和法国建筑公司 Bouyges 组成，其中一家子公司将担任该项目的首席承包商。一旦州、县和市合作伙伴的资金承诺最终确定，正式授予将在 2008 年 2 月进行。然而，该项目的融资很快陷入当年市场动荡的泥潭，这场动荡将导致 Babcock and Brown 和其项目承销商雷曼兄弟公司都破产。2008 年年末，Meridiam 取代 Babcock and Brown 成为特许权的主要股权合作伙伴。

政策问题

不可预测的地质条件

由于比斯坎湾下方高度多孔且本质上不可预测的地质，即使对于经验最丰富的隧道施工承包商来说，迈阿密港隧道项目也构成了重大挑战。不可预见的地质条件可能会导致延误和成本超支。 迈阿密港隧道的地下调查结果表明，在 S7 层中存在弱、高度多孔的关键礁石珊瑚石灰岩。 这导致了关于额外混凝土 (即灌浆) 成本的争议，以允许隧道开挖继续进行。 显然，FDOT 无法独自承担这种风险，如果将所有地质条件变化的风险转移到私营部门，要么没有人会竞标，要么竞标价格会暴涨。

为了解决这些问题，PPP 合同中设立了 1.8 亿美元的地质应急基金，以减轻施工期间由于地质条件变化而产生的额外工作成本和延误成本。 

因此，隧道开挖成本增加的风险得到了分担。该基金的分配方式如下：前 1000 万美元由特许权人独自承担，接下来的 1.5 亿美元由 FDOT 独自承担，最后 2000 万美元由特许权人独自承担。超出 1.8 亿美元的地质条件变化带来的额外工作成本和延误成本被视为特殊地质损失。 如果 1.8 亿美元的基金用完，双方将有权终止合同。

融资挑战

该项目是在全球金融危机最严重的时期招标的。在完成融资之前，承诺提供 90% 股权的 Babcock and Brown 申请了破产。因此，它无法履行其现金义务或获得融资。最初，FDOT 考虑重新招标或完全取消该项目。为了防止该项目重新招标并减少进一步的延误，地方和州的民选官员游说 FDOT 允许另一家公司取代 Babcock & Brown，成为 MAT 联盟的 90% 股权合作伙伴。 随后，Meridiam 加入联盟，成为主要股权投资者，取代 Babcock and Brown，并在 2009 年完成了与项目公司 MAT 特许权人有限责任公司的财务结算。

经济危机不仅影响了私人合作伙伴，也对迈阿密市和迈阿密戴德县产生了重大影响。在经济衰退期间，房地产价值暴跌，经济活动大幅下降，导致房产税和销售税收入减少，严重影响了迈阿密都会区。迈阿密市和迈阿密戴德县都面临着履行其财务承诺的困难。在财务结算时，迈阿密市正试图弥补 1.18 亿美元的赤字，因此推迟了批准用于项目资金的 5000 万美元的信用证。虽然迈阿密市在 2007 年 12 月批准了其财务承诺，但在 2009 年 9 月 25 日之前需要第二次批准。具体而言，城市和县的财务承诺的批准是 TIFIA 贷款的条件。融资期限的延长使项目得以进行，迈阿密市于 2009 年 10 月 8 日批准了项目的信用证。融资于 2009 年 10 月 15 日完成。迈阿密戴德县最初需要为该项目提供 6 亿美元。该金额是根据估计的 12 亿美元项目成本计算的，与美国交通部平分。2006 年，该县制定了约 4.89 亿美元的融资计划。作为该计划的一部分，该县探索了隧道收费的可能性。然而，迈阿密港口的游轮业反对这种收费方式，因为它会增加员工的实际成本以及乘客每张游轮票的额外费用。在估计的项目总成本降至 9 亿美元后，该县的贡献降至 4.02 亿美元。

经验教训/结论

POMT 是美国第二个达到财务结算的可用性支付 PPP 项目。它在几个方面具有创新性，为整个建筑行业，特别是 PPP 市场提供了宝贵的经验教训。

风险分配是关键重点。一般而言，可用性支付计划将重点放在将足够的风险（包括重大建设和运营风险）转移给特许经营者，并阻止不履行义务。所有未被 FDOT 部分或全部明确承担的风险均由特许经营者承担。此外，FDOT 认识到项目地质风险的独特性以及将风险适当地分配到 FDOT 和特许经营者之间的必要性。虽然在许多涉及建设的 PPP 项目中，大多数建设风险都分配给建设承包商，但隧道项目可能涉及与不可预见的地质条件、延误和成本超支相关的特别高的风险。通过建立应急基金，提前考虑重大建设和财务风险，使这些风险在建设期间出现时能够获得令人满意的结果。在这个项目中，超出任何一方控制范围的风险是共同承担的，这对各方之间的工作关系产生了积极影响。它确保了公平且优化的风险分配，并有助于保持各方之间的积极关系。

政府支持和不同级别政府之间的合作对于 POMT 这样的大型项目也至关重要。这种支持和合作始于项目结构阶段，联邦、州、县和城市资金为项目提供了资金，迈阿密市还提供了土地使用权。鉴于决定不收取通行费，来自政府部门的持续资金至关重要。来自四个不同级别政府（联邦、州、县和市）的联合资金、持续参与和政治支持帮助克服了建设过程中的挑战。

讨论问题

1. 公私合营模式对基础设施项目的优缺点有哪些？在哪些情况下，这种模式效果更好？
2. 公私合营模式中的可用性支付模式如何影响项目融资和运营？这种模式如何激励私营部门提供长期可靠的基础设施服务？
3. 你认为现有的基于风险分配的公私合营模式需要在未来改进吗？或者像迈阿密港隧道这样的 PPP 模式可以继续使用吗？