公私合营政策案例集/英国铁路PPP及后续
本案例研究回顾了英国铁路的私有化，是塔玛拉·格罗扎尼奇、法比奥拉·斯科特和帕克·布拉特曼的合作成果。该案例集是乔治·梅森大学公共-私营合作伙伴关系政策课程的硕士研究生项目产品，由乔纳森·吉福德博士领导。
英国铁路于 1993 年通过向公众股东出售股份进行私有化。[1] 在私有化之前，英国铁路由政府控制和拥有，并由一个独立的委员会监督。[2] 从 1995 年到 1997 年，作为连续的保守党政府的一部分，英国铁路被出售给私人实体。在私有化之前，客运铁路旅行率开始下降，铁路货运业务经历了市场份额的损失。[3] 1968 年，颁布了 1968 年交通法，承认政府需要提供补贴来支持该行业；然而，补贴水平随着时间的推移逐渐增加，最终在 1985 年达到 16 亿英镑。在此期间，政府认识到将需要继续提供补贴来支持铁路行业，因此开始接受关于铁路私有化的提议，最终在 1995 年至 1997 年间达成协议。铁路的私有化于 1997 年完成，这是由于保守党的政治推动。保守党很有可能在 1997 年的选举中失利，因此加快了私有化的进程，使其实际上不可逆转。
政府私有化铁路的目标是利用私营部门的技能，更好地满足铁路客户的需求，提供更高的效率和物有所值，并最终提高所提供的服务质量。为了实现其目标，政府依靠私营部门的竞争。1994 年，英国铁路的重组将大部分资产所有权转移到了 Railtrack，这是一家与英国铁路分离但由政府拥有的公司，该公司于 1996 年被出售。1996 年铁路系统的重组过程中，铁路基础设施被划分为 7 个维护公司和 6 个轨道更新公司；机车车辆被划分为 3 个租赁公司 (ROSCOs)；客运列车服务被特许给 25 家私营部门列车运营公司 (TOCs)。此外，作为重组的一部分，成立了两个监管机构：铁路监管机构 (ORR)，其职能是监管该行业的垄断元素；以及客运铁路特许经营办公室 (OPRAF)，其主要职责是授予特许经营权并监管 TOCs。OPRAF 后来被称为战略铁路管理局 (SRA)，主要负责为英国铁路提供战略方向。而铁路用户咨询委员会 (RUCCs) 则旨在保护铁路消费者的利益。
英国铁路私有化 20 年后，保守党交通大臣帕特里克·麦克卢格林发表讲话，称赞“20 年投资不断增长，20 年铁路发展势头强劲”，表明私有化取得了成功。[4] 虽然乘客数量数据表明私营企业取得了成功，但 Network Rail（2001 年 Railtrack PLC 倒闭后负责铁路基础设施的公司）的账目却讲述了不同的故事。Network Rail 为了资助基础设施改进，承担的债务负担大幅增加（从 2002/2003 年的 9636 亿英镑增加到 2012 年的 30358 亿英镑）。“因此，当年该债务融资的利息支付年度成本几乎增长了 7 倍，达到近 14 亿英镑，超过了当年低于 10 亿英镑的轨道维护支出。”
“铁路私有化的一个关键承诺是消除公共补贴，然后以从 TOCs 收取的特许经营权支付的形式为纳税人带来净收益，预计这种情况将在 2005/2006 年实现。在 Network Rail 体制下，随着乘客行程增加和票价上涨幅度超过通货膨胀率，TACs 下降了。这改善了 TOCs 的财务状况，以至于交通部在 2011/2012 年成为铁路特许经营的净受益者。对 TOCs 的净补贴从 Network Rail 在 2001/2002 年成立时的 10 亿英镑以上，转变为从 2011 年开始对政府的小额净收益，因为 TOCs 支付的特许经营权款项超过了直接补贴。然而，这与对基础设施公司的直接国家补贴大幅增加相吻合。因此，虽然对 TOCs 的补贴占乘客收入的百分比有所下降，但对 Network Rail 的直接补贴仍然约占乘客收入的 50%。在 Network Rail 存在的第一个十年，乘客行驶公里数增加了约 43%，而 TOCs 的乘客票价收入增加了 48%；与此同时，Network Rail 从 TACs 获得的收入经通货膨胀调整后从 18 亿英镑下降到 16 亿英镑。在 18 个特许经营权中，只有 8 个在当年获得了净直接补贴，即补贴超过了特许经营权溢价支付。”
补贴安排的政治意义体现在关键的政府官员和政府部长身上，他们参与并依赖于铁路私有化成功的表象。最终，TOCs 将无法被描绘成高效的企业，实现独立的成功，并且掩盖和转移收入、成本、资本化和风险用于支持政治叙事，而这些叙事反过来又创造了成功私有化公用事业的表象。
英国政府：英国交通部（客运铁路特许经营办公室 (OPRAF)，特许经营主任被战略铁路管理局取代，交通大臣），Network Rail，大不列颠铁路。
列车运营公司 (TOCs)：25 个特许经营权
铁路机车车辆（列车）：机车车辆租赁公司，或 ROSCOs
基础设施公司：Railtrack，Metronet
四家货运公司：英格兰、威尔士和苏格兰铁路、Freightliner、Direct Rail Services 和 Combined Transport Ltd。
• 1992 年 7 月：英国政府公布了《铁路新机遇》，英国铁路私有化，这是一份白皮书，提议成立 Railtrack（由私营部门特许经营权运营）以取代英国铁路。
• 1992 年 10 月：交通部通过一封关于客运铁路服务特许经营的咨询函，要求政府和私营企业提供意见。
• 1993 年 11 月：1993 年铁路法启动了英国铁路的解体。
• 1994 年 4 月：根据 1993 年铁路法成立的国有公司 Railtrack 成立，负责控制铁路基础设施。
• 1994 年 5 月：英吉利海峡隧道开通。
• 1996 年 5 月：Railtrack 被出售给私营部门。
• 2000 年 10 月：哈特菲尔德事故，事故恢复计划耗资 Railtrack 6.44 亿英镑。
• 2000 年 11 月：2000 年交通法。
• 2001 年 2 月：Railtrack 首席执行官史蒂夫·马歇尔估计到 2003 年的债务将达到 80 亿英镑。
• 2001 年 10 月：英国政府决定将 Railtrack 置于管理之下。
• 2002 年 10 月：交通部成立 Network Rail, Ltd 接管 Railtrack。
• 2008 年 5 月：Metronet 倒闭。
• 2018 年 5 月：时间表崩溃
• 2020 年 9 月：英国交通大臣格兰特·沙普斯宣布铁路私有化模式失败，结束铁路特许经营制度。
• 2021 年 5 月：英国交通部发布了《威廉姆斯-沙普斯铁路计划》和成立大不列颠铁路的计划，这是一个国有实体，将在 2021 年取代 Network Rail，在这个新模式下，政府将与私营部门运营商签订合同。
https://www.nationalrail.co.uk/TOCs%20v%2053NRE%20May%202021%202.pdf
| 风险类型 | 公共 | 共享 | 私人 |
|---|---|---|---|
| 土地可用性、获取和场地风险 | X | ||
| 政治风险 | X | ||
| 环境风险 | X | ||
| 设计风险 | X | ||
| 施工风险 | X | ||
| 基础设施状况 | X | ||
| 运营风险 | X | ||
| 需求风险 | X | ||
| 融资 | X | ||
| 战略或合作风险 | X | ||
| 不可抗力风险 | X | ||
| 质量保证/控制 | X | ||
| 法律变更风险 | X | ||
| 提前终止风险 | X | ||
| 劳资纠纷 | X | ||
| 票价收取 | X |
英国铁路的私有化是一个逐步的过程，每个部分随着时间的推移逐渐被特许经营。首先，各个线路被出售给25家以上的独立公司，这些公司竞标这些线路的“价值”，政府介入提供补贴，以维护较少需求的线路，并保持价格的可负担性。
https://dataportal.orr.gov.uk/media/1548/rail-finance-statistical-release-2018-19.pdf
在铁路轨道私有化的初期，政府将铁路轨道出售，预计总收入将达到16.7亿英镑。国家审计署（NAO）发布了一份关于铁路轨道出售的报告，并得出结论，英国政府本可以筹集更多资金。NAO计算出，如果政府保留20%的股份，至少可以额外筹集6亿英镑，如果政府保留40%的股份，则可以筹集15亿英镑。
竞标是政府唯一能够期望自由市场具有竞争性流程的地方。这导致了过度竞标，因为每个特许经营权对运营每条铁路线的估值过高。政府不会获得任何收益，因为特许经营权无法运营，企业将会失败。
英国铁路系统的私有化仍然保留了相同的融资结构。运营成本的大部分年度资金来自乘客和货运的收费，以及政府的大量补贴。私有化期间的总补贴在网络铁路成立前有所下降，之后飙升至超过80亿英镑。自铁路轨道崩溃以来，补贴一直在波动，2019年最后一次记录的补贴为70亿英镑，平均成本约为500万英镑。
铁路轨道是第一个被出售的结构，它拥有所有轨道、铁轨和车站。
货运服务被分成6个独立的公司。
最后私有化的是客运量。城际铁路被分成7个部分，用于英国的长途路线，10个部分用于东南铁路，区域铁路被分成8个部分。这25家公司构成了TOC。然而，公众依赖于亏损的运营来获取火车服务。因此，每个火车运营公司都可以通过补贴来平衡，以满足运行单独火车路线的合同要求。
许多投标者未能找到，政府开始使用直接竞标，这与最初设计的竞争性竞标流程相反。到2020年，由于客运量有限，越来越多的铁路公司不再使用特许经营模式运营，因为特许经营权无法向英国政府支付款项。
政府提出了一项十年交通计划，该计划的目标是使铁路客运量增长50%，然而，铁路基础设施缺乏实质性投资，这表明该计划失败了。此外，政府的综合交通政策似乎越来越不平衡，因为它增加了公路交通支出，而铁路系统在改善其运力和可靠性方面却面临着重大困难。[5] 铁路系统的私有化是由政治动机驱动的，缺乏有效的管理和运营铁路系统的治理结构。
英国铁路的私有化从一开始就注定要失败。这一想法是在撒切尔任期内提出的，并在撒切尔卸任后得以实现，私有化是一场缺乏明确定义、结构和组织的政治权力斗争。这项努力是为了“减少政府支出”，本质上迫使竞标者通过过度承诺和承诺不足来进行竞争。这导致了特许经营权失败，这些特许经营权无法向政府支付款项，最终被其他私人竞标者取代。在最近发生的事件中，几家铁路公司不再使用特许经营模式运营，而是改用特许经营模式运营。英国铁路私有化失败的特许经营模式使得政府在特许经营权续签时更难找到新的竞标者。这种曾经帮助英国铁路系统乘客数量增加的模式，已被证明不再有效。
英国铁路的私有化在乘客增长方面取得了成功，然而，客运铁路服务的年度补贴保持不变，并被证明是不可持续的。最终，铁路服务变得越来越不可靠，私营部门对铁路投资失去了信心。铁路客运服务私有化的结果与竞争将提高效率并最大化消费者利益的理论预期不符，补贴水平也没有如预期的那样下降，“因为许多特许经营权是在对价值高估的竞标基础上授予的，这需要不可持续的成本削减和收入增长水平。”总之，英国铁路的私有化未能作为一种机制来解决英国的城乡交通问题，如果目标是促进铁路投资，需要一种更有效的方法。[6]
• 在一个基本上亏损的行业中，是否可以现实地期望特许经营的竞争能够吸引大量的私营部门投资并带来广泛的消费者利益？
• 你认为这次私有化失败的原因是什么？
- ↑ https://www.bloomberg.com/news/articles/2012-09-27/why-britain-s-railway-privatization-failed
- ↑ Godward, E. "The privatization of British rail 1994-1997." Proceedings of the Institution of Mechanical Engineers, Part F: Journal of Rail and Rapid Transit 212, no. 3 (1998): 191-200.
- ↑ Pollitt, Michael G., and Andrew SJ Smith. "The restructuring and privatisation of British Rail: was it really that bad?." Fiscal Studies 23, no. 4 (2002): 463-502.
- ↑ Bowman, Andrew. "An illusion of success: The consequences of British rail privatisation." In Accounting forum, vol. 39, no. 1, pp. 51-63. No longer published by Elsevier, 2015.
- ↑ Knowles, Richard D. "Impacts of Privatising Britain's Rail Passenger Services—Franchising, Refranchising, and Ten Year Transport Plan targets." Environment and Planning A 36, no. 11 (2004): 2065-2087.
- ↑ Knowles, Richard D. "Impacts of Privatising Britain's Rail Passenger Services—Franchising, Refranchising, and Ten Year Transport Plan targets." Environment and Planning A 36, no. 11 (2004): 2065-2087.