公共-私营合作政策案例集/芝加哥停车场

摘要

2008年，芝加哥市在即将到来的财政年度面临着显著的预算赤字。该市六届市长理查德·M·戴利寻求方法来帮助填补现有的预算赤字。芝加哥在公私合作 (P3) 领域是一个创新者，之前已经与私营部门达成两项单独的租赁协议，管理和运营该市的一些公共资产；包括芝加哥天桥收费公路和位于千禧年公园和格兰特公园的停车场。当市长收到关于租赁该市停车计价器的潜在新 P3 的提议时，他抓住机会。^[1]

在迫切的预算困境压力下，戴利市长及其首席财务官 (CFO) 匆忙推动了一项协议，将该市 36,000 个停车计价器的控制权授予中标的私营投标人摩根士丹利基础设施合伙公司 (MSIP)，授予其 75 年的让步协议。市议会的一些议员表达了对审查该协议的流程过于仓促的担忧，没有足够的时间仔细审查合同中该市可能承担的任何潜在长期风险。^[2]

芝加哥的停车计价器 P3 是一个案例研究，研究了“……城市政府在基础设施租赁特许协议中经常承担的新形式的风险和风险管理义务”。^[3] 在寻求短期预算救济时，芝加哥市无意中失去了大部分灵活性来满足和保护公众的利益/需求，以及承担额外的长期成本。以下部分将详细说明由于停车计价器协议而遇到的公共问题及其对芝加哥市的意义。^[4]

参与者注释列表

理查德·M·戴利市长：芝加哥的六届市长，他推动了停车计价器租赁协议的达成。他是公私合作 (P3) 的坚定倡导者，因为他认为政府在管理/维护方面存在局限性，这些公私转让允许大量的前期现金支付，从而帮助填补现有的预算赤字。他是该协议的主要支持者，并在实施过程中遇到困难时承担了大部分责任。^[5]

威廉·布莱尔公司：一家金融咨询公司，是之前千禧年公园停车场 P3 的主要支持者。虽然戴利市长是该 P3 的主要支持者，但最初将芝加哥停车计价器租赁给私营实体的想法起源于威廉·布莱尔公司。他们最终会被雇佣来监督停车计价器估值和投标流程。^[6]

摩根士丹利基础设施合伙公司 (MSIP)：一个全球基础设施投资者的财团，他们提交了对芝加哥停车计价器租赁的成功竞标。他们以 11.5 亿美元的报价赢得了 75 年的租赁权。该财团的主要投资者是摩根士丹利投资银行，该公司控制着该协议的 50.1% 股份。其次是阿布扎比投资局，持有 25% 的股份。紧随阿布扎比之后的是德国金融公司安联资本合伙公司，持有 24.9% 的股份。^[7]

芝加哥市议会：芝加哥市的立法部门。该议会由 50 名议员组成，代表芝加哥的每个区。^[8] 尽管该议会最终以 40 比 5 的票数通过了租赁协议，但许多议员抱怨他们没有足够的时间审查协议的细节并分析该市可能承担的潜在风险。此外，议员们最初甚至没有获得租赁协议的完整副本，而是获得了该协议的 8 页摘要。^[9]

保罗·沃尔佩：芝加哥市首席财务官。他向议员施压，要求他们迅速接受并签署停车计价器租赁协议，称及时性至关重要，“因为利率处于历史低点，任何上涨都会让该市损失资金”。^[10]

芝加哥停车计价器有限责任公司 (CPM)：由 MSIP 成立的停车计价器运营管理小组。他们将由另一家公司 LAZ 停车场支持其停车计价器系统的日常运营和政策执行。^[11]

LAZ 停车场：一家总部位于康涅狄格州哈特福德的全国性停车公司。他们受 CPM 雇佣，负责日常运营；包括执行停车规定。由于他们的执行作用，他们招致了许多芝加哥居民的愤怒，这些居民对新的停车政策感到不满。^[12]

芝加哥交通局 (CTA)：运营芝加哥的火车和巴士服务。芝加哥的公共交通系统被认为是“美国第二大公共交通系统”。^[13]

快速公交 (BRT)：芝加哥的巴士系统，专门使用专用的交通车道，专门为“……路边登车和减少停站，以加快相对于普通巴士的旅行时间”。^[14] 由 CTA 管理的 BRT 系统感受到了该市停车计价器租赁协议中包含的不利行动处罚的不利影响，因为这些处罚极大地限制了 CTA 可以增加 BRT 路线的范围。^[15]

芝加哥交通部 (CDOT)：负责维护芝加哥交通系统的机构。CDOT 执行其工作的能力也因停车租赁协议及其补偿事件而受到负面影响。在停车计价器租赁协议存在之前，CDOT 禁止“……在道路的第二条车道停车，以便在下午 4 点到 6 点之间加快交通高峰时段的交通”。CDOT 实际上正在考虑对违反停车禁令的行为进行更多执法，并希望在租赁协议存在之前实施更多对违反停车禁令的行为进行罚款。租赁协议开始后，CDOT 必须对其最初的政策进行“大转弯”，取消在一些包含停车计价器的街道上实施高峰时段停车禁令，这样他们就不会触发额外的处罚。^[16]

拉姆·伊曼努尔市长：继戴利市长之后担任芝加哥市长的市长。在 2011 年当选后，伊曼努尔公开批评了停车计价器协议及其构成。^[17] 然而，他仍然推动利用新的 P3，并建立了芝加哥基础设施信托基金。^[18]

菲利普·奥罗佩萨：LAZ停车公司的高管，负责监督芝加哥私营停车咪表及相关执法工作，该工作是租赁协议的一部分。在联邦调查局开始调查其从乔治·利维那里收受的回扣后，他被解雇了。回扣是作为交换利维关于停车合同的内部信息而支付的。

乔治·利维：一位佛罗里达州商人，曾为Cale停车系统美国公司工作。他曾在法庭上承认，他向菲利普·奥罗佩萨支付了9万美元，以获取有助于他为芝加哥停车合同制定更具竞争力的报价的内部信息。

事件时间线

• 2000-2009：芝加哥市长理查德·M·戴利将保持税收低廉作为重要的政治目标。这导致芝加哥市持续出现预算赤字，因为该市的支出超过了收入。这迫使芝加哥政府寻求替代方法为其运营提供资金。将政府基础设施资产租赁给私人实体以换取大量现金支付的前景，成为帮助填补现有预算赤字的诱人选择。
• 2005：芝加哥成为美国第一个利用公私合作模式来管理其道路的城市，它将芝加哥天桥出租给西班牙私营开发商Cintra SA和澳大利亚麦格理基础设施集团，价值18亿美元。这份为期99年的租赁协议为芝加哥市利用P3模式帮助填补预算赤字打开了大门，并成为其后来与摩根士丹利基础设施合伙公司（MSIP）签订的停车咪表租赁协议的模式。
• 2006：达成了下一项租赁协议；这次是芝加哥市与MSIP之间关于靠近千禧年公园（芝加哥市中心主要的旅游景点之一）的四座停车库的协议。该协议包括MSIP向芝加哥市支付5.63亿美元的前期款，以换取车库特许经营权。
• 2007：随着芝加哥市与私人投资者之间的一系列租赁交易，风险投资家们清楚地认识到戴利市长乐于继续与私营部门合作，以基础设施P3模式进行合作。鉴于此，William Blair & Co.向市政府提出了出租停车咪表系统的想法。他们随后被聘用，负责估算停车咪表系统的价值并监督招标过程。
• 2008年2月：潜在投资者被邀请提交项目资格。
• 2008年3月：共提交了十份资格预审文件，其中六份获得市政府批准。市政府随后宣布，他们预计在即将到来的2009财年的预算赤字约为5亿美元。这一消息可能导致停车咪表租赁进程的加快。
• 2008年12月2日：市长宣布，由MSIP牵头的投资集团以11.5亿美元的出价赢得租赁权。
• 2008年12月4日：市议会召开了特别会议，旨在正式批准建立此项新P3模式的条例。
• 2009年2月13日：市议会宣布，已与芝加哥停车咪表公司（CPM）达成最终协议。CPM是由MSIP建立的停车咪表运营管理集团。它还宣布，CPM将得到LAZ停车公司的支持，LAZ停车公司将接手停车系统的日常管理，尤其是在执行停车规定方面提供协助。在宣布协议后的几天内，咪表的停车费大幅上涨。
• 2009年3月20日：《芝加哥论坛报》报道称，新的停车咪表“乱成一团”。这些咪表没有足够的容量来处理新涨价带来的额外硬币。市民们也抱怨说，咪表上没有清楚地标明费率，而且他们因此而被开罚单。
• 2009年3月25日：《芝加哥太阳时报》报道称，由于停车费率的迅速上涨和咪表失灵，停车咪表破坏行为正在上升。该报还猜测，停车咪表问题可能会引发选民的强烈反弹。
• 2009年秋季：戴利市长的支持率跌至历史新低的35%，这主要归咎于停车咪表危机。
• 2010年9月7日：戴利市长宣布，他将不会在2011年竞选连任。他为芝加哥市服务了六个任期。
• 2011：CPM将停车罚单签发人员数量增加了10%。这导致2011年签发了近7.3万张罚单。
• 2012：MSIP确保在停车咪表租赁协议中加入了竞业禁止条款，该条款要求芝加哥市保护MSIP的垄断权利。此外，通过“不利行动条款”，任何违反MSIP停车垄断行为的行为都会导致芝加哥市需要向MSIP支付的经济处罚。这类处罚被称为补偿事件。2012年，芝加哥市因各种道路封闭、州残疾人停车咪表免缴费规定以及其他城市活动而向MSIP支付了6100万美元的补偿事件。相比之下，MSIP在2012年向芝加哥市收取的费用几乎是2006年芝加哥市拥有停车咪表时从停车咪表中收取的2200万美元的三倍。
• 2012年7月：伊利诺伊州通过了第5624号众议院法案，该法案对获得残疾人停车免缴费资格的要求更加严格，也更难获得。该法案的批评者认为，该法案的通过表明，优先考虑的是安抚MSIP的收费征收，而不是帮助残疾人的社会目标。
• 2012：芝加哥推出了第一条快速公交（BRT）路线。
• 2012-2013：在芝加哥公众对停车租赁事件后对私营化努力感到不满的情况下，新任市长拉姆·伊曼纽尔将芝加哥中途国际机场的拟议租赁期限缩短至39年，并提出了利润分成策略。除了一个竞标者以外，所有竞标者都在这一改变后退出。只剩下一个竞标者后，伊曼纽尔迅速终止了招标过程，称他“希望避免停车咪表租赁的弊端，选择更具竞争力的招标过程”。 然后，伊曼纽尔成立了芝加哥基础设施信托基金，旨在创造更多P3模式，尽管公众对P3模式持负面看法。
• 2013年12月：又开通了四条BRT路线。人们普遍猜测，潜在补偿事件造成的限制影响了所选路线的选址。芝加哥市的自行车规划人员也表达了类似的沮丧情绪，他们由于不利行动条款，在试图添加指定自行车道时遇到了困难。
• 2016年4月14日：《芝加哥太阳时报》报道称，LAZ停车公司的高管菲利普·奥罗佩萨因“将价值2200万美元的芝加哥停车咪表合同授予一家受青睐的公司，并收取了9万美元的回扣”而被公司解雇。 奥罗佩萨随后认罪，承认犯有电信诈骗罪。

位置地图

http://map.chicagometers.com/

https://www.cityofchicago.org/content/dam/city/about/wards/32/Ward32NewParkingMap.jpg

叙述

背景

2004年10月，芝加哥市颁发了第一份公私合作（P3）合同，将芝加哥天桥长期租赁给一家私人实体，租赁期为99年。中标价为18亿美元。天桥项目带来的巨额收入使该市的预算得以恢复活力，并为未来的投资提供了大量的资金。在完成天桥项目后，芝加哥市启动了其他几个合作项目，对P3模式表现出浓厚的兴趣。2008年2月，芝加哥市发布了关于芝加哥停车咪表系统75年租赁权的招标文件。

2008 年 12 月 2 日，芝加哥市长理查德·戴利宣布，CPM 以 11.57 亿美元的竞标价赢得了该市计量停车场的 75 年特许经营权。租赁范围约为 36,000 个停车位。两天后的 2008 年 12 月 4 日，市议会以 40 票赞成，5 票反对的投票结果批准了为期 75 年的租赁协议。中标者 CPM 于 2008 年 11 月 18 日成立，其唯一目的就是拥有该市计量停车系统的权利。该公司成员包括“摩根士丹利基础设施有限合伙公司 (MSII)、摩根士丹利基础设施合伙人有限合伙公司 (MSIP)、摩根士丹利基础设施合伙人 A 子公司有限合伙公司 (MS A Sub) 和 Deeside Investments Inc. 这些成员分别控制着 0.653%、11.415%、38.032% 和 49.00% 的股权。

流程

2008 年 2 月 8 日，芝加哥市政府发布了关于芝加哥计量停车系统长期租赁的资格预审请求。该市收到了十份对 RFQ 的回复，其中六份被认定为合格，可以对该项目进行投标。该市花费了几个月的时间与潜在供应商进行谈判，提供澄清说明，并确定租赁期限。在最初的投标征集之后，芝加哥市要求进行第二轮投标。最终，11.57 亿美元的竞标价被授予 MSIP 。芝加哥市在计量停车系统条例中概述了批准的停车费率，有效期为五年。下表总结了三种不同类型的停车费率。

停车计量分类	2008 年费率/小时（现行）	2009 年费率/小时	2010 年费率/小时	2011 年费率/小时	2012 年费率/小时	2013 年费率/小时
社区停车计量器	$0.25 -$0.75	$1.00	$1.25	$1.50	$1.75	$2.00
中央商务区	$1.00	$2.00	$2.50	$3.00	$3.50	$4.00
环路停车计量器	$3.00	$3.50	$4.25	$5.00	$5.75	$6.50

来源：修订和重申的芝加哥计量停车系统特许经营协议 - 附件 A

内部财务评估

为了确定该市计量停车场 75 年租赁权对私人特许经营者的价值，该市聘请威廉·布莱尔公司作为其首席财务顾问，以计算特许经营权的净现值 (NPV)。净现值是现金流入的现值与未来现金流出的现值之间的差额。这项工作包括预测潜在的现金流入和流出，同时考虑所有变量。诸如运营和维护成本等变量可以从历史信息中得出。根据市政府官员/领导层提供给威廉·布莱尔公司的信息和时间框架，该公司计算了该资产现值的初步估值，并估算了 10 亿美元范围内的最低可接受竞标价。根据此估值，该市确定了 MSIP 的 11.57 亿美元竞标价是可以接受的，并且对该市来说接受该交易符合其最佳利益。

芝加哥市还要求特许经营者对系统进行一些升级（估计特许经营者需要投入 3000 万美元用于资本改善），例如，为超过 1.50 美元的停车计量器提供现金以外的替代支付方式。这是特许经营者必须承担的预付款。该租赁标志着在最初的租赁期间安装收费和显示箱。芝加哥市过去在实施收费和显示箱方面取得了巨大成功，由于驾驶员将不被允许搭乘其他驾驶员的时间，因此立即实现了收入增加。每位新驾驶员都必须付费，然后出示付款证明。

对城市的价值

对为期 75 年的租赁的财务评估得出了一个不利的结论。对交易的财务结构进行更深入的了解后，许多专家得出结论，芝加哥市严重低估了其资产的价值。芝加哥市在授予时认为该项目价值最高，但这并不准确。因此，该市受到了很多批评。许多专家声称，该市应该在接受之前对提案进行更全面的审查。另一些人声称，用于现值计算的折现率并不准确。从管理机构的角度来看，财务结构与私人机构的角度截然不同。例如，“政府不使用股权融资，而是通过借款完全为投资提供资金。此外，政府能够发行免税债务，这意味着政府通常可以以更低的利率借款”。与其使用该市的借款利率，更有效的方法应该是将与停车计量器相关的风险纳入折现率。与停车计量器相关的风险被归类为非常低的风险，因为其历史收入信息稳定。如果历史收入信息呈现出低点和高峰，那么风险分类将是高的，因为收入产生的不确定性。该市年度报告数据库中的历史信息显示，过去几年收入稳定。使用将风险纳入其中的方法，新的计算显示，应该使用约 7% 的折现率，而不是威廉·布莱尔公司使用的约 5% 的折现率。使用 7% 的折现率，根据中级收入预测，以今天的美元计价，现值约为 21.3 亿美元。从监察长调查结果报告中可以确定，即使是最悲观的财务预测也产生了高于 11.57 亿美元中标价的值。通过接受 11.57 亿美元的竞标价，该市接受的金额远低于其潜在的收入。严重低估的内部财务预测可能使芝加哥市损失了数亿美元，甚至数十亿美元。

芝加哥反击

在监察长调查结果公布以及来自各种公共和私人组织的批评之后，该市以一些论点回应，为其支持接受特许经营权的立场辩护。2008 年的经济衰退对芝加哥以及全国其他城市造成了重大影响。最近的经济衰退导致的短期预算赤字为资金短缺的政府提供了很少的机会来进行基础设施维修和翻新。该市急需立即的现金流入，因此市政府领导层决定，必须接受当时最好的报价。芝加哥市辩称，他们不能等到经济衰退结束，必须接受市场当时提供的最佳交易。监察长报告中提出的调查结果表明，如果该市能够等待并进行更全面的财务分析，涵盖不同的可能性和所有变量，那么情况会好得多。该交易的支持者辩称，在 2008 年的经济衰退期间，除了这项交易之外，几乎没有其他对该市来说有意义的机会。此外，该市辩称，如果他们选择完全放弃这项交易，他们将永远无法像租赁经营者那样大幅提高费率，而不会受到公众的强烈反对。如果他们选择完全放弃这项交易，他们也没有能力维护停车计量器。

政治影响

政治影响在确定和塑造芝加哥的 P3 结构和趋势方面发挥着重要作用。理查德·戴利市长 (1989-2011) 在担任市长期间，将保持税收低廉作为一项高度优先事项。保持房产税低廉，会使市政当局运营预算减少一大笔资金，在经济衰退的背景下，该市债务迅速积累。芝加哥的普通债务约为 100 亿美元，比 2009 年减少了 60 亿美元。在某个阶段，芝加哥市需要支付 12 亿美元的年度债务利息。芝加哥通过长期租赁基础设施资产，以获得大笔一次性付款的方式，采用了 P3 模式；通常是为了弥补短期的预算赤字。来自天桥 P3 的一次性付款中，近一半用于弥补预算缺口和偿还债务。该市预计 2009 年将出现 5 亿美元的预算缺口。值得注意的是，预计的 2009 年预算缺口可能促使 CMP 交易达成。该市（尤其是其民选市议会成员）急于将该项目招标，没有足够的时间分析所有不同的变量，而这些变量本来可以产生更高的竞标价。

政策问题和主要结论

政策问题 #1 - 投标流程

在特许经营协议最终敲定以及CPM聘请LAZ Parking负责芝加哥市计价停车系统日常运营后不久，市长戴利和其他行政官员就该协议及其问题重重的执行方式收到了来自公众和媒体的尖锐批评。其中最主要的批评是，公众，更重要的是其在市议会中的代表（议员），在对授权该协议的法令进行投票之前，被仓促地要求投票，并且没有得到有关该协议的充分信息或文件。 事实上（如上述时间线所示），市议会只有两天的时间来审查该法令，从戴利市长公开宣布中标者（2008年12月2日）到市议会特别会议投票（2008年12月4日）。 最初，议员们没有拿到中标合同的完整副本（据报道，议员们只在宣布当天收到一份八页的摘要），并且只有不到两整天的时间来审查和讨论协议条款，因此，在协议生效后的几周和几个月里，许多市议员开始承认，他们不知道自己签署了什么。

市长及其首席财务官保罗·沃尔佩否认了关于仓促且不透明的招标过程的指控，他们声称该协议代表了超过一年半的规划、详细分析、法律工作以及竞争性定价。 沃尔佩甚至说：“该市进行了稳健、公开、透明和竞争性的招标过程”。然而，这与城市居民及其在议会中选出的官员的感受并不一致，他们觉得他们的城市被蒙骗签署了一份糟糕的协议。那么问题就变成了，哪一方准确地描述了招标过程的真实情况？为了回答这个问题，似乎最有效的方法是回到该报告的叙述和时间线部分，深入研究案件事实。

从该协议的背景开始，在2000年代初期，戴利政府建立了良好的声誉，成为利用公私合营（P3）从城市公共资产中获取价值的坚定支持者和先驱。 芝加哥天桥和千禧年/格兰特公园停车场交易证明了这一点。快进到2007年6月，与这些过去的交易（威廉·布莱尔公司）有政治联系的同一家金融咨询公司向城市领导层提出了将城市计价停车系统私有化的想法。 不出所料，威廉·布莱尔公司很快被聘用（没有竞争），成为城市的首席财务顾问（费用为预期中标支付金额的0.375%），并就该协议的潜在可行性向城市提供咨询，对公共资产进行估值，并在招标过程中如果进行招标，就向城市官员提供咨询。

这个角色被赋予了威廉·布莱尔公司，表面上没有考虑潜在的利益冲突，尽管事实上，该公司之前曾在一项P3交易中直接与潜在投标者和最终的中标者（MSIP财团）合作。 最重要的是，威廉·布莱尔公司的选择及其初步估值（据报道利用了私人投资者而非公共部门的视角）都在公众和市议会不知情的情况下进行。 事实上，直到2008年10月15日戴利市长发布了他提议的2009年预算（其中包括停车位协议预计提供的1.5亿美元资金）时，该市的大多数民选官员才知道这个交易的规划和谈判已经进行了一段时间。 到那时，特许经营协议基本上已经敲定，因为它已经成为市长提议预算的组成部分；该预算随后在一个月后由市议会以49票赞成1票反对的投票结果通过。 这反过来给市议会议员带来了巨大的政治压力，要求他们批准授权该协议的法令，因为他们已经通过了一份依赖该协议收益的预算。

因此，戴利市长和首席财务官沃尔佩提到的“一年半”的规划中，很大一部分对市议会保密。这包括初步的净现值估值（城市唯一委托的估值），以及整个招标请求和最终招标过程。此外，只委托对城市计价停车系统进行一次估值的决定，可以说是该市最具破坏性的错误之一。该市没有根据多个独立的估值来评估资产的价值，市长及其政府很乐意接受威廉·布莱尔公司的10亿美元初步估值，并迅速推进招标和竞争性招标过程。 考虑到MSIP自己对该资产的内部估值在50亿美元到116亿美元之间波动 ，以及在该协议最终敲定后不久，市议员斯科特·瓦格斯帕克发布的报告计算出，在“应用3%的贴现率（即通货膨胀率）和85%的利润率（基于城市利润率上升的趋势）之后，收入现金流的现值为51.9亿美元”。 最后，在该协议达成之后，像《芝加哥读者》这样的当地媒体组织坚持要求提出信息自由请求，才能获得详细说明竞争性招标过程的文件。

这些事实无疑与首席财务官沃尔佩声称该协议反映了“开放”、“稳健”和“透明”的招标过程的说法相矛盾，相反，似乎描绘了一幅仓促达成协议的画面，该协议建立在弥补预算赤字、政治赞助和幕后谈判的决心之上。因此，从这个政策问题中可以得出的关键结论是对P3谈判中透明度、公开性、监督和政治辩论价值的认识。另一个重要的结论是认识到进行多个全面（包括对转让和保留风险的分析）和独立估值的价值，以确定特定资产的真实现值。例如，如果该市进行了彻底的价值比分析，比较了该市保留资产（公共部门比较器）和私人部门特许经营（影子投标模型）的收入和成本，也许该市会决定放弃低估的中标。

政策问题#2——短期政治与长期利益

在大萧条经济衰退和该市2009年预算预计出现5亿美元赤字的情况下，市长及其政府无疑面临着巨大的政治压力，要求他们提出解决方案，以解决该市严峻的财政状况。考虑到政客，尤其是市政领导人，往往更关心短期目标（寻求短期政治利益来提高他们的可选举性），因此，戴利政府选择了一个短期解决方案不足为奇。通过选择一次性的一次性预付款，而不是更传统的、长期且不受欢迎的解决预算赤字的方法（即提高税收或削减支出），戴利政府能够树立一种为财政责任而战的公众形象，同时保护城市居民习惯的税收义务和政府服务提供水平。 此外，通过同意特许经营，市长和市议会实际上是在为未来不可避免的提高停车位费率寻求政治庇护。

因此，戴利政府试图通过为提高费率购买政治庇护来避免个人政治风险，同时通过保证能够利用该协议的预付款来满足短期的预算义务，来确保政治资本。不幸的是，这些动机更适合于促进短期政治利益而不是该市的长期利益，并且可能使市长和最高行政官员无法对估值和中标持更加怀疑的态度。瓦格斯帕克的报告证实了这种观点并承认了MSIP对这种情况的看法，该报告指出：“一家私人投资集团……不会在信贷市场接近冻结、银行流动性不足以进行日常运营的情况下，一次性投入数十亿美元的前期收入，除非协议对他们如此有利，以至于他们无法拒绝。毫无疑问，该市有效谈判的能力被数月的公开声明所削弱，即该市正处于严重的财政危机中，以及作为这场谈判背景的预算削减、部门合并和裁员”。

这种政治和预算上的短视行为往往与P3特许经营协议的长期性质相冲突。理想情况下，长期协议中的资金应该再投资于具有长期效益的项目。 相反，戴利政府同意以低于价值的价格达成协议，并“将租赁收入中的除约1亿美元外的所有资金用于填补2008年、2009年和2010年的赤字”。 此外，四个主要基金（收入替代基金、人力基础设施基金、中期基金和稳定基金）中，只有一个基金是为了实际提供长期效益而设立的：人力基础设施基金，该基金为支持服务于低收入和老年人的项目提供资金。 这种预算上的短视行为也没有给评级机构（惠誉）留下什么印象，惠誉将该市的债券评级从AA+降至AA；并将P3协议作为其决定的一个重要因素。 因此，该市无需通过市政债券融资债务支付更昂贵的借款成本；因此进一步削弱了该市的财政状况。

因此，从这个政策问题中可以得出的关键结论是，处理和谈判P3协议的最佳方式是采用更长远的视角。由于典型的特许经营协议通常具有较长的有效期，因此城市领导人和官员必须仔细处理特许经营协议整个生命周期中所有潜在的风险；包括与特许经营协议相关的收入流损失带来的收入风险（在本案中，每年损失超过3000万美元的收入）。 此外，这些官员还应努力委托进行最复杂、最严格的估值，以便他们能够对资产的价值形成现实的理解；以免被与P3协议及其通常的大量前期一次性付款相关的乐观偏见所蒙蔽。最后，付款应针对满足政府选民的长期利益，而不是专门用于填补短期赤字。

政策问题#3 – 合同条款和条件

MSIP不仅以低估的竞标价格获得了廉价的交易，而且特许经营商还能够获得许多合同风险降低机制，这些机制继续支撑着公司的盈利能力。 这些风险降低机制主要以不利行动和竞业禁止条款的形式出现。

根据合同，该市保留了许多对计量停车系统的权利，包括：执行和收款（然而，特许经营商可以雇用额外的“补充执法”来补充城市工作人员）；调整费率、时间和地点；增加和减少路边停车位；以及在特殊活动或活动、节日、施工或对公共安全受到威胁时限制计量停车。 虽然保留这些权利是该市的一个重要卖点，但根据协议条款，该市必须在任何这些行动对特许经营商的收入流或运营支出造成不利影响时向特许经营商进行赔偿（赔偿事件）。具体来说，该协议将不利行动定义为“该市、库克县或伊利诺伊州（或上述任何县或机构的任何分支机构）在协议期限内（包括颁布任何法律）采取的任何行动，而这些行动的个别或总体影响预计将（i）主要由特许经营商或路边计量停车系统的其他运营商承担，以及（ii）对特许经营商利益的公允市场价值产生重大不利影响（无论是因为收入减少、支出增加还是两者兼而有之）”。 例如，当该市想要为游行关闭一条有计量停车的路时，该市将承担财务责任，赔偿私人运营商在该停车计量器无法运行期间的“最大效用”。 此外，如果该市在任何时候需要拆除某个特定的计量器，该市必须在其他地方找到一个类似的替换计量器，否则就会触发赔偿事件。

关于竞业禁止条款，该市同意不经营或允许经营任何“竞争性公共停车设施……[包括]任何市外公共停车场或公共停车库，该设施（i）是（A）由该市拥有或经营，或（B）由任何人经营并位于该市拥有的或租赁给该市的土地上，（ii）位于特许经营计量停车位一英里范围内，（iii）主要用于一般公众停车；（iv）拥有停车费的收费标准，该标准低于当时对同一区域内特许经营计量停车位的最高计量停车费的三倍；以及（v）在2008年12月4日未用于一般公众停车”。 此外，如果该市在任何时候违反了这个框架，该市再次承担财务责任，对特许经营商进行赔偿。虽然这些竞业禁止条款往往是涉及收费道路、桥梁或隧道项目的特许经营协议的普遍做法，但在运营停车计量系统的背景下，这种类型的条款似乎有些过分苛刻；尤其是在考虑到如果允许一定程度的竞争，城市居民可能会体验到的益处。

具有讽刺意味的是，由于这些合同条款及其相关的赔偿事件，该市的停车计量系统从一项创收服务变成了年度支出。事实上，在2012年，该市不得不向特许经营商支付超过6100万美元的赔偿事件；相当于该市在2006年收取的停车计量器收入的三倍。 此外，到2015年，部分原因是这些赔偿事件，特许经营商已经收回了一半以上（6.33亿美元）的初始竞标价格，而特许经营协议的有效期还有69年。

虽然这些合同条款和条件（会触发赔偿事件）通常被用作激励潜在竞标者的方式，但它们实际上也将P3协议中转移到私营部门的大部分需求和收入风险转移回公共部门。 这实际上违背了选择P3采购机制的目的，因为它被认为是基于风险转移的概念。此外，这些类型的条款和条件可能会给政府发起人带来其他类型的风险，例如规划和自主权风险，因为该市在试图避免各种触发赔偿事件的情况下，会失去一些灵活性，其项目规划自由裁量权也会受到限制。

因此，从这个政策问题中可以得出的关键结论是，要了解以一种有效平衡让项目对竞标者在财务上可行与保护政府发起人的财政和自主权利益的方式来谈判P3合同条款和条件是多么重要。例如，在本案中，如果该市就一项不太苛刻的竞业禁止条款进行谈判，并可能对该市每年可能产生的不利行动赔偿事件数量设置一个上限，那么这可能符合该市的利益。此外，与不利行动条款相比，该市可以就政府采取的任何对停车系统产生积极影响的行动进行谈判，从特许经营商那里获得某种支付或贡献；例如保持足够的停车执法水平，甚至街道清洁服务。

讨论问题

1. 鉴于威廉·布莱尔公司正在与一家潜在的竞标者（MSIP）进行另一项P3交易，该市决定聘请该公司作为其主要财务顾问/咨询师（没有竞争），这是否构成潜在的利益冲突？如果是，你认为这种利益冲突是否会影响该公司产生真正独立且准确的城市计量停车系统估值的能力？

2. 你认为戴利市长将大部分规划和招标流程对市议会保密的首要动机是什么？

3. 你认为为什么该市只委托了一次资产估值？成本、速度、政治/裙带关系？

4. 市长和议会试图从计划中的停车费上涨中获得政治支持的做法是否有效？

5. 根据媒体报道，如果年度赔偿事件的比率继续保持，该市可能会在特许经营协议的有效期内向特许经营商支付超过10亿美元？该市有什么选择可以避免如此灾难性的结果？

6. 除了案例中提到的某些想法，该市还可以如何更好地协商特许经营协议的合同条款和条件（尤其是竞业禁止条款和不利行动条款）？