公私合营政策案例集/丹佛机场大堂

本案例回顾了丹佛机场大堂项目的特征。它是乔治梅森大学的研究生 Gentian Liko、Sid Rayaprolu 和 Zongnan Wu 共同合作的结果。以下案例集探讨了与丹佛机场大堂项目相关的关键角色、项目特征、政策挑战和历史。它是作为乔治梅森大学公私合营研究生课程的作业而制作的，由乔纳森·吉福德博士教授。

摘要

航空和运输安全法案 (ATSA) 于 9/11 袭击事件后不久签署，重组了美国所有国内和国际机场的安全要求，严格实施运输安全管理局 (TSA) 检查站。丹佛国际机场 (DEN) 于 1995 年启用，到 2017 年已成为美国第六繁忙的机场，连接了 185 个以上直飞目的地和 9 个其他国家/地区的 23 个国际城市。该机场设计用于容纳每年 5000 万的客流量，到 2018 年已服务了 6450 万名乘客，预计到 2040 年将接待 1.1 亿名乘客。该机场于 1995 年开放时，60% 的乘客通过 DEN 中转。如今，近 65% 的乘客从 DEN 出发，只有 35% 的乘客中转，这给航站楼设施带来的压力远超预期。观察到其脆弱的 TSA 检查站位置以及对 30 个额外登机口的需求，DEN 将其未来计划优先考虑为升级航站楼和 TSA 设施。

2015 年初，丹佛宣布了翻新项目，指出将 TSA 安全检查移至不易受到攻击的位置是机场的最高优先事项。该计划的一部分是为新的餐厅让路，将值机柜台数量从 169 个增加到 176 个，最重要的是更改安全措施，将安全检查站移至楼上并将其封闭。 该机场将潜在承包商的名单缩小到三家——Ferrovial（一家西班牙基础设施巨头）、Westfield 机场和 Den Transformation Team。到 2016 年 6 月，Ferrovial 被选中负责这项工作。

一个独立的评估小组以及 4 个其他委员会选择了 Ferrovial 及其合作伙伴，包括科罗拉多州的 Saunders Construction，作为这项工作的最佳承包商，Ferrovial 的得分超过了另外两家竞争对手。 该项目被认为是该市第一个公私合营项目，由 Ferrovial Airports、JLC Infrastructure 和 Saunders Concessions 组成的财团领导。丹佛机场大堂项目的建设和翻新工作由 Ferrovial Agroman 和 Saunders Construction 负责。

大堂项目预计将创造 400-450 个建筑工作岗位，超过 800 个永久工作岗位，并为丹佛市每年额外创造 350 万美元的税收和一般基金收入。该项目将创建一个更安全、更高效和现代化的主厅，为丹佛提供热情欢迎，跟上日益增长的需求，并给所有乘客和游客留下深刻印象。

这个价值 18 亿美元的项目，合同期限为 34 年（包括 4 年的开发阶段），预计设计和施工费用为 6.5 亿至 7.7 亿美元。总投资由政府支付、财团合作伙伴承诺的股权以及 2017 年 12 月完成的债券发行共同融资。财团提供的股权为 7300 万美元，而债券本金为 1.89 亿美元。该债券的评级为惠誉 BBB 和标普 BBB-，平均到期收益率为 4.083%。大堂合作伙伴最初投资了 2.58 亿美元，将通过机场的定期付款以及来自新商店和餐厅的 20% 特许经营收入的份额在一段时间内偿还。DEN 还将在 30 年内向大堂合作伙伴偿还运营和维护费用。

该项目计划分四个阶段实施，从 2018 年 7 月 11 日开始。不到 9 个月，GHP 通过 2019 年 4 月的项目更新引发了争议，估计延误时间长达 3 年（932 个日历日）。CBS4 随后进行的分析表明，延误时间高达 4 年，估计超支费用为 3 亿美元。 2019 年 8 月，DEA 由于延误严重，决定终止与 GHP 的合同。然而，GHP 声称，过去建筑中发现的弱混凝土以及中间设计变更是造成总体延误的主要原因。

根据更新后的时间表，DEA 预计 GHP 将在 2019 年 11 月完全退出该项目，为预计的新开发商 Stantec（设计）和 Hensel Phelps（第一阶段的施工管理）铺平道路。 DEN 希望该项目的总体预算将保持在 7.7 亿美元，其中包括 1.2 亿美元的应急资金。

注释过的角色列表

公共实体/人物

丹佛国际机场 (DEN)
丹佛市和县拥有并运营丹佛国际机场。根据城市宪章，丹佛国际机场的管理、运营和控制委托给该市的航空部。航空部经理由丹佛市长任命，并直接向市长汇报。

市长迈克尔·汉考克
汉考克市长坚定地支持 P3 合作关系及其所承诺的理论优势——将政府方在项目中的风险降至最低，使用私人资本代替或补充公共债务，以及为工作制定固定价格。

法律顾问
Nossaman LLP 和 KPMG 是 DEN 在大堂项目中的法律顾问。

DBFOM 团队

大堂合作伙伴是一家特殊目的载体 (SPV)，由 Ferrovial 机场 (80%)、Saunders 建筑 (1%) 和 JLC 基础设施 (19%) 组成，他们与丹佛国际机场 (DEN) 签署了一份发展协议，用于重新开发 Jeppesen 航站楼。作为该项目的一部分，大堂合作伙伴将运营和维护位于“航站区”和“陆侧”的大堂内的新商业区域。

股权合作伙伴

• Ferrovial 机场国际 (
• Saunders 建筑
• JLC 基础设施

Ferrovial 机场国际 是 Ferrovial, S.A. 的一部分，Ferrovial, S.A. 是一家成立于 1952 年的西班牙跨国公司，参与运输基础设施和城市服务的规划、建设、融资、运营 (DBFO) 和维护。Ferrovial 机场国际是全球主要的私人机场投资者和运营商之一。目前，它在英国拥有四个机场：希思罗、阿伯丁、格拉斯哥和南安普顿。

JLC/Saunders 合资企业 是由 Loop Capital 和 Magic Johnson Enterprises 创建的一家投资基金。

设计与建造团队
大堂建造者 是设计与建造团队，由 Ferrovial Agroman West 和 Saunders 建筑合作创建。大堂建造者负责大堂翻新项目的规划和建设。

Luis Vidal + Architects、Harrison Kornberg Architects 和 Anderson Mason Dale 是该项目的建筑师。其他当地工程师和承包商包括 Intermountain Electric、Civil Technology、Gilmore Construction、Sky Blue Builders 和 Burgess Services。

顾问

• 股权合作伙伴法律顾问：Gibson, Dunn & Crutcher
• 财务顾问：花旗银行

时间表

• 2015 年初：DEN 启动了合格私人合作伙伴的竞争性采购流程
• 2016 年 6 月：丹佛机场与大堂合作伙伴开始独家谈判
• 2016 年 8 月：预开发合同提交给丹佛市议会审批
• 2017 年 8 月 24 日：DEN 与 GHP 签署了为期 34 年的特许经营协议
• 2017 年 12 月 21 日：公共融资管理局代表 SPV，丹佛大堂，发行了 1.891 亿美元，用于部分为该项目融资
• 2018 年 5 月：GHP 将“项目中发出的众多业主变更”归咎于延误
• 2018 年 7 月：现代化项目建设开始
• 2018 年 8 月：丹佛以 25.3 亿美元的收益债券成交，穆迪投资者服务评级为A2，标准普尔全球评级为A，惠誉评级为A+。
• 2018 年 12 月：该项目通过政府支付的组合方式实现了财务结算
• 2019 年 2 月 18 日：据报道，Jeppesen 航站楼的混凝土强度远低于设计强度，正在劣化，或从结构角度来看不适合计划中的项目
• 2019 年 4 月 14 日：GHP 表示，该项目进度落后 18 个月。
• 2019 年 5 月 3 日：DEN 解决业主对第一阶段工作进度的担忧
• 2019 年 6 月下旬：DEN 与 GHP 之间的短期调解开始
• 2019 年 8 月 12 日：大堂合作伙伴 LLC 收到丹佛市和县（业主）发出的正式书面便利终止通知，通知 GHP 他们已根据发展协议的条款和条件行使酌情终止合同的权利，自 2019 年 11 月 12 日起生效
• 2019 年 8 月 13 日：丹佛国际机场首席执行官金·戴在新闻发布会上谈论了 DEN 终止航站楼项目合同的决定
• 2019 年 9 月 13 日：DEN 为认证企业举办了开放日，让他们能够与提出完成项目第一阶段的设计专业服务公司会面：HOK 工程、Gensler 和 Stantec。
• 2019 年 11 月 12 日：GHP 合作关系终止的生效日期

案例叙述

项目采购

DEN 于 2015 年开始对合格私人合作伙伴进行竞争性采购流程，以对 22 年历史的航站楼进行改造，以提高效率并跟上乘客增长的步伐。确定了四个团队竞标该项目的最终招标书 (RFP)，其中三个团队（Ferrovial、Westfield 机场和丹佛转型团队）做出了回应。该合同于 2016 年 6 月授予 Ferrovial。由 Ferrovial 领导，预开发合同包括当地、国家和国际公司的承包商。在项目的预开发阶段，DEN 与 Ferrovial 协商，以确定工作范围和条款。在达成协议后，预开发合同于 2016 年提交给丹佛市议会审批。

项目描述

开发计划的一部分是为新的餐厅腾出空间，将值机柜台从 169 个增加到 176 个，最重要的是改变安检，将安检移至楼上并将其封闭。

航站区广场

• 37,000 平方英尺的商业空间
• 几个乘客体验特色，使该空间成为一个独特且吸引人的环境
• 通过使用饰面和数字功能传达现代西方的地方感

接送客广场

• 19,500 平方英尺的商业空间
• 此空间面向乘客、接送客、酒店客人和机场工作人员

售票大厅

• 176 个新的售票柜台
• 224 个自助服务亭
• 12 个路边柜台

TSA 安检点

• 34 条安检通道

大堂项目提供了一个机会，可以提供高档且极具差异化的餐饮、零售和服务网点选择。该项目的最终目标是保持丹佛国际机场成为世界上最安全、最便捷的机场之一，同时创造一个真正体验性的环境——一个将丹佛确立为美国机场新标杆的环境，其他机场将从中学习并寻求效仿。

翻新后，许多新的特许经营空间将位于主楼北侧安检后的区域，乘客在前往航站楼列车时会经过那里。该项目预计将创造多达 450 个建筑工作岗位，以及超过 800 个永久工作岗位。它还将为丹佛市每年产生 350 万美元的税收和一般基金收入。

项目成本

丹佛机场大堂的 P3 合同价值 18 亿美元，其中翻新费用为 6.5 亿美元，不包括 1.2 亿美元的意外事件基金。

项目翻新成本

描述	项目金额（百万）
安检区域	7000万美元
航空公司售票处	1.05亿美元
航站楼运营区和公共流通区域	2.98亿美元
特许经营区	1.77亿美元
小计 - 大厅成本	6.5亿美元
业主意外事件	1.2亿美元
总计	7.7亿美元

最初的建设（翻新）预算估计为 6.5 亿美元，其中超过 70% 来自机场进度款，因此仅需少量资金和股权投资。 该项目的预计设计和建造成本高达 7.7 亿美元，其中还包括机场控制的 1.2 亿美元意外事件，用于应对大型不可预见的建造和设计成本，这可能是由于航空公司需求、DEN 的决定、墙壁背后隐藏的意外情况或机场监管要求的变更造成的。 大厅合作伙伴最初在该项目中投资了 2.58 亿美元，这笔资金将在之后通过机场的定期付款以及新商店和餐厅的特许经营收入的 20% 份额收回。

财务结构

丹佛国际机场的大厅 (GHP) 是丹佛批准的第一个主要的 PPP 项目。该项目于 2017 年获得丹佛市议会批准。机场与 Ferrovial Airports 领导的大厅合作伙伴签署了 34 年 18 亿美元的合同。 6.5 亿美元以上的项目资金不来自纳税人。相反，它由机场利润支付，例如来自航空公司和停车费的利润。该项目于 2018 年 12 月实现财务结算，资金来源包括政府付款、财团合作伙伴承诺的股权以及 2017 年 12 月 21 日完成的债券发行。公共金融管理局 (PFA) - 位于威斯康星州的管道发行机构 - 代表 SPV 丹佛大厅发行了 1.891 亿美元，用于部分融资该项目，平均到期收益率为 4.083%，可在到期前赎回。平均赎回收益率为 3.34%。大厅合作伙伴的债券为免税债券。标准普尔全球评级公司为丹佛大厅有限责任公司拟议的 1.961 亿美元 2017 年系列高级担保收益债券（于 2049 年 9 月到期）评级为“BBB-”。

资金结构

• 公共：通过机场进度款支付 70% (航空公司和停车费)
• 私营：通过股权和债务组合支付 30% (最初投资 2.58 亿美元)
• 利润分成比例：DEN 和开发商分享收入 (DEN – 80%，GHP – 20%)

大厅合作伙伴最初在该项目中投资了 2.58 亿美元，这笔资金将在之后通过机场的定期付款以及新商店和餐厅的特许经营收入的 20% 份额收回。 在 30 年的特许经营运营期间，DEN 将每年向 GHP 支付资本偿还款项和运营/维护报销款项，总计 12 亿美元。同时，DEN 将获得新特许经营收入的 80%，而 GHP 将获得 20%。

与 GHP 的终止协议的付款条款一般基于以下内容：GHP 对项目贡献的资金部分，约占设计和建设成本的 25%，由于 GHP 的其他合同关系而产生的违约成本以及基于其对项目贡献的股权金额而损失的投资回报。 根据声明，DEN 还将根据迄今已完成的建设和设计工作的报销 GHP 的任何其他未偿发生的成本。

机构结构

在批准大厅 PPP 开发协议后，市议会聘请了独立顾问，以确定如何最好地将 PPP 用于丹佛的未来项目，并创建了新的城市办公室来审查可以从 PPP 结构中获益的项目。

2017 年 12 月 21 日，大厅合作伙伴财团完成了对丹佛国际机场 Jeppesen 航站楼改造和商业运营的 18 亿美元合同的财务结算。Ferrovial Airports 持有 80% 的股份，是财团的主要合作伙伴，此外还有 Saunders Construction 和 JLC（由 Loop Capital 和魔术师约翰逊企业创建的投资基金）。建设和翻新工程总价值 6.5 亿美元，将由 Ferrovial Agroman 和 Saunders Construction 完成。 财团的其他成员包括 Anderson Mason Dale、Harrison Kornberg Architects 和 Luis Vidal + Architects。

大厅项目的机构结构

大厅合作伙伴

• 贡献股权和债务组合
• 设计和建造项目
• 承担价格和进度风险
• 运营 5 层和 6 层的特许经营

DEN 机场

• 通过我们的资本基金支付部分建设成本
• 将特许经营收入分成，DEN 占 80%，大厅合作伙伴占 20%
• 在运营期间报销大厅合作伙伴的运营和维护成本

合同类型

根据标准普尔全球的预售报告，2017 年 8 月 24 日，丹佛大厅有限责任公司获得了并签署了设计、建造、融资、运营和维护 (DBFOM) DEN 内 Jeppesen 航站楼一部分的合同。虽然预计建设将持续四年，但财团将在 30 年内运营和维护该设施，在此期间，财团负责开发和管理经过改造的特许经营计划，以及维护航站楼内相关的区域。

在基本情况下，标准普尔全球估计，约 88% 的项目收入将通过 DEN 的可用性付款获得，特许经营收入的 20% 也将获得。 特殊目的实体 (SPV) 由 Ferrovial 领导的公司组建，Ferrovial Aeropuertos 拥有 80% 的股份，剩余的 20% 通过合资企业由 Saunders Construction Inc（5%）和 JLC（95%）共同拥有。

风险矩阵

Ferrovial Airports International 将帮助承担这些风险，以换取在建设完成后运营特许经营。

风险分配：

风险类型	风险分配
	公共	共享	私营
土地可用性、访问和场地风险			x
社会风险	x	x
环境风险		x	x
设计风险			x
施工风险			x
变更风险		x
运营风险			x
需求风险			x
金融市场风险		x
战略或合作风险		x
颠覆性技术风险		x
不可抗力风险		x
重大不利政府行为风险			x
法律变更风险	x
提前终止风险		x
移交条件风险			x

未来发展

DEN 首席执行官 Kim Day 在 GHP 终止后宣布，她的目标是在使用原始预算及其 1.2 亿美元的意外事件基金的情况下完成该项目，即使这意味着缩减项目规模。在建设开始仅仅 13 个月后宣布终止时，机场首席执行官 Kim Day 表示，她希望在明年年初找到新的承包商。很多事情仍然悬而未决，包括 DEN 将向被抛弃的大厅合作伙伴支付多少分手费。DEN 财务主管 Gisela Shanahan 说，这仍然有待谈判，将从 DEN 必须根据合同偿还合作伙伴预付款的约 2 亿美元开始。

DEN 官员已经提出了在短期内聘请具有机场经验的承包商来完成该项目第一阶段的可能性 - 该阶段原本应该在 5 月完成 - 同时他们寻求更大的合同来完成剩余部分。但是与大厅安排不同的是，新的安排将是直接的建设和设计合同，而不是长期合作伙伴关系。即使这样，市议会议员 Robin Kniech 表示，她将寻找强大的建设管理部分。

机场已选定其首选项目管理团队，并批准了TSA中央监控设施的建设合同，该设施是“大堂项目”的一部分。机场选择雅各布工程公司（丹佛地区第二大工程公司）作为其首选项目管理团队，并向雅各布工程公司发布“任务指令”，以便该工程公司熟悉“大堂项目”。这两份合同都需要丹佛市议会批准才能生效。

DEN已为“大堂项目”第一阶段选定了一家设计公司和一家承包商。Stantec是主导设计公司，而Hensel Phelps是该项目的施工经理/总承包商，目前正在等待11月6日丹佛市议会委员会的批准。如果市议会批准，工作可能会在2020年第一季度开始。

政策问题

混凝土强度

开发商于2019年2月18日提供的报告显示，捷普森航站楼的混凝土强度远低于设计强度，正在劣化，或从结构角度来看不适合计划中的项目。

混凝土样本取自第一阶段 - MOD 2区域。大约一半的岩芯，其中一些显示出较低的抗压强度，是在年底前采集的。进行了额外的测试，包括确定岩芯位置、岩芯测试、岩相分析和工程评估，以确定项目范围内板区的混凝土强度和成分。

机场还向GHP提供了一份来自另一家材料测试机构的报告，该报告日期为1月14日。该报告证实了GHP测试的结果，并指出集料样本的特性会导致ASR（碱-硅反应，俗称“混凝土癌”）。1月28日对该报告的补充说明补充道：“在两个样本中均检测到粉煤灰的存在。众所周知，如果粉煤灰含量和质量足够，使用粉煤灰可以有效控制ASR。”

业主对其测试公司奥尔森工程公司的报告结论是，由于混凝土已有25年历史，并且在两个样本中没有观察到ASR特征，“看起来使用粉煤灰足以使混凝土具有抗ASR性”。

原始总体规划

丹佛国际机场标志性航站楼白色帐篷顶部的建筑师吉姆·布拉德伯恩表示，航站楼的翻新工程不应该进行。布拉德伯恩参考了机场的总体规划，认为有人在某处偏离了这一愿景。他说，该计划的设计是为了让机场能够持续增长，并最终扩大主航站楼。“现在，当然，他们放弃了最初的总体规划，即在南部复制航站楼，这样今天发生的事情就不需要发生了。你可以在那里建造另一个航站楼，满足所有新的要求，并且两个航站楼与火车站协同工作。这是最初总体规划的想法，”布拉德伯恩说。

项目交付系统

丹佛市决定采用公私合营模式翻新丹佛国际机场。公私合营（P3），定义为政府机构与私营企业之间的一项协议，通常具有长期性质，其目的是为复杂项目的融资、建设和运营提供资金。然而，P3的选择并非完全得到支持，正如一位前机场官员所说：“从一开始，P3就不是正确的方式。在P3中，你需要避开，而机场管理层坚持参与每一个细节。此外，GHP表示他们可以在11个月内完成第一阶段。这完全不现实。”

根据DEN关于“大堂项目”的电子邮件更新，对采用P3模式的决定的解释更加清晰。该邮件称：“我们通过与大堂合作伙伴建立的创新型公私合营关系来进行该项目，并非为了钱，而是为了他们的专业知识，并将建设和运营24/7设施的风险转移出去。” 因此，DEN不需要大堂合作伙伴为翻新提供资金。相反，他们是在寻求专业知识，以便在不影响机场运营的情况下，尽可能少地中断运营，完成如此庞大的项目。这引发了P3是否正确方法的疑问。机场在与GHP签订合同时，做对了两件事——写入了终止条款和审计条款，这使得机场有权查看GHP的账目。

丹佛市在授予“大堂项目”合同后，才创建了专门负责评估项目的办公室，以确定P3模式是否适合这些情况。正如丹佛市长所认为的那样，该办公室可以通过更高级别的审查来防止机场出现的这种情况。

P3选择中的另一个难题是业主控制的程度。为什么将如此多的控制权交给合作伙伴，而不是仅仅聘用你需要的专业知识？机场首席执行官金·戴表示，他们现在在首席运营官那里拥有了这种专业知识，当然，他们将保留Ferrovial为该项目制定的计划。

项目延误

根据GHP 2019年4月的报告，由于多次延误，任务的执行时间发生了重大变化。以下表格显示了部分项目延误带来的复杂问题。 据该表格显示，项目整体完工预计将延误3年。

任务名称	2019年5月进度表	初始基线
开发商执行日期	2017年7月26日	2017年7月26日
生效日期/商业日期	2017年8月24日	2017年8月24日
财务结算	2017年12月21日	2017年12月21日
DA5.6-所有行政要求完成的NTP 1	2017年12月27日	2017年12月27日
DA5.7-所有行政要求完成的NTP 2	2018年7月6日	2018年6月26日
施工开始	2018年7月11日	2018年7月30日
第一阶段 - MOD 2	2020年9月9日	2019年5月1日
第二阶段 - MOD 3	2022年1月26日	2020年1月30日
第三阶段 - MOD 1	2023年4月18日	2020年10月23日
第四阶段 - MOD 1&3	2024年5月22日	2021年11月3日

项目延误问题始于2019年初，当时承包团队报告了航站楼主楼层的混凝土强度较弱。这些延误加上DEN要求的变更和其他延误，将导致项目成本超支数亿美元，并延误数年，该项目最初计划于2021年11月完工。虽然合同将项目的完工日期定为2021年11月，但大堂合作伙伴已警告称，可能无法在2025年之前完成该项目，成本超支将超过3亿美元。

DEN和GHP之间的关系很快就变得紧张，甚至在破土动工仪式之前，承包商就已经发出警告信号，表明某些方面出了问题。在2018年5月致机场的一封信函中，Ferrovial表示延误正在增加，将责任归咎于“项目中发布的大量业主变更”。

一年后的2019年5月，CBS4估计延误了3年，预算超支高达3.1亿美元，原因是90年代建造的原始结构混凝土抗压强度较弱。 虽然该市委托第三方进行报告，报告显示混凝土需要额外的测试，但可以继续建造，但Ferrovial坚持认为混凝土问题是一个合法问题，也是延误的原因。

2019年7月，双方之间的口水战升级，DEN指责承包商违反合同，并威胁要终止合作。在关于项目进度、成本、多样性和安全的几个报告的问题之后，DEN宣布于2019年8月12日终止合同，有效终止日期为90天后。

终止

丹佛国际机场与大堂承包商之间关于航站楼翻新项目的争议持续存在，尽管谈判曾短暂中断，但双方仍进行了调解。由于 2019 年 6 月底开始的几个项目延期，调解会议似乎进展甚微，大堂承包商面临最后期限，必须最终确定其索赔，其中详细说明了其需要多少额外的时间和资金。在今年的大部分时间里，双方对去年秋天发现主层地板的原始混凝土强度不足所造成的影响程度存在分歧，尽管这一问题已经消退。大堂承包商还声称，其工作因机场发布的一系列变更指令而延误，这些指令涉及设计、材料和其他元素。 承包商发布的文件显示，翻新工程将耗资超过 10 亿美元，并延迟 3 年完工。这比合同金额高出 2.88 亿美元，再加上 1.2 亿美元的应急资金。

DEN 决定使用其“便利”条款终止与大堂合作伙伴的公私合营航站楼合同，并在 2019 年 8 月 12 日致函大堂合作伙伴。终止大堂合同的理由是便利而非原因，这很可能让机场避免围绕解雇产生的法律纠纷。大多数建筑合同都包含便利条款，这意味着合同接收方可以出于任何原因解雇承包商。 承包商对 DEN 的许多安全声明提出异议，并暗示这些信件是为了转移人们对该项目昂贵争议的注意力，这些争议集中在约 20 个未解决的机场变更指令和一个导致项目大部分工作延误数月的混凝土强度不足问题。大堂承包商一直声称，DEN 在设计、材料和其他元素方面的变更超出了大型项目的标准范围。机场官员坚称该项目可以在原预算内完成。

经验教训 / 总结

根据一篇文章，繁琐的合同（超过 15000 页）和不兼容的团队是导致合同失败的原因。 除此之外，业主持续的变更指令以及业主缺乏参与、指导和合作，导致 DEN 和 GHP 之间的关系恶化，最终导致合同终止。 由于范围变更需要正式的、有成本的合同修正或批准的应急储备金使用，因此这里得出的经验教训是，公私合营模式并不提供一种灵活的机制来适应所有这些变更，在处理此类案件时应考虑替代的项目交付方式。

DEN 和大堂之间失败的关系突出了在一些项目中使用公私合营模式（P3）的固有风险，特别是那些在“为动态运营环境设计和建造”方面风险较高的项目，例如机场，该机场在项目期间一直保持开放。DEN 了解这些风险，这体现在其在大堂合同中包含了 1.2 亿美元的应急资金。 “利用公私合营模式来采购项目只能试图减轻这些风险，而无法消除它们，”穆迪投资者服务公司的交通分析师厄尔·赫芬特雷耶说。

大堂案例告诉我们，在采购前阶段应进行可行性分析和价值评估（VfM）分析，以评估项目是否可以或应该作为 P3 项目执行。可行性分析确定使用哪种类型的 P3 以及项目实施的相关合同和风险安排，以防 P3 是一种可行的采购方法。作为此分析的一部分，将准备详细的范围、性能要求、评估因素和财务模型，以及初步风险评估。然后，应应用价值评估分析来促进作为 P3 项目交付体系的项目继续进行。价值评估分析提供的信息可以帮助决策者评估使用 P3 交付方式开发特定项目与更传统的公共部门采购方式相比的相对优缺点和权衡取舍。价值评估分析包括对所评估的项目交付方式（公共与私营）之间差异的定性和定量分析。成本效益或财务可行性分析的结果通常可以总结成一个单一数字，例如投资回报率或项目推进所需的公共补贴估计。价值评估比较包括财务分析，但还必须提供对每个项目交付方式优势和局限性的定性分析，并解决与追求 P3 相关但难以用货币量化因素的决策。 展望未来，应寻找公私合营模式的替代方案，如果没有，DEN 机场应考虑推迟项目，直到公共资金到位。

讨论 / 问题

1. 公私合营模式（P3）是大堂项目的正确项目交付体系吗？
2. 如果这是一个传统的政府采购项目，DEN 是否能够以 GHP 的方式推进项目？如果是，如果出现结构强度不足问题，DEN 的关键作用是什么？
3. 现在 DEN 决定将合同授予独立的设计和施工管理人员，该项目是否能够按计划顺利完成？
4. 尽管 DEN 认为终止与 GHP 的现有合同在财务上是有利的，但终止后的赔偿金额可能高达 2 亿美元。您如何看待中间合同终止对项目总成本的影响？
5. 现在传统合同中保留了收入风险，DEN 是否能够成功为更新后的计划提供资金？

其他参考资料

• P3 机场项目（16 页）
• 哥伦比亚特区 P3 项目——案例分析（123 页）
• 标普全球评级，预售：丹佛大堂有限责任公司（14 页）
• P3 价值评估指南（26 页）
• 大堂更新 - 项目初始详细信息（46 页）