公私合作政策案例集/鹰

鹰 P3 丹佛，科罗拉多州

摘要

鹰 P3 项目是科罗拉多州丹佛地区交通管理局与丹佛交通伙伴之间的一项公私合作项目，丹佛交通伙伴是一个由 8 家以上私营建筑、咨询、工程和金融公司组成的私人财团。丹佛交通伙伴获得了 22 亿美元的合同，用于设计、建造、融资、运营和维护（DBFOM）丹佛都市区三条新的通勤铁路，总长度超过 36 英里。这是美国第一个进行的公共交通 DBFOM P3 项目。

该项目目前正在建设中，东线连接丹佛市中心和丹佛国际机场（距离市中心东部 23 英里），预计将于 2016 年 1 月 开通。另外两条线路包括西北电气化段，这条线路将从丹佛延伸到北部郊区科罗拉多州威斯敏斯特，以及金线，这条线路将从市中心西部延伸到郊区科罗拉多州阿尔瓦达（朝向科罗拉多州金山）。丹佛地铁公共交通系统（称为 FasTracks）的长期愿景包括将西北线通过博尔德大学城延伸到科罗拉多州朗蒙特（距离丹佛北部 38 英里），以及南部的铁路连接到科罗拉多州利特尔顿和科罗拉多州百年纪念城，总共将 122 英里的铁路连接到丹佛市中心。通勤铁路系统的中心枢纽是丹佛市中心的联合车站，作为该项目的一部分，该车站正在进行价值 5 亿美元的重建。

参与者注释列表

• 科罗拉多州丹佛地区交通管理局 (RTD)：这是丹佛都市区的公共交通主要管理机构，为八个县提供公交和轻轨服务。FasTracks 是该机构目前正在进行的价值数十亿美元的交通系统扩建项目的名称。 鹰 P3 是 RTD FasTracks 项目 的主要组成部分，RTD 是负责该项目公私合作项目的牵头发起机构。它也是一个筹集资金的机构，通过收入债券和经选民批准的商品和服务在该地区八个县范围内的增值销售税来为项目筹集资金。
• 丹佛交通伙伴 (DTP) – 作为鹰 P3 项目的胜出者，特许权人是由 Fluor Enterprises, Inc.（Fluor Corp. 的一个部门）、Denver Rail (Eagle) Holdings, Inc.（John Laing PLC 的一个部门）和 Uberior Infrastructure Investments(No 4)USA LLC.（劳埃德银行集团 的一个部门）组成的合资企业。其他团队成员包括：巴福特比蒂铁路公司、替代概念公司、艾姆斯建筑公司、Systra 咨询公司、现代 Rotem 美国公司 和 HDR 全球设计咨询公司。
• 联邦交通管理局 (FTA) - 联邦政府通过 FTA，通过公私合作试点项目（Penta-P）为该项目提供约 10.3 亿美元的资本资金，以展示使用 P3 进行交通项目的优势。鹰 P3 项目是 FTA Penta-P 计划指定的三个交通项目中的第一个，并将作为未来全国 P3 公共交通的模式。资金主要来自 FTA 的 5309 款新起点资本项目计划。
• 美国交通部 - 除了来自 FTA 的新起点资金外，交通部还通过 2.8 亿美元的直接 TIFIA 贷款支持该项目。交通基础设施融资和创新法案计划始于 1998 年，已为美国各地主要陆路交通基础设施项目提供了数十亿美元的贷款、贷款担保和信贷援助，以帮助确保私人融资对这些项目的兴趣。

DTP 的项目承包商实体

• 丹佛交通系统 (DTS) - 设计建造承包商，（Fluor 和巴福特比蒂铁路公司）
• 丹佛交通建设公司 (DTC) - 设计建造分包商集团，（Fluor、巴福特比蒂铁路公司和艾姆斯建筑公司）
• 现代 Rotem 美国公司 - 车辆供应商（机车和列车）
• 丹佛交通运营商 (DTO) - 运营和维护承包商（Fluor、巴福特比蒂铁路公司和 ACI）

事件时间表

• 2004 年 4 月 - RTD 制定了 FasTracks 计划，这是一项价值数十亿美元的公共交通扩建计划，将增加 122 英里的新的通勤铁路服务、18 英里的 BRT 服务、57 个新的总共的交通车站，以及总共 21,000 个新的停车位。该项目预计耗资 47 亿美元，并将于 2017 年 开通
• 2004 年 11 月 - 丹佛都市区选民批准增加 0.4% 的销售税，以资助 FasTracks。
• 2007 年 8 月 - 联邦交通管理局 (FTA) 选择鹰项目作为公私合作试点项目（Penta-P）的一部分。Penta-P 项目的建立是为了展示 P3 在新起点项目中某些新的固定导向轨道资本项目中的优势和劣势。
• 2008 年 8 月 - RTD 发布了鹰 P3 项目的资格预审申请 (RFQ)。鹰项目包括连接丹佛市中心和丹佛国际机场的东部铁路、金线、西北电气化段、新的电动通勤铁路车辆以及新的铁路车辆的维修设施。三个潜在的特许权人团队对 RFQ 做出了回应，所有三个团队都被认为有资格继续采购流程。
• 2009 年 9 月 - 在与利益相关者和潜在特许权人团队进行了一年的讨论后，RTD 向这些团队发布了招标书 (RFP)。
• 2010 年 4 月 - RTD 收到了特许权人团队的最终技术和财务提案。
• 2010 年 6 月 15 日 - RTD 董事会一致投票决定将鹰 P3 合同授予丹佛交通伙伴 (DTP)
• 2010 年 7 月 9 日 - 合同签署
• 2010 年 8 月 12 日 - 财务结算。RTD 同时发布了该项目第一阶段的开工令，允许 DTP 继续进行项目的最终设计、东部铁路的建设、维修设施以及从丹佛联合车站 (DUS) 到维修设施的轨道，以及提供该项目所需的全部车辆。
• 2011 年 8 月 31 日 - FTA 批准了鹰 P3 项目 10 亿美元的联邦资金资助协议。新的资金使 RTD 能够发布该项目第二阶段的开工令，其中包括金线的建设和西北线的第一阶段。
• 2014 年 5 月 9 日 - 丹佛联合车站改造工程完工，该车站是通勤线路的主要终点站。
• 2014 年 9 月 - Commuter Rail 维修设施从施工承包商移交给丹佛交通伙伴。
• 2016 年 1 月 - 第一条新的通勤铁路，即通往丹佛国际机场的东线预计将开通。

时间表来自 RTD FasTracks 网站上的鹰 P3 项目

案例叙述

背景

2004年初，丹佛地区交通局 (RTD) 以及其周围地区着手制定一项计划，以解决该地区日益严重的交通拥堵问题。丹佛市曾被评为美国第三大交通拥堵城市，缺乏全面的高质量公共交通网络被认为是该地区主要的交通问题之一。此外，根据丹佛地区政府委员会的数据，到2025年，该地区预计将增加90万居民和60万个工作岗位。随着更多人使用交通网络，车辆行驶里程 (VMT) 预计将增加64%，这反过来又将导致严重交通拥堵增加89%。

RTD 在研究了这种情况后，发布了他们的“快速交通”计划，以大幅改善丹佛地区的公共交通系统。“快速交通”计划要求建设 122 英里的新通勤铁路服务、18 英里的快速公交服务、57 个新的总共的交通站点以及 21,000 个新的停车场。RTD 将“快速交通”计划的三个主要目标列为

1. 额外的交通选择

额外的交通选择增加了该地区的宜居性。通过提供额外的便捷交通选择，减少对单一交通方式的依赖，可以让人们在出行方式和居住、工作和娱乐场所方面拥有更多选择。“快速交通”计划提供了超过 119 英里的新铁路交通，为建设 18 英里的快速公交线路做出了贡献，并极大地改善了公交网络，以支持铁路投资，服务于郊区到郊区的出行，并提供本地和区域服务。

2. 增加公共交通的使用率

在一天中最繁忙的出行时间段，现有的交通拥堵令许多驾驶员感到沮丧，而随着该地区继续发展，交通拥堵只会变得更糟。在交通高峰时间段提供可行的交通选择将有助于缓解驾驶员的沮丧情绪。“快速交通”计划预计将使该地区主要交通走廊（交通拥堵最严重的地方）的公共交通高峰时段使用率从 11% 提高到 22%。

3. 满足未来的交通需求

丹佛都会区预计从 2001 年的 246 万人增长到 2025 年的 339 万人。这种增长需要一个增强的交通系统来帮助满足该地区的未来交通需求。“快速交通”计划响应了这一需求，并提供了在交通附近集中发展的机会，以利用增强型系统的更大容量和便利性。

联盟车站，新通勤铁路线的终点站

鹰 PPP 项目概况

鹰 PPP 项目将“快速交通”计划中的两条通勤铁路线与第三条线的一部分以及新轨道车辆的维修设施合并到一个 PPP 特许经营合同中。这三条线从丹佛市中心联盟车站的终点站出发，在那里与 RTD 公共汽车和轻轨线路相连。鹰项目将有助于启动新的通勤铁路项目，因为另外两条计划中的通勤铁路线也将使用相同的轨道车辆，并由同一个维修设施支持。

东线

东线是一条 22.8 英里的电气化通勤铁路，连接丹佛联盟车站和丹佛国际机场。这条线路还将在丹佛东部郊区服务另外 5 个车站，开通第一天将增加 3,529 个停车场，最终将扩展到 7,900 个。 东线的建设始于 2010 年 8 月，预计将于 2016 年 1 月开通。

金线

金线将从丹佛联盟车站到附近的西部郊区惠特里奇，运行一条 11.2 英里的电气化通勤铁路，沿途服务 7 个车站。这条线路将开通第一天增加 2,300 个新的停车场，最终将扩展到 2,890 个停车场。金线的建设始于 2011 年，作为第二阶段的一部分，计划于 2016 年夏季开通。

西北电气化路段

西北电气化路段是鹰项目中正在建设的第三条也是最后一条新的电气化通勤铁路。这条电气化路段将从联盟车站到丹佛西北部的郊区南威斯敏斯特，运行 6.2 英里。快速交通计划最初计划将这条线路最终扩展到博尔德和朗蒙特，长度为 41 英里，但 2009 年的成本超支和经济衰退导致 RTD 将西北线的全面开发推迟到 2044 年，除非找到额外的资金。 通往威斯敏斯特的路段计划于 2016 年 3 月开通。

与鹰项目新车相似的银衬里车辆

通勤铁路维修设施和新的轨道车辆

作为建设铁路线的合同的一部分，丹佛交通合伙人还负责购买新的轨道车辆并建设一个价值 2.24 亿美元的维修设施来维护新的轨道车辆。DTP 选择现代罗特姆公司制造 50 辆电气多节列车 (EMU) 车厢，类似于最近交付给费城的新的银衬里 V 型列车。这些车厢将在现代罗特姆位于费城南部的工厂制造，并满足“购买美国”的要求，即 60% 的零部件在美国生产。 RTD 选择了更重的通勤铁路车厢，而不是扩大其现有的轻轨网络，因为联邦法规要求由于新的铁路线路靠近现有的货运线路。然而，EMU 车厢比轻轨车厢具有更快的加速度和更大的运载能力，这将使这些车厢在更长的通勤线路上更加有效。

问题

招标/采购和特许经营协议

鹰 PPP 项目是一个为期 34 年的 DBOFOM 特许经营协议（5 年设计、建设和融资 + 29 年运营和维护），RTD 向特许经营者支付建设款和可用性调整服务款。招标过程始于 2008 年 8 月，发布了资格预审申请，通过该申请，三个集团获得了资格预审，可以对 2009 年的投标书竞赛做出回应。资格预审申请旨在评估私人的兴趣、机会、项目一致性以及快速完成“快速交通”项目的收益型 PPP 部分的可行性。这部分被称为“鹰项目”（“East And Gold Line Enterprise”），并计划在 2010 年至 2016 年期间分两个阶段完成。

通过资格预审申请过程获得资格预审的三个集团包括“丹佛交通合伙人”——由 Fluor Enterprises Inc.（美国德克萨斯州）和麦格理资本集团（澳大利亚）共同组建的子公司，“迈尔斯高地交通”——由 John Laing, PLC（英国）牵头，“山区航空交通”——由巴布科克和布朗（澳大利亚）牵头。

通过收到的RFQ反馈，RTD决定以基于性能的标准形式发布招标书，而不是详细的设计规范。RTD依靠公共交通行业基础标准，以及作为系统运营商和维护者的特许经营商的激励机制来构建一个优质系统。在RFQ之后，RTD从RFP流程中删除了超过800页的设计规范。RTD创建了替代技术概念 (ATC) 流程来替代传统的价值工程流程（这是美国交通部规定的一个流程，用于根据设计的功能与成本比率来确定设计的价值）。ATC流程经美国交通部批准，允许特许经营商提出创新的、提高质量的和具有成本效益的设计变更，这些变更可以被批准来取代传统的设计标准，同时仍然符合要求。RFP于2009年9月发布，截止日期为2010年5月。三个预先资格的合作关系被邀请参与并提交提案。RFP为项目设定了基于安全、可靠性、成本效益和用户考虑因素的性能标准，但在其他方面为项目设计在提案中留下了很大的灵活空间。

对提案的评估基于所提出的基础年服务付款 (BASP) 结构（就较低的BASP而言，得分越高）、财务提案的可行性、滚动库存的价格和质量、技术方法与项目总体目标（包括安全、系统集成、技术创新和O&M规划）的匹配程度、提案者的能力、创造力和承诺程度，以及对项目基本要求之外的增值提案的加分。

RFP流程通过提供对提案知识产权的补偿，鼓励竞争者将其节省成本和创新的技术设计提交到竞赛中。这将使雄鹰P3项目能够利用不同提案中的创新思想和方面来为项目的整体优势。首先，RTD通过向提交提案的团队提供2000万美元的“保险补偿”来降低提交提案的费用风险，以防RTD在收到竞标后决定不再推进项目。此外，RTD向提交提案但未获得特许经营合同的竞标者提供250万美元的津贴。这笔津贴用于补偿竞标者在竞标中提出的设计创新和对项目的贡献。

雄鹰交通伙伴公司于2009年11月退出竞赛，理由是利益相关者之间的内部问题，RFP只剩下两个竞标者。这被认为是P3项目流程的一个严重教训，该流程只预先资格了三个团队，并存在仅收到一个项目提案竞标的风险，从而使自身处于不利交易的境地。批评者有理由质疑RTD在他们的努力中屈服于提案者的项目风险转移问题，以保持剩下的两个团队参与流程并继续进行竞争性竞标流程。RTD反驳说，剩下的两个团队是唯一对如此大型项目感兴趣并拥有强大资质的团队，尽管竞标数量少，但竞争仍然非常激烈。 DTP和山地航空运输公司最终都提交了他们的提案。中标结果于2010年6月宣布。RTD董事会一致投票支持丹佛运输合作伙伴团队，而不是山地航空运输公司的竞标。DTP的竞标以约3亿美元的BASP节省额，以及比计划提前11个月开通系统的计划脱颖而出。

山地航空运输公司从RTD的项目资金中获得了250万美元的竞标补偿，2010年7月，RTD和DTP共同决定将特许经营租赁期限从46年缩短至34年。这一共同决定减少了项目对双方造成的风险，原因是滚动库存的使用寿命结束和更换成本（使用寿命为30年），并减少了项目的总成本（12个额外的可用性付款）约20亿美元。 2010年7月特许经营协议签署时，麦格理资本集团决定将其在丹佛运输合作伙伴的90%股权出售给丹佛铁路（雄鹰）控股公司（约翰·莱恩PLC的一个部门，该部门领导了已撤回的雄鹰交通提案）和Uberior基础设施投资（第4号）美国有限责任公司。根据《项目融资杂志》的报道，股权转让是作为融资安排的一部分预先计划的。

项目融资和结构

资金来源	金额（百万美元）	占总额的百分比
联邦交通管理局新开工建设资金（第5309条）	1030	46.8%
联邦公路管理局灵活资金（用于CMAQ计划）	62	2.8%
交通部/TIFIA贷款	280	12.7%
RTD债券收益	57	2.6%
RTD 0.4% 销售和使用税	114	5.2%
奥罗拉市、丹佛市和县、亚当斯县、杰斐逊县、阿瓦达市、惠特里奇市的贡献	40	1.8
特许经营商融资——私募股权和债务	488	22.2%
总资金	2062	94.1%
RTD最初的预计总成本	2200	100%

可用性付款结构

特许经营协议基于项目融资结构和每月服务付款。施工付款根据融资结构支付，包括联邦政府资金、私人资金、私人活动债券和其他贷款。施工付款按两期项目进度支付，并根据项目取得的进展确定。施工阶段1是东线到丹佛国际机场，于2011年开始，计划于2015年初完工，以及通勤铁路维修设施，于2012年中期开始，计划于2015年初完工。施工阶段2是西北电气化段，金线到阿瓦达，这两条线路都于2012年初开始，计划于2016年末完工。RTD对融资保留一定控制权。施工付款基于完成的工作量，通过将根据原始基线进度计划计算的特定施工要素的完成百分比乘以完成的工作量来计算。所有来自特许经营商的RTD施工账单由项目的独立工程师审核。特许经营商必须根据协议每月向RTD提交详细的施工进度报告。

每月服务费将从项目运营和维护部分开始支付，届时收取收入的线路将开通。RTD的这些月度付款将基于预先商定的公式。RTD将确定和设定所有票价，从特许经营商处收取票价，并承担与项目收取收入能力相关的全部风险。可用性付款将基于RTD的销售税、债券和地方融资。

该公式根据系统性能水平调整每月可用性付款。每月基本可用性付款范围从2016年东线首次开通时的略低于每月300万美元，到租赁期结束时（所有服务扩展都已实现）的接近每月700万美元不等。然而，如果服务提供不佳，每月费用可能会降低约25%（这将考虑准点率、车站关闭时间、维护延误、运力降低（与预期比率相比）、车站可达性、电梯功能、清洁度、垃圾清理、涂鸦清理以及乘客和员工安全）。付款也可能会通过0.5%的奖金提高，以获得完美的配送。

丹佛国际机场，东线的终点站

五方合作试点项目

2007年，联邦交通管理局启动了一项新的资助计划，名为公私合作试点计划 (Penta-P)。Penta-P的目标是研究与传统采购相比，P3在提供寻求新开工联邦资金的新型固定导向系统项目方面是否具有优势。由于建筑材料价格上涨以及经济衰退导致销售税价值下降，RTD的FasTracks计划现在面临着20亿美元的资金缺口。 RTD看到了FasTracks计划从Penta-P中受益的机会，并提出了雄鹰项目提案作为候选项目。加入Penta-P计划使RTD能够进入简化的审查和资助流程，以便更早地交付项目。该简化流程包括允许项目同时获得初步工程和最终设计审批。 此外，来自联邦交通管理局的10.3亿美元占雄鹰项目总资金的46%，填补了FasTracks预算中的一个重大缺口。在Penta-P计划下，联邦交通管理局强调将风险转移到与项目生命周期性能相关的私人合作伙伴身上，并且联邦交通管理局不会在RTD和DTP达成符合其风险转移参数的具有约束力的公私合作协议之前提供全部资金。联邦交通管理局还向RTD提供了一位P3顾问，以确保风险转移能够充分保护RTD。

风险分析

为了转移风险，RTD 选择了 DBFOM 模式，以便让最合适的合作伙伴承担某些风险。根据 FTA Penta-P 计划，转移给私营部门的风险是与长期生命周期成本最相关的风险。36 年的运营和维护义务给了特许经营者强烈的动机，让他们设计和建造一个设施，以提供最长期的价值，从而最大化他们的投资回报。

RTD 保留的风险	转移给特许经营者的风险	共享风险
设计审查及时性	特许经营者设计问题（延误、拒绝）	第三方设计审查和争议
RTD 要求的变更	施工延误	非歧视性立法变更
场地准入/许可延误	成本超支	不可抗力事件
不可预见考古发现/延误	额外的土地需求
环境调查/影响评估错误	环境合规
未识别和干燥的公用设施	地质障碍
立法变更	安全与安保
乘客量和逃票	特许经营者指定的许可延误
	第三方索赔
	运营期间的维护/维修成本和延误
	承包商/特许经营者违约
	与湿式公用设施相关的延误
	租赁期结束时的系统状况
	未能达到运营/性能标准
	与铁路的协议和合规性

科罗拉多州 TABOR 冲突

根据科罗拉多州法律，纳税人受到科罗拉多州纳税人权利法案 (TABOR) 的保护，该法案限制了政府实体收入的增长。根据 TABOR，州和地方政府在未经选民批准的情况下不能提高税率，并且如果收入增长速度快于通货膨胀和人口增长的速度，在未经选民批准的情况下不能支出根据现有税率征收的收入。^[29] 尽管选民在 2005 年通过了一项措施，暂停了 5 年内根据 TABOR 保留超额收入的规定，但对发行多年期财政义务的限制仍然存在。^[30] 这意味着，作为科罗拉多州政府实体，RTD 将无法为潜在的特许经营者开发新的收入来源以支付可用性付款。在鹰项目采购过程开始时，外部人士认为可以尝试绕过 TABOR，为潜在的特许经营者提供具有法律约束力的承诺，因为这种情况在金融危机之前已经发生过几次。然而，所有三个团队都拒绝了这项提议，并通知 RTD 如果以这种方式构建，RFP 将不会被采纳。因此，RTD被迫使用 2004 年选民批准的债务要求来进行该项目。这意味着 FFGA 资金的要素变得更加重要，因为 TABOR 承诺不适用于联邦资金。^[31]

当前项目状态

截至 2014 年 9 月，丹佛已花费超过 10.4 亿美元（约占项目总融资成本的 47%）。通勤铁路维修设施已获得临时使用许可证，并已进入最后施工阶段，并且比预期提前完成。CRMF 的启用使滚动设备能够交付，并且铁路车辆和系统可以开始其测试阶段。东线和金线的最新消息是，DTP 正在铺设轨道和电线，项目正在按计划进行。两座主要的交通-州际桥梁已开始建设，并将于 2015 年完工。特许经营者一直积极参与社区活动，为社区事业（包括食品银行和社区改造项目）捐赠了数百小时的工作时间，并宣传项目和提前通知与施工相关的道路封闭。^[32]

讨论问题

• RTD 是否应该向未能中标的竞标者提供补偿？
• 如果只有两个合格的竞标者，招标过程是否应该继续进行？
• 2004 年选民批准的增税是否意味着公众完全支持该项目？
• 丹佛的 P3 体验的积极方面是否可以在其他城市或其他类型的项目中复制？
• 丹佛是否应该为更大规模和更长期的交通扩展采用相同的结构？

其他参考资料

1. RTD FasTracks 项目网站：http://www.rtd-fastracks.com/main_1
2. 特许经营者网站：http://www.denvertransitpartners.com/
3. Fluor 项目简介：http://www.fluor.com/projects/Pages/ProjectInfoPage.aspx?PrjID=242
4. 最新项目通讯：http://denvertransitpartners.com/wp-content/uploads/2014/10/Project-Newsletter-Fall-2014.pdf
5. 特许经营协议：http://www.rtd-fastracks.com/media/uploads/ep3/Concession_Agreement.pdf
6. FTA 项目简介 http://www.fta.dot.gov/documents/CO_Denver_Eagle_Commuter_Rail_complete_profile.pdf
7. 采购项目经验教训 (RTD)：http://www.rtd-fastracks.com/media/uploads/ep3/Eagle_P3_Procurement_Lessons_Learned_Report.pdf
8. 2011 年会议演示文稿：P3 成功案例：http://www.nga.org/files/live/sites/NGA/files/pdf/1109PUBLICPRIVATELIEN.PDF