公共-私营伙伴关系政策案例集/哥萨斯桥

摘要

历史

最初的哥萨斯桥于 1928 年 7 月 29 日开放，以适应第一次世界大战后交通量的增加。这座桥由港口管理局拥有和运营，以港口管理局的第一位咨询工程师乔治·W·哥萨斯将军命名，他在巴拿马运河的建设中发挥了重要作用。 该桥跨越亚瑟·基尔水道，连接纽约史泰登岛和新泽西州伊丽莎白，每天约有 80,000 辆汽车经过其四个 10 英尺宽的行车道。尽管车道狭窄且没有路肩，但这座桥每年平均承载超过 330 亿美元的区域商品，使其成为该地区经济的重要组成部分。

哥萨斯桥更换

为了更换这座功能过时的桥梁，纽约和新泽西港务局与 NYNJ Link 合作公司达成了设计-建造-融资-维护 (DBFM) PPP 协议；后者是麦格理基础设施与房地产资产公司和 Kiewit 开发公司的合资企业。在 40 年的特许经营期内，港口管理局将每年向特许经营者支付 5650 万美元的可用性款项，同时保留运营权以及设定和征收通行费的能力。 新桥将包括三个 12 英尺宽的车道、一个 12 英尺宽的外路肩和一个 5 英尺宽的内路肩，每个方向各一个。更换后还将通过新泽西州方向路面北侧 10 英尺宽的人行道提供行人通道。

参与者注释列表

纽约和新泽西港务局 (PANYNJ)- PANYNJ 是哥萨斯桥更换项目的公共实体。PANYNJ 由纽约和新泽西州政府于 1921 年建立，是一个州际机构，重点关注纽约港周围港区的改善，并有效地改善了该地区的贸易和商业。PANYNJ 被授权规划、开发和维护港区基础设施的许多重要组成部分，包括肯尼迪国际机场、林肯隧道、港务局巴士总站以及其他各种码头、设施和房地产。

帕特里克·J·福伊- 自 2011 年 11 月 1 日起担任 PANYNJ 执行董事。福伊先生负责按照该机构的政策管理和运营港口管理局。他于 2015 年 11 月宣布辞去该职位，但由于没有找到继任首席执行官，他一直继续为港口管理局服务。他还因揭露臭名昭著的“桥门事件”而闻名，在这起事件中，新泽西州一侧的 PANYNJ 官员故意在乔治·华盛顿大桥上制造交通堵塞，以报复当地一位市长。

麦格理基础设施与房地产资产公司 (MIRA)- 澳大利亚基础设施资产管理公司 MIRA 在 NYNJ Link 合作公司中持有 90% 的股份。

Kiewit 基础设施公司 (KIC) - KIC 是一家总部位于内布拉斯加州奥马哈的建筑、采矿和工程公司，在 NYNJ Link 合作公司中持有 10% 的股份。 KIC 也是 Kiewit-Weeks-Massman (KWM) 的一部分，后者是该项目设计-建造部分的合作伙伴关系。

NYNJ Link 合作公司 (MIRA 和 KIC 的合资企业)- NYNJ Link 合作公司是哥萨斯桥更换项目的特殊目的载体 (SPV)。他们负责在 40 年的特许经营期内设计、建造、融资和维护该项目。SPV 通过 1.068 亿美元的股权以及通过 4.737 亿美元的 TIFIA 直接贷款和 4.533 亿美元的私人活动债券获得的债务为该项目提供资金。

Weeks Marine, Inc. - KWM 的一部分，后者是该项目设计-建造部分的合作伙伴关系。他们的总部位于新泽西州克兰福德，他们的办事处支持整个大西洋和墨西哥湾沿岸地区以及国际上的建设项目。

Massman Construction Co. – KWM 的一部分，后者是该项目设计-建造部分的合作伙伴关系。他们专门从事重型、土木和海洋工程项目，在美国完成了多座斜拉桥。

纽约帕森斯交通集团有限公司 – 该项目的领先设计公司，也是全球最大的工程和建筑公司之一。

曼哈顿 MBDA 商业中心 – 这家总部位于纽约的商业发展公司正在与 KWM 合作，以确定合格的弱势企业 (DBE) 来参与该项目。

KS 工程师 (KSE) - 参与该项目的 DBE 之一，KSE 是一家中型少数民族拥有的工程公司，专门从事土木工程、结构工程、岩土工程、施工管理和检验、景观建筑以及测量和测绘服务。

克里斯·克里斯蒂州长- 自 2010 年 1 月起担任新泽西州州长。新泽西州州长有权任命港口管理局委员会的六名成员，以及该机构的副执行董事和委员会主席。

安德鲁·M·科莫州长- 自 2011 年 1 月起担任纽约州州长。纽约州州长有权任命港口管理局委员会的六名成员，以及该机构的执行董事和委员会副主席。

事件时间线

• 1923 年，这座桥最初计划仅用于车辆交通。
• 1925 年 9 月 1 日：哥萨斯桥建设开始。
• 1928 年 6 月 29 日：这座桥和外桥交叉路口开放，720 万美元的哥萨斯桥和外桥交叉路口在同一天开放，成为港口管理局建设的第一个设施。
• 1959 年，亚瑟·基尔铁路旋转桥被更换，使哥萨斯桥位于当时世界上最长的垂直升降桥旁边。
• 1964 年，在新泽西州史泰登岛修建了一个新的收费站和管理大楼，此外还宣布了一个 390 万美元的项目，以改善通往大桥的新泽西州入口，其中包括在原始高架桥以南和平行于原始高架桥修建一个 1200 英尺长的入口。
• 1972 年，安装了混凝土中央隔离带。
• 1997 年，一项初步研究得出结论，最佳解决方案是平行跨越。然而，最近的一项研究表明，即使最近对桥面进行了翻修，现有跨越也只剩下 10 年的使用寿命，最佳解决方案是完全更换。
• 2006 年夏季，最初的方案包括在现有路线的南北两侧建造两座三车道替换桥的方案，该方案被完全排除；以及建造两座三车道替换桥（一座在南部，一座沿现有路线），其中后者在拆除现有桥梁后建造，经过改进后改为一座单跨桥，而不是双桥。
• 2007 年秋季，放弃双桥方案的原因是联邦航空管理局要求降低桥塔高度，以避免干扰往返纽瓦克自由国际机场的航班。
• 2009 年 7 月，发布了《环境影响声明草案》（DEIS），并举行了关于 DEIS 的正式公开听证会。
• 2010 年 8 月，纽约和新泽西港务局的哥萨斯桥替换项目的环境审查过程结束，美国海岸警卫队发布了最终环境影响声明。
• 2011 年 1 月，哥萨斯桥替换项目的决策记录（ROD）执行。
• 2011 年，哥萨斯桥通行车辆约 28,357,000 辆，而奥特布里奇通行车辆约 29,237,000 辆。每年有价值超过 330 亿美元的货物通过这座桥。
• 2013 年 4 月 24 日，港务局授权了价值 15 亿美元的哥萨斯桥替换公私合作项目（P3）。
• 2013 年 11 月，TIFIA 贷款协议执行，高级债务的财务结算完成。
• 2014 年 5 月，港务局开始建造哥萨斯桥替换桥。
• 2014 年，新桥的规划始于环境影响声明 (EIS)，随后是替代方案分析和公开听证会，最终港务局与 NYNJ Link 合作方达成了一项价值 15 亿美元的公私合作协议。
• 2015 年 6 月，哥萨斯桥庆祝为公众服务 87 周年。
• 2016 年至 2017 年初，港务局的目标是完成斯塔滕岛方向的道路。届时，双向交通将从现有的哥萨斯桥转移到斯塔滕岛方向的道路上。
• 2017 年底，计划完成新泽西方向的道路。由于桥梁之间的距离很近，交通可以在一天内从一座桥转移到另一座桥，对交通的影响最小。
• 2018 年底，港务局将完成该项目，拆除现有的哥萨斯桥。

位置地图

https://www.google.com/maps/place/Goethals+Bridge/@40.6358899,-74.1969448,15z/data=!4m5!3m4!1s0x0:0x347f5333d7ed015d!8m2!3d40.6358899!4d-74.1969448

叙述

哥萨斯桥连接新泽西州伊丽莎白市和纽约州斯塔滕岛。这座桥由纽约和新泽西港务局 (Port Authority) 所有，建于 1928 年。最初的结构是为了满足 20 世纪中叶不断增长的交通需求而建造的，是解决当时出现的区域交通需求的整体项目的一部分。^[24]

港务局自 1928 年哥萨斯桥建成以来一直运营这座桥。鉴于最初的设计是为了满足 20 世纪初的需求，该结构现在已经过时，将于 2018 年被替换。^[25] 为了加快项目进度并更有效地分配风险，港务局签署了一项 P3 协议来采购新桥。^[26] 新桥将设有双向三车道，一条人行道/自行车道，并将具备未来增加公交专用道的能力。该项目于 2013 年中标，总金额为 15 亿美元，是一份设计、建造、融资和维护合同。私人合作伙伴是由奇威基础设施公司、维克斯海洋公司、马斯曼建筑公司、纽约帕森斯交通集团、NYNJ Link 和曼哈顿 MBDA 商业中心组成的联合体。

最初的环境和交通规划研究从 1994 年持续到 1997 年。然而，这项工作被搁置，直到 2004 年，港务局才能够重新启动环境流程。该项目在 2010 年取得了进展，港务局在 2010 年 5 月发布了信息征集书 (RFI)。随后，港务局在 2010 年 10 月发布了哥萨斯桥替换项目的资格预审申请 (RFQ)。在 RFQ 中，港务局再次强调其将 P3 作为一项 DBFM 项目的意图，并使用可用性支付，要求开发商提交将设计、建造和运营方面整合在一起的提案，以最大程度地减少生命周期成本，最大程度地延长使用寿命；优化各方之间的风险分配，并通过私营部门创新实现节约。^[27] 2011 年，海岸警卫队发布了批准环境研究的决策记录。^[28]

2013 年 10 月，港务局发布了招标书 (RFP)，以确定咨询服务团队，为该项目执行监控服务。^[29] 咨询顾问将为该项目的所有合作伙伴从 2014 年到 2019 年创建、实施和监控政策和程序。港务局选择了由安永、哈尔克罗、HNTB 和奥雅纳组成的技术顾问团队。法律顾问是艾伦·奥维里。

2013 年 11 月，美国交通部长宣布为哥萨斯桥替换项目提供 4.74 亿美元的交通基础设施融资创新法案 (TIFIA) 贷款。该笔贷款使该项目近 15 亿美元的资金全部到位。在获得 TIFIA 贷款后，该项目的财务结构如下。这座桥的总成本为 14.36 亿美元，资金来源包括 4.737 亿美元的 TIFIA 贷款、4.533 亿美元的私人活动债券、1.068 亿美元的私募股权、1.25 亿美元的港务局里程碑付款和 3.002 亿美元的港务局直接资金（前期开发成本）。^[30] 贷款协议于 2013 年 11 月 5 日签署，高级债务的财务结算于 2013 年 11 月 8 日完成。^[31]

P3 团队在财务协议最终确定后于 2014 年 5 月开始建设。港务局有一个网站，定期更新有关项目进度和总体项目的信息。在网站上，港务局解释了建设项目对交通系统和社区的影响。该项目需要绕行现有桥梁。但是，这只是暂时的，因为预计该项目将于 2018 年底完工。^[32]

如上所述，新桥的设计、建造和融资，以及后续的维护都将由与 NYNJ Link 签署的长期私人开发合同进行。港务局将通过设定和征收通行费来运营这座桥。这几乎是该项目独一无二的特点，因为通常运营和维护是合并在一起的。这意味着公用事业实体与其合作伙伴之间将需要持续协调。这是由于运营和维护相互影响。因此，合作伙伴必须确保他们以可接受的水平进行工作，以确保项目的成功。

政策问题

PANYNJ 的透明度不足和新泽西州交通资金枯竭

这个 P3 项目的独特之处在于，公用事业实体是纽约和新泽西港务局 (PANYNJ)，而不是州或市政当局。公共当局在法律和行政事务方面通常独立于州政府行事。^[33] 就 PANYNJ 而言，部分董事会成员可能会由纽约州和新泽西州的州长选出，这些成员将该机构作为一家财务上自给自足的实体运营，没有权利从这两个州征税。PANYNJ 的大部分收入来自其收取的使用费，例如桥梁和隧道通行费、铁路系统票价、机场和汽车站费用。^[34] 例如，哥萨斯桥替换项目仍将产生使用费收入，用于资助 PANYNJ，因为他们负责运营和维护收费系统。在过去几年中，关于 PANYNJ 的一个问题是将这些资金用于与港区没有直接关系的项目，以及其他一些腐败指控。对纽约州公共当局进行的审计显示，他们“免于适用其他政府机构的许多监督和透明度要求”。^[35]

臭名昭著的“桥门”丑闻揭露了泛美铁路局（PANYNJ）周围的腐败和利益冲突问题。除了丑闻之外，PANYNJ还因其支持的一些成本较高的当地项目而受到审查，这些项目受到纽约州和新泽西州州长的青睐，包括耗资数十亿美元的世界贸易中心重建项目和港务局跨哈德逊通勤铁路（PATH）。PATH是PANYNJ在运营收入方面表现最差的设施，完全由PANYNJ支付。 这些昂贵的项目留下了很少的空间用于改善最需要改进的港区基础设施，例如肯尼迪机场和拉瓜迪亚机场以及港务局巴士总站。从这些设施收取的一些费用可以用于其他地方，因为纽约机场被列入 1982 年的一项联邦法律，该法律禁止将机场收入用于非机场用途。

美国参议员查尔斯·舒默称PANYNJ为“谚语中的蜜罐，饼干罐，雨天基金——无论你偏爱哪种比喻——用于港口核心任务以外的州项目。” Goethals大桥更换项目无疑是PANYNJ核心任务范围内的项目。这座桥原桥已经进行过许多昂贵的维修，这些维修需要在已经非常拥挤的车道上进行临时封闭，因此更换似乎是合理的。PANYNJ决定采用可用性支付机制为该项目融资。PANYNJ将在整个特许经营期内每年向特许经营者支付5650万美元的可用性款项，只要桥梁对公众开放并符合P3合同中规定的某些标准。据PANYNJ发言人史蒂夫·科尔曼称，“好处是现在就能建成一座新桥。” 对于一个既没有资金也没有公共债务能力来资助一个14亿美元项目的公共机构来说，这正是他们想要的优势。PANYNJ每年从Goethals大桥收取1.318亿美元的用户费用，因此他们应该不会有任何问题支付该项目的可用性款项。 然而，如果两个州政府继续将PANYNJ资金分配给其他更有利于本地的项目，这可能会在未来造成问题。新泽西州尤其可能会发现这个“蜜罐”越来越诱人，因为该州的交通基金已经枯竭。虽然可用性支付模式可能对Goethals大桥项目成功，但试图将该模式应用于其他项目（如没有收费能力的高速公路）存在风险，尤其是当公共实体的信用评级较差时。

拟议的双桥更换替代方案的EIS相关问题

Goethals大桥更换（GBR）环境影响评价（EIS）中，有四种桥梁更换方案需要详细评估。其中一种方案是在现有的Goethals大桥路线内和路线以南，对现有Goethals大桥进行单跨桥梁更换（双桥更换，位于以南）。在本报告中，该方案将在环境影响评价（DEIS）草案的主体中进行评估。我们还考察了这种更换桥梁方案的潜在环境影响，以及放弃这种想法的原因。

Goethals大桥距离纽瓦克自由国际机场南部边界约3英里。由于港务局的航空研究和与联邦航空局和机场利益相关者的协商过程，对拟议的Goethals大桥更换项目，建立了海拔高度为272英尺的最大塔高，以避免与机场的飞机起飞冲突。

双桥更换，位于以南，目前在现有路线内，是一座新的3车道桥梁，位于现有Goethals大桥以南，与现有Goethals大桥大致平行，将被设计和建造以承载东行交通。该双桥结构将提供12英尺宽的车道，12英尺和5英尺宽的右侧和左侧路肩。双桥更换桥梁的建设周期约为72个月，包括拆除现有桥梁。第二座桥梁的建设是在第一座桥梁建成之前开始的。该项目的目标如下

• 解决现有Goethals大桥的功能陈旧问题；

• 解决与老化桥梁相关的结构完整性问题；

• 改善进出斯塔顿岛和新泽西州/纽约州地区的货物流动；

• 纠正现有桥梁在物理上无法容纳公共交通服务和其他通勤替代车辆的问题。

• 将改进的环境影响降至最低。

方案应尽量减少潜在的不利环境影响。使用了九项评估措施来描述方案建设和运营对关键环境因素的潜在不利影响。

• 湿地资源

    •	Alternatives should seek to avoid permanent taking wetlands.

• 受保护的栖息地/物种

    •	Harm to protected species or critical habitat is considered as an adverse effect.

• 重要鱼类生境：方案附近潜在受影响物种的数量被视为不利影响。• 文化资源

    •	Potential effects of alternatives on cultural resources were expressed in terms of the number of designated or identified eligible historic resources within one-half mile of an alternative's alignment.

• 公园和休闲区

    •	The permanent taking of public parkland or recreation is considered as an adverse effect, these are typically highly valued community       resources.

• 对噪音敏感的土地利用

    •	New or expanded transportation infrastructure and increased vehicular adversely affect noise-sensitive land uses.

• 已知危险物质场址

    •	Disturbance of known or suspected hazardous wastes sites is considered as an adverse effect.

• 空气质量

    •	The potential effect of an alternative on regional emission on ozone and nitrogen oxides.

• 房产征用

    •	Adverse effects on occupied properties may be due to actual property taking or to proximity effects related to an alternative.

双桥更换方案在不利环境影响方面得分最高。为解决塔高降低对先前准备好的概念桥梁更换设计的影响而进行的设计研究证实，位于Goethals大桥以南的双桥更换方案不再考虑。此外，塔楼设计的变化以及与纽瓦克自由国际机场的潜在干扰，导致双桥方案不再是最有效的设计。

研究表明，没有一种方案可以被认为完全满足了该项目的所有目标。双桥更换方案在改善纽约/新泽西地区货物流动方面（与其假设的改善斯塔顿岛和新泽西州之间货物流动的能力分开）存在不确定性，其最小化不利环境影响的能力也不确定。在分析了环境差异因素后，双桥更换无法满足环境标准和需求。这种方案对湿地的影响也很大，并且会影响该项目因湿地影响而进行的缓解措施的总成本。

环境问题 

环境问题 Goethals大桥面临着几个环境问题。其中一个问题是与排放有毒气体有关，这些气体会导致全球变暖。桥梁建设过程中的施工阶段排放可能会造成环境危害。这是桥梁造成空气污染事件，需要解决以避免其负面影响。一些建筑设备可能会以排气烟尘和逸散性粉尘的形式排放有毒废物。必须实施控制措施来解决这一问题。

另一个问题是Goethals大桥的升级甚至其使用对下方海洋和水生生物有直接影响。桥梁建在沿海，使用建筑设备会导致对水生生物有害的溢出。因此，必须认真考虑桥梁对水污染的影响。

第三，建筑设备和其他机械产生的噪音污染是桥梁造成的另一个环境问题。这也应该得到缓解。从之前的讨论来看，桥梁在环境污染方面存在三大问题。它会导致噪音污染、水污染和空气污染。除了这三大影响外，还有一些其他对环境的负面影响在本文件中没有讨论。应对桥梁进行适当的环境影响评价，以便在所有相关的风险和负面环境影响造成不利影响之前识别并预防这些风险和影响。这是确保桥梁发挥其作用，同时最大程度地减少对环境的危害的一种方法。

未将桥梁运营纳入P3的风险影响

Goethals 大桥更换项目是一个 DFBM P3 协议。这意味着大桥收费设施的运营将由港务局维护。私营合作伙伴将获得可用性付款，用于桥梁的维护（以及 P3 的其他组成部分），并利用这些资源保持桥梁处于良好的维修状态。这不同于设计-融资-建设-运营-维护 (DFBOM) 协议，其中所有这些活动都被捆绑在私营实体的责任之下。Goethals 大桥项目与 DFBOM 协议相似，因为它是由债务和公共拨款混合融资的。用于偿还债务的收入来源是可用性付款。

港务局决定保留项目的运营部分，因为它实际上是收入来源。但是，港务局将不得不支付与交通量和项目总体情况相关的可用性付款。这种安排的优势在于，港务局将继续控制收入来源，并确保收费变化和服务反映政策目标。这种方法的外部化优势在于，私营合作伙伴可以进行创新以降低成本并改善服务。风险在于，运营和维护的分离可能会导致双方之间形成对抗关系，而不是合作关系。最终，该项目的设计基于假设所有各方都拥有股份，并且在经济上进行良好表现是有意义的。

讨论问题

• 您认为 PANYNJ 在保留该项目收入风险方面做出了正确的决定吗？为什么？或为什么不？
• 这是成功的 P3 的例子吗？哪些利益相关者最能从这种安排中获益？