公私合作政策案例集/I-69
I-69 第五段项目是由印第安纳州发起的，旨在将布卢明顿和马丁斯维尔之间现有的 21 英里 SR 37 公路升级并纳入美国州际公路标准。这个价值 3.25 亿美元的项目将在西南印第安纳走廊增加额外的行车道、天桥，并改善立交桥。尽管目前正在由印第安纳州建设和管理（截至 2017 年 11 月），但该项目最初是印第安纳州和 I-69 开发伙伴之间的公私合作 (PPP) 项目的一部分，I-69 开发伙伴是由承包商 Isolux 基础设施荷兰公司创建的承租人。I-69 开发伙伴被承包来设计、建造、融资、运营和维护 (DBFOM) I-69 第五段 35 年，但是，由于 I-69 开发伙伴未能满足合同要求，并在 2017 年几乎违约，导致 21 英里的项目的控制权和运营权在 2017 年回到了印第安纳州。[1]
- 印第安纳州：参与印第安纳州 I-69 项目的最高公共实体。在项目实施期间，该州由迈克·彭斯州长领导，他在 2013 年 1 月至 2017 年 1 月期间担任州长。
- 印第安纳州金融管理局 (IFA)：IFA 的使命是“监督州相关的债务发行，并提供高效、有效的融资解决方案，以促进印第安纳州、地方政府和企业的投资”。IFA 负责通过公私合作协议，为设计、建造、融资、运营和维护 (DBFOM) I-69 第五段项目制定资格说明书。IFA 还负责选择中标者。在 2017 年，IFA 在协商和接管第五段项目，从承租人手中接管项目管理工作中发挥了重要作用。[1]
- 印第安纳州交通部 (INDOT)：INDOT 是印第安纳州政府的一个机构，负责监管该州的交通基础设施。INDOT 是 I-69 第五段项目的项目发起者。
- I-69 开发伙伴：I-69 开发伙伴被选为 I-69 第五段的中标者，是组成项目承租人的各公司联合体。这些公司包括：项目提案人、股权成员、项目维护人员、工程公司、建筑公司、承包商和当地承包商。
- Isolux 基础设施荷兰公司 (Isolux 基础设施)：最初的项目提案人、唯一的股权成员，以及负责项目运营和维护的领先公司。[2] Isolux 基础设施是在荷兰法律下组建的。
- 公共部门养老金投资委员会 (PSP)：PSP 是一家获得 AAA 评级的加拿大公司，收购了 Isolux 基础设施 19.23% 的股权资本。[2]
- Grupo Isolux Corsan S.A. (GIC) - GIC 是 Isolux 基础设施的原始母公司。在 2012 年重组后，GIC 成为主要的股权股东，收购了 Isolux 基础设施 80.77% 的股权资本。
- Corsan-Corviam Construcción, S.A. (Corsan)：Corsan 是 I-69 第五段项目的领先承包商和设计建造者。此外，Corsan 是 GIC 的子公司。[2]
- AZTEC 工程与 TYPSA：AZTEC 和 TYPSA 组成合资企业，担任 I-69 第五段的领先工程公司。
- 当地承包商（分包商）
- E&B 路面铺设公司（安德森，印第安纳州）：一家路面铺设公司，是 Irving Materials Inc. 的子公司，Irving Materials Inc. 是一家大型混凝土、骨料和建筑材料供应商。
- Force 建筑公司（哥伦布，印第安纳州）：一家总部位于印第安纳州哥伦布市的建筑公司。
- 印第安纳波利斯 Gradex 公司（卡梅尔，印第安纳州）：一家总部位于印第安纳州卡梅尔的重型公路承包商，专门从事挖掘和整平。
- Burgess & Niple, Inc.：一家总部位于俄亥俄州的建筑和工程公司，在印第安纳州印第安纳波利斯设有分公司。[2]
- Christopher B. Burke 工程公司，LLC：一家印第安纳州公司，专门从事市政和私人基础设施项目的规划、设计、建设。基础设施工程公司：一家在印第安纳州印第安纳波利斯设有办事处的土木工程公司。[2]
- Isolux 基础设施荷兰公司 (Isolux 基础设施)：最初的项目提案人、唯一的股权成员，以及负责项目运营和维护的领先公司。[2] Isolux 基础设施是在荷兰法律下组建的。
- 1991 年：美国国会通过《跨模式地面运输效率法》（ISTEA），并将印第安纳波利斯至孟菲斯的 I-69 定为优先路线，但未提供项目资金。[3]
- 1993 年至 1998 年：《北美自由贸易协定》（NAFTA）、《国家公路系统指定法》（NHSDA）和《21 世纪运输公平法》（TEA21）均已推出，均强调了 I-69 建设的重要性。[3]
- 2005 年：新任印第安纳州州长米奇·丹尼尔斯支持 I-69 延伸项目，并寻求通过私有化印第安纳州东西部收费公路 (ITR) 来为该项目提供资金。丹尼尔斯州长启动了印第安纳州重大举措计划，为交通公路基础设施项目提供资金。作为重大举措的一部分，印第安纳州与澳西班牙财团 Macquarie-Cintra 建立了合作伙伴关系，将 ITR 以 75 年 38.5 亿美元的价格租赁给私人运营商。[4][3]
- 2006 年：在共和党控制的参议院和众议院经过投票后，重大举措法案获得通过，ITR 收益的大约 7 亿美元被指定用于印第安纳州 I-69 延伸项目。这些资金用于建造 I-69 项目的前四个阶段，第五阶段和第六阶段没有资金。[5]
- 2013 年：印第安纳州采用公私合作 (PPP) 方式为 I-69 第五段项目提供资金，并发布了招标书。在 2013 年 5 月，IFA 选择了四名潜在候选人。
- 2014 年：IFA 选择 I-69 开发伙伴作为 I-69 印第安纳州第五段项目的承租人，预计该项目将在 2016 年底完工。Isolux 的报价为 3.25 亿美元，比最接近的竞标者低 7300 万美元。Isolux 为 DBFOM 过程开发了项目公司/承租人 I-69 开发伙伴。
- 2015 年：Isolux 基础设施荷兰公司将 I-69 开发伙伴的承租人股权出售给加拿大公共养老金管理者 PSP。[6]
- 2016 年：承包商因承租人延误数月的付款而停止了 I-69 的建设工作。IFA 向 I-69 开发伙伴发出违约通知。惠誉评级将债券评级降至 B 级。[7]
- 2017 年：标准普尔 (S&P) 将债券评级降至 CCC-，表明 I-69 开发伙伴很可能违约。[7]
- 2017 年：印第安纳州交通部 (INDOT) 从承租人手中接管了第五段项目，I-69 开发伙伴避免了违约。印第安纳州承担了运营和维护道路的所有财务风险。[8]
- 从印第安纳州埃文斯维尔到印第安纳州印第安纳波利斯的 I-69 第五段地图，分为 6 个项目段。[9]
最初被称为北美自由贸易协定超级公路，因为它有可能在美、加、墨三国之间建立更强的贸易路线，69 号州际公路穿过美国 8 个州，总长超过 800 英里。[10] 建成后，美国 69 号州际公路将从密歇根州休伦港延伸到德克萨斯州南部，途经印第安纳州、肯塔基州、田纳西州、密西西比州、阿肯色州和路易斯安那州的部分地区。尽管 69 号州际公路在 20 世纪 50 年代被指定，并从 20 世纪 70 年代起就一直受到强烈倡导，但直到 20 世纪 90 年代，国会于 1991 年提出新的国家公路系统，并将 69 号州际公路路线指定为“未来走廊”，该项目才取得重大进展。[11] 自 1991 年被指定以来，各州一直在努力填补 69 号州际公路的空白，将现有公路升级到美国州际公路标准或新建高速公路。[12] 资金短缺和普遍不欢迎使用收费公路为项目融资导致许多完成州际公路所需的公路段建设延迟。[13]
印第安纳州段
[edit | edit source]在印第安纳州，拟议的 69 号州际公路项目从埃文斯维尔延伸到印第安纳波利斯，总长 142 英里。印第安纳州 69 号州际公路项目的重大目标包括改善该州西南部地区的经济活力，并通过改善就业机会、教育和医疗保健的获取途径，更好地连接该地区。[14] 该州已将 142 英里的走廊划分为 6 个部分，每个部分都有自己的融资、设计和施工计划。印第安纳州 69 号州际公路的 1-3 段于 2012 年投入运营，为驾驶员节省了 30 多分钟的行程时间，跨越 67 英里，而 4 段于 2015 年投入运营。1-4 段由印第安纳州政府出资，其中约 7 亿美元资金直接来自 2006 年出售印第安纳收费公路。[15] 5 段（在本文后面几节中将详细介绍）通过公私合作伙伴关系而不是公共资金获得资助。在选择私人特许经营者 I-69 开发合作伙伴后，该项目迅速落后于进度，在 2014 年至 2016 年期间经历了多次建设延误。截至 2017 年，5 段的管理已移交给印第安纳州。INDOT 目前正在根据环境影响评价草案 (DEIS) 和公众反馈意见，最终确定 6 段的优选路线。[16] 下面简要介绍 1-6 段。
第 1 段：从埃文斯维尔以北的 64 号州际公路延伸到奥克兰城附近的 64 号州道，长约 13 英里。该项目于 2007 年 12 月 12 日获得决策记录。第 1 段现已通车。
第 2 段：从奥克兰城附近的 64 号州道延伸到华盛顿以东的 50 号美国公路，长约 29 英里。该项目于 2010 年 4 月 30 日获得决策记录。第 2 段现已通车。
第 3 段：从华盛顿附近的 50 号美国公路延伸到克莱恩国家安全局附近的 231 号美国公路，长约 26 英里。该项目于 2010 年 1 月 28 日获得决策记录。第 3 段现已通车。
第 4 段：从克莱恩 NSWC/NSA 附近的 231 号美国公路延伸到布卢明顿以南的 37 号州道，长约 27 英里。该项目于 2011 年 9 月获得决策记录。第 4 段于 2015 年 12 月 9 日通车。
第 5 段：69 号州际公路从布卢明顿到马丁斯维尔长达 21 英里的部分。该项目最初通过公私合作伙伴关系进行。
第 6 段：2004 年 3 月 24 日，联邦公路管理局发布了决策记录 (ROD)，批准了埃文斯维尔到印第安纳波利斯之间 69 号州际公路的走廊。截至 2017 年 11 月 4 日，该项目正处于选址阶段。
印第安纳州 69 号州际公路，第 5 段
[edit | edit source]招标过程
[edit | edit source]2013 年 10 月 15 日，印第安纳州金融局 (IFA) 发布了设计、建造、融资、运营和维护 (DBFOM) 69 号州际公路扩建项目第 5 段的招标书 (RFP)。印第安纳州利用其信用评级吸引低成本私营部门为该项目提供融资。针对该招标书，最终投标建议来自以下项目公司：印第安纳连接发展合作伙伴（4.19 亿美元的投标）；Plenary Roads Indiana LLC（4.06 亿美元的投标）；WM I-69, LLC（3.97 亿美元的投标）；I-69 开发合作伙伴。[17] 最低投标来自 I-69 开发合作伙伴，为 3.25 亿美元，比次低投标低 7300 万美元。[18]
为什么选择公私合营？
[edit | edit source]印第安纳州金融局 (IFA) 希望通过可用性支付特许经营的方式，通过公私合作伙伴关系结构进行第 5 段的建设。[19] 印第安纳州交通部表示，印第安纳州在利用私人资本方面取得了成功，比预期更快地交付了交通基础设施，而且纳税人的成本最低，这是采用公私合作伙伴关系方法的原因之一。[20] 2014 年，州长迈克·彭斯发表了以下声明，阐述了采用公私合作伙伴关系结构的决定。
“我坚定地致力于完成从埃文斯维尔到印第安纳波利斯之间的 69 号州际公路的建设工作，这样产品和人员就可以更加自由地流动，城镇将更加开放，为更多印第安纳州居民创造商业和机会。私营部门可以利用不同的创新方式来提高效率，而这个项目将继续印第安纳州在合作交付高质量项目方面，按预算和提前完成进度的良好记录。"[21]
选择过程
[edit | edit source]IFA 的提案审查过程仅用时 4 周。IFA 和 INDOT 工作人员的技术和财务审查小组使用特定标准对最终提案进行了评估和评分。2014 年 2 月，IFA 选择了 I-69 开发合作伙伴的 3.25 亿美元的投标，在可用性支付 P3 模式下，设计和建造 69 号州际公路扩建项目第 5 段。[14]
融资结构
[edit | edit source]根据原始合同协议，69 号州际公路第 5 段的资金来自私人活动债券 (PAB)、私募股权和来自 IFA 和 INDOT 的公共资金。支付方案基于 IFA 在建设实质性完成之后，定期向 I-69 开发合作伙伴支付的可用性款项。在 35 年的 DBFOM 合同协议期内，所有支付给特许经营者的款项都将在审查必要绩效指标后进行，如果未满足绩效指标，将降低可用性支付款项。[22] 该项目的预计总成本约为 5.6 亿美元，包括项目运营和维护，时间跨度为 35 年。
P3 协议下的原始融资[23]
| 来源 | 金额 |
| 私人活动债券 (PAB) | 2.436 亿美元 |
| PAB 销售溢价 | 800 万美元 |
| 股权 | 1.158 亿美元 |
| 里程碑付款（来自 IFA） | 1.08 亿美元（州和联邦资金来源） |
| INDOT 公共部门资金 | 9300 万美元 |
2016 年，印第安纳州政府承担了第 5 段项目的完工责任。自印第安纳州政府接管以来，该项目制定了新的融资方案，包括 2.46 亿美元的州政府发行的公路收入债券，以及 I-69 开发合作伙伴向 IFA 支付的 5000 万美元。[24]
州政府接管项目时的结算[23]
| 来源 | 金额 |
| 公路收入债券 | 2.46 亿美元 |
| 债券持有人偿还（I-69 开发合作伙伴） | 1200 万美元 |
| 支付给 IFA（I-69 开发合作伙伴） | 5000 万美元 |
风险分析
[edit | edit source]下表列出了根据原始合同协议，印第安纳州政府和 I-69 开发合作伙伴 (I-69 DP) 之间分配的风险。
| 风险类型 | 风险分配 |
| 范围变更 | 印第安纳州政府 |
| 环境审批 | 印第安纳州政府 |
| 许可证和审批 | 共同承担 |
| 征地权 | 共同承担 |
| 公用设施搬迁 | 共同承担 |
| 设计 | I-69 DP |
| 地质条件 | 共同承担 |
| 环境污染 | 共同承担 |
| 施工 | I-69 DP |
| 劳资纠纷 | I-69 DP |
| 质量保证/控制 | I-69 DP |
| 运营和维护 + 生命周期 | I-69 DP |
| 融资 | I-69 DP |
| 利率/信用利差 | 印第安纳州政府 |
| 法律变更 | 共同承担 |
| 不可抗力 | 共同承担 |
| 交通和收入 | I-69 DP |
问题
[edit | edit source]I-69 Development Partners 的投标价格为 3.25 亿美元，比第二低投标公司低约 7300 万美元，比印第安纳州对第 5 段的成本估算低 2200 万美元。最低投标（比其他投标低出如此大的幅度）被选中，引发了人们对该决定是否足够全面以及该项目在实施阶段是否会遇到问题的担忧。[25]
从招标过程开始，人们就对 Isolux 之前在美国没有经验的事实表示担忧，而其他项目投标公司确实在美国有经验。在公私合作协议最终确定后，但在发行债券为该项目融资之前，9 名 Isolux 公司和政府官员因贪污被捕。不久之后，I-69 第 5 段项目的施工和付款延误成为等待 Isolux 付款的分包商的一个主要问题，该公司财务状况迅速恶化，走向破产。在全球范围内，Isolux 在巴西、玻利维亚和智利等项目的公司都被其他公司取代了。[26]
2016 年春季， concessionaire（I-69 Development Partners）在项目实施方面遇到了困难的迹象首次被公开。当地雇佣的分包商拒绝继续施工，理由是他们一直没有从 Isolux Corsan LLC（负责第 5 段的设计和建造部分的公司）那里收到拖欠的款项。[27] 分包商的工作中断实际上中断了该项目的施工。为了推卸责任，Isolux Corsan 将施工延误和付款延迟归咎于“不可预见的地质问题”和“不合适的许可证”，所有这些都是由于 IFA 的行动而产生的。[28] 虽然这些说法后来被 IFA 驳斥，但很明显，该项目没有按计划进行，因为延误导致项目截止日期多次延期。[27] 随后，施工延误和项目延期导致用于为该项目融资的债券被降级，从投资级先降至 B-，然后在 2017 年降至 CCC-。[29]
在大多数联邦和州立公私合作项目中，都存在法定要求“要求承包商提供保证金作为项目的担保”。在印第安纳州，对于传统采购，现行法律要求承包商为任何超过 200,000 美元的项目获得付款和履约保证金。但是，当项目属于印第安纳州 P3 结构时，公共实体（在本例中为 IFA）可以自行决定是否要求任何保证金并设定保证金金额。在与 I-69 Development Partners 的 I-69 第 5 段合同中，IFA 接受了 5% 的付款保证金，并将履约部分设定为仅 25%。这意味着该保证金仅为承包商和供应商提供了 1625 万美元的付款担保，而在履约方面，该项目仅有 8125 万美元的担保。迹象表明，P3 交易的财务状况正在下降，I-69 Development Partners 无法支付分包商的费用，无法完成项目，并留下了部分完工的项目，也没有进行运营和维护。更强的担保要求可能有助于将风险从该州和承包商身上转移出去。
大多数公私合作项目都依赖私营部门合作伙伴对其所承包责任的专业知识。然而，对于第 5 段，Isolux 雇佣了一名州政府雇员来管理该项目。[18] 这对项目有什么直接影响尚不清楚，但也许 Isolux 或其中一家承包商可以提供私营部门的经验，以确保通过项目完成来满足截止日期。
到 2017 年 6 月，标普全球评级已将建筑债券降至 CCC-，并表示在未来 6 个月内不可避免地会出现违约。[30] I-69 Development Partners 管理下的该项目面临着许多问题，以及多次施工延误，这表明需要新的管理。在债券降级后不久，I-69 Development Partners 和印第安纳州达成一致，将 I-69 第 5 段的控制权从 I-69 Development Partners 转移到印第安纳州。项目的移交再次将项目的完工日期从 2018 年 5 月推迟到 2018 年 8 月 31 日。第 5 段的最初计划完工日期为 2016 年 10 月。[26]
在该州的领导下，INDOT 承担了第 5 段的完工责任，该段在移交时已建成约 60%。IFA 公共融资主管 Dane Huge 推测，该州接管该项目实际上可能会从长远来看为印第安纳州节省资金，因为该项目的总成本估算从 5.9 亿美元降至 5.6 亿美元，部分原因是利息支付较低。[31] 除了放弃该项目的控制权外，I-69 Development Partners 还负责向债券持有人支付 1200 万美元，向印第安纳州支付 5000 万美元。根据 6 月 2 日的 IFA 估算，该州剩余 7200 万美元的资金用于完成该项目，大约还需要 2.37 亿美元，这意味着完成施工的资金缺口大约为 1.65 亿美元。在获得控制权后，该州开始通过发行 2.46 亿美元的州政府资金支持的公路收入 AA+ 级债券来摆脱与该项目相关的私人活动债券。[32][33] 然后，该州能够以 2.42 亿美元的价格全额偿还之前的债券持有人。[27][34][35]
- I-69 第 5 段项目是否由于母公司 Isolux 管理不善而面临失败？还是与印第安纳州的许可问题相关的中断和延误是罪魁祸首？
- 印第安纳州是否在 I-69 DP 协议崩溃后最终获得了比他们最初自己承担该项目更好的经济协议？
- 在签署公私合作协议之前，公共部门对 I-69 Development Partners 是否进行了足够的尽职调查？
- 鉴于 Isolux 应该在合同终止之前进行运营和维护，对于印第安纳州来说，在考虑如何处理该项目今后的运营和维护方面，您会给出什么建议？
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