公私合作政策案例集/印第安纳波利斯法院

概述

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引言

- 目的

印第安纳波利斯市、马里昂县和司法官员寻求公私合作 (PPP) 来解决马里昂县司法设施目前令人不忍直视的状况。PPP 的目标是找到提高效率和安全的解决方案，同时让马里昂县的公民能够更容易地获得司法体系。该项目不需要额外征税，使其成为一项预算中性的项目。所选解决方案提出了一项将目前 11 个独立设施迁移和整合到一个司法中心中的项目。PPP 要求对司法中心进行基于绩效的基建 (PBI) 支付。马里昂县将同意以长期租赁的方式向 PPP 支付年度费用。 作为回报，中标的 PPP 投标者将设计、建造、融资、运营和维护 (DBFOM) 该司法中心。在租赁期满后，马里昂县将获得一个功能齐全、现代化的司法中心，可以由政府运营和维护，或者再次出租给新的 PPP。

- 背景

印第安纳波利斯刑事司法机构及其所在的建筑物分散在印第安纳波利斯市中心的 11 个独立设施中。大约三十年来，马里昂县政府和司法官员呼吁 对这些分散的设施进行整合。设施之间的距离迫使各机构在人口增长和交通拥堵的市中心地区花费额外的时间和金钱来运送官员和囚犯。多个设施造成了重复的合同和运营成本、时间浪费以及潜在收入的流失。马里昂县在过去 30 年中的分析和研究 得出结论，如果将监狱、法院和律师办公室以及警长办公室这三个机构整合到一个地点，马里昂县每年可以节省数百万美元的税收，因为可以提高服务效率、改善安全、降低运输成本和基建维护成本。

司法系统目前使用的设施大约有 50 年的历史。最近通过的州法律，例如 (HEA 1006) ，要求该县在县级设施内收容重罪犯，这将导致估计每年增加 250-500 名被拘留者。 当前设施的破败状态也对联邦政府干预构成威胁。

为了探索整合这些设施的可能性，2013 年 8 月，印第安纳波利斯市长格雷格·鲍拉德任命大卫·罗森伯格为印第安纳波利斯企业发展总监。企业和发展办公室分析了不同的选择：设计建造 (DB) 和公私合作 (PPP)。到 2013 年 12 月，印第安纳波利斯市发布了资格预审申请 (RFQ)，要求设计、开发、融资、建设、运营和维护新的马里昂县司法中心，作为一项基于绩效的基建 (PBI)。经过对 10 个潜在建设地点的考察 后，新中心将建在一家废弃的通用汽车 (GM) 工厂。该地点位于一个大型园区内，有空间进行未来扩展。新的设施将包括一个 3000 个床位的拘留设施、现场医疗设施、拥有 28 个法庭和 10 个听证室的刑事法庭、960 个床位的最低安全设施、县警长办公室的空间、公共和员工停车场以及检察官和公设辩护人办公室。

参与者列表

- 公共人物

• 印第安纳波利斯市企业发展总监 - 大卫·罗森伯格
• 马里昂县巡回法庭和高等法院
• 市长格雷格·鲍拉德和市长办公室
• 马里昂县警长办公室
• 马里昂县警长约翰·莱顿
• 市县议会
• 议会首席财务官 - 巴特·布朗

- 私人人物

• 美国惩教公司 (CCA)
• H.J. 翁巴赫及合伙人
• 世邦魏理仕公司
• WMB 心地正义合伙人

时间线

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年份	事件实际时间线	事件拟议时间线
2013	2013 年 8 月 - 鲍拉德 委派罗森伯格 研究将司法中心搬迁
2013	2013 年 12 月 - 市长格雷格·鲍拉德、大法官大卫·瑟托和警长约翰·莱顿宣布计划建造一个新的综合司法大楼，以取代现有的设施。
2013	2013 年 12 月 20 日，该市发布了招标书和资格预审申请 (“RFPQ”)	2013 年 12 月 20 日 - 发布 RFQ/P
2014	2014 年 2 月 11 日 - 收到 5 份 RFPQ 答复	2014 年 2 月 11 日 - RFQ/P 答复截止
2014	2014 年 3 月 - 该市选择 3 个答复者参与竞标。	3 月 提议者短名单
2014	2014 年 8 月 - 市长表示该项目建设成本将达到 5 亿美元，但该市不会支付超过其目前运营司法中心每年支付的 1.226 亿美元。
2014	2014 年 8 月 - 报道称，罗森伯格拒绝公布该市同意支付的最高年度费用，即每年 5000 万美元，这笔费用与 3 家预选的投标人共享。
2014	2014 年 8 月 - 报道称，市长办公室拒绝发布 RFP 文件，而这些文件通常是公开的。
2014	2014 年 11 月 21 日 - 三家决赛选手提交了他们对司法中心的承诺提案。	2014 年 11 月 21 日 - 提案截止日期。
2014	2014 年 12 月 12 日 - 首选开发商 WMB 被选为首选投标人。	2014 年 12 月 12 日 - 选定中标团队。
2014	2014 年 12 月 19 日 - 该市和 WMB 就 35 年协议的条款达成一致。	2013 年 12 月/2014 年 1 月 - 与中标团队进行最终谈判。
2015	2015 年 2 月 - 市长办公室向市县议会公布了司法中心预算的详细信息。
2015	2015 年 2 月 9 日 - 媒体报道称，市县议会批准项目出现延误。民主党领导的议会希望项目由委员会审查，但延迟了委员会的成立。	2015 年 2 月 - 预计市议会投票批准该项目。
2015	2015 年 3 月 2 日 - 议会一致投票成立一个由五人组成的马里昂县司法大厦委员会，以权衡合同，这是议会审议合同之前必须采取的程序步骤。
2015	2015 年 3 月 24 日 - 由五人组成的马里昂县司法大厦委员会举行首次会议。	2015 年 3 月 - 商业和金融结算。
2015	2015 年 4 月 1 日 - 市县议会发布报告，认为司法中心可以通过传统融资以更低的成本建造。
2015	2015 年 4 月 8 日 - 马里昂县司法大厦委员会批准该项目，以便进行全市县议会投票。
2015	2015 年 4 月 20 日 - 市县议会以 6 比 2 的投票否决了该项目，理由是预算可能出现数千万美元的缺口。
2015	2015 年 5 月 5 日 - 选举初选。
2015	2015 年 5 月 - WMB 修改了计划，以减少项目范围，消除感知到的预算缺口问题。他们总共减少了 1750 万美元，最终固定价格为 3.905 亿美元。
2015	2015 年 6 月 8 日 - 市县议会投票决定不听取修订后的计划。	2015 年 6 月 - 建设开始。
2015	2015 年 7 月 1 日 - 通用汽车冲压厂场地再次挂牌出售。	2018 年 6 月 - 建设完成，设施投入运营。

地图

• 拟议的司法中心场地位于旧通用汽车冲压厂。

• 位置

1. 埃斯肯纳齐健康中心
2. 马里昂县少年法庭
3. 马里昂县交通法庭
4. 马里昂县公共辩护人
5. 马里昂县检察官
6. 马里昂县高级法院 - 刑事部门
7. 马里昂县监狱 1
8. 逮捕者处理中心
9. 马里昂县监狱 2
10. 环境/社区法院
11. 马里昂县验尸官

叙述

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在 2013 年签署谅解备忘录 (MOU) 之前，该市对拟议的新综合刑事司法设施的设计、融资、建设和运营的可行性进行了初步调查，以取代和搬迁现有的设施（“司法设施改善项目”）到一个校园，以便最大限度地提高政府效率，并改善向马里昂县公民提供的基本服务。

该市最初于 2013 年 12 月发布了马里昂县司法中心的资格预审请求 (RFQ)。五个团队对 RFQ 做出了回应，该市根据团队的经验、资源以及设计、建造、融资、运营和维护像拟议的司法中心这样的大型设施的能力，对他们的回应进行了评估。在 2014 年夏季到 12 月期间，由政府、司法系统和其他利益相关者组成的委员会审查和评估了这些提案。评估分为两类：财务和技术。

财务评估侧重于该市县的成本，即在协议期间支付的年度服务费，以及提案的财务可行性。技术评估侧重于提案如何满足将在司法中心设立的县级机构的需求。

然后，该市选择了三个实力最强的团队，让他们对设计、建造、融资、运营和维护新设施的招标书 (RFP) 做出回应。在 2014 年 11 月和 12 月，由各种利益相关者组成的审查委员会和分委员会评估了这些回应，并选择了一个最终的竞标团队。WMB Heartland Justice Partners 的提案在财务价格上最低，并且满足了该市概述的严格技术要求。

2014 年 12 月 12 日，市长格雷格·鲍拉德、马里昂高级法院首席法官大卫·塞托和警长约翰·莱顿在新闻发布会上概述了该项目，并宣布将在印第安纳波利斯市中心西南部的闲置通用汽车冲压厂建造该项目。该市描述了一种公私合作 (PPP) 结构，其中选定的投标人将设计、建造、融资、运营和维护 (DBFOM) 设施，并从政府那里获得每年不超过 5000 万美元的年度服务费（基于性能的可用性付款）。目前，马里昂县和印第安纳波利斯市每年在分散的设施上花费 1.23 亿美元：监狱运营、办公空间、惩教设施和囚犯医院护理。WMB Heartland Justice Center Partners 的 4.08 亿美元项目（35 年内每年 4700 万美元）总价低于该市 5000 万美元的可承受能力上限 300 万美元，被选为首选供应商。付款会根据性能进行扣减，服务费可能会低于规定，但不会超过项目协议中规定的金额。 与该集团相关的公司此前曾交付了加州长滩的新法院和印第安纳州的俄亥俄河大桥。对于印第安纳波利斯市，WMB 联盟同意了一份 35 年的刑事司法设施 DBFOM 合同，总价为 16 亿美元。WMB 的第一年付款将为 4680 万美元，如果该市能够及时完成交易，以利用目前的历史低利率，则可能会更低。

在新闻发布会上， 公职人员批评市长办公室没有公开说明如何确定 5000 万美元的年度上限，也没有发布 RFP 文件，而这些文件通常是公开的。大印第安纳波利斯进步委员会 (GIPC) 在 2011 年进行的一项司法中心研究估计，一个新的统一综合体实际上需要花费 5.2 亿美元， 评论人士对 WMB 的 4.08 亿美元的低价表示怀疑。此外，直到规划过程的后期，才公开发布了性价比 (VfM) 分析。 市长办公室确实对设施本身使用了私营部门比较器，但它没有考虑运营、维护和风险转移成本。

到 2015 年 2 月，当地媒体报道称，民主党领导的市县议会在批准该交易方面出现了延误。到那时，市长办公室已经发布了司法中心预算和 RFP 提交的文档和详细信息，但市县议会另有打算。根据媒体报道，他们宣布打算成立一个委员会来审查司法中心项目的财务状况，但推迟了任命委员会成员。 2015 年 3 月 2 日，市县议会任命了五名委员会成员来审查合同。在 2015 年 4 月初，委员会使用自己的分析，确定根据他们的研究，P3 协议将比使用传统融资建造该项目更加昂贵。这时，选举初选只剩下一个月的时间。民主党市长候选人乔·霍格塞特呼吁将投票推迟到选举之后，民主党马里昂县检察官特里·库里也公开反对该项目。

2015 年 4 月 20 日，该项目未能通过市县议会投票。在 5 月份的选举之后，WMB 努力降低计划的成本。通过减少提供设施的规模和范围，降低了估计预算，减少了 1750 万美元。 作为最后的努力，市县议会的一名共和党成员呼吁在 2015 年 6 月 8 日对 WMB 的修订计划进行程序性投票，但民主党领导的议会拒绝支持这项措施，实际上将任何关于新司法中心综合体的协议推迟到下一任市长政府。

财务结构

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该设施将由成功的 PPP 投标团队全额融资。WMB Heartland Justice Partners 将项目的现值评估为 7.177 亿美元，其中包括建设、运营和维护。该设施的建设最初估计为 4.08 亿美元，初始年度付款为 4540 万美元，从完工之日起开始。 用于支付年度服务费的资金将来自位于马里昂县司法中心的县级机构的现有预算以及从现代化设计和规模经济中获得的预期节余。目前，该县每年花费 1.23 亿美元。项目的总成本估计超过 17.5 亿美元。

发起人将成立一个特殊目的实体（项目公司 - WMB），以签订项目协议并获取资金。WMB 财务工作组负责提供资金确定性，降低执行风险，以及灵活性和快速的财务结算。为了为该项目融资，WMB 考虑了多个资金来源。

• 应税债券 - 机构投资者
• 银行融资 - 贷款方将是国际项目融资银行，包括加拿大、美国和欧洲银行
• 混合结构 - 短期和长期融资的组合
• 股权 - 股权出资 7500 万至 1 亿美元

股权成员/股本分配

WMB 组织结构图

股权

70%	Meridiam Infrastructure Indy Justice, LLC
15%	Walsh Investors, L.L.C.
15%	Balfour Beatty Investments, Inc.

资金

资金来源	金额	融资比例
私募配售	$524.96	90%
股权	$58.33	10%
合计	$583.29	100%

政策问题

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问责制和透明度

在新闻媒体中，公众官员批评市长办公室对每年 5000 万美元上限的决定缺乏透明度，以及没有发布通常公开的招标文件。市长办公室直到该市与 WMB 签订合同后的两个月才发布有关该交易的任何文件。此外，性价比 (VfM) 也直到交易达成后才向公众公布。

印第安纳波利斯之前 PPP 项目的失败

2011 年，在梅·巴拉德政府领导下，该市与 Lifeline Data Centers 签署了一份为期 25 年、价值 1800 万美元的租赁协议，用于建造新的区域运营中心。 该建筑赶在 2012 年印第安纳波利斯超级碗开赛前完工并投入使用，并作为该活动的应急响应中心。该建筑开放不到两年，消防部门就因发现 120 处安全违规而被迫将其关闭并疏散租户。 最终，租户能够搬回，但有关安全违规的负面宣传以及该市滥用纳税人资金的看法仍然存在。大约在同一时间，该市和巴拉德政府计划就该市的停车计时器达成另一项 PPP 协议。 该提议的成本效益分析依赖于将停车计时器费率翻番，将计时器扩展到更多街道，以及未来慷慨的交通模型。

选举政治

市议会对司法大楼的投票时间恰逢 2015 年春季政治上具有争议性的选举初选。在市长竞选中，共和党人格雷格·巴拉德没有竞选连任。民主党市长候选人兼前美国律师约瑟夫·霍格塞特和共和党候选人兼当地商人查尔斯·布鲁尔分别在各自的初选中胜出。在市议会中，20 名现任议员中有 16 人正在因重新划分选区而竞选新选区。民主党在议会中以 15 比 14 的微弱优势占据多数席位。最近的重新划分选区以及一项新州法律取消了 4 个全市议席（其中 3 个由民主党人担任）将使民主党人难以维持其多数席位。 由于该项目是由共和党市长政府牵头并开发的，因此它很容易成为民主党人在春季初选中争夺职位目标。

经济发展和社会公正

对司法中心大楼的担忧包括对未来市中心经济发展以及公众轻松获取法院系统服务的担忧。总体而言，人们普遍认为需要整合司法系统服务。该市在市中心黄金地段支付了大量资金，其中许多是过时且效率低下的建筑。腾出这些房产可能意味着政府预算的大幅节省，也意味着开发商有机会振兴市中心的部分地区。在为推广司法中心大楼而举行的公开演示会上，来自非营利性市中心发展组织 Downtown Indy 的代表概述了正在印第安纳波利斯市中心进行的 10 个大型办公、住宅和零售开发项目，总投资额达到 3.55 亿美元。 但是，如果大楼迁至拟建的通用汽车冲压厂，那么通过公共交通获取司法中心服务的难度要比市中心集中位置更大。两条计划中的巴士路线最终将为新的司法中心提供服务，但新场地缺乏印第安纳波利斯市中心的大型、综合和多式联运网络。

司法系统未来的需求

2014 年 8 月，就在该市准备接受司法中心大楼的招标书时，距离印第安纳波利斯仅 4 个小时的密苏里州弗格森发生了围绕迈克尔·布朗之死而发生的事件。随着弗格森案以及美国各地其他类似案件的发展，政府和司法界领导人以及公众对市政当局如何定罪和监禁个人进行了批判性审视。关于执法和司法系统的未来，还有许多问题需要解决。全国范围内的讨论促使许多与印第安纳波利斯司法中心项目关系密切的人士质疑，增加囚犯容量是否是解决轻微罪犯问题的真正解决方案。

讨论问题

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• 整合司法系统是否合适？
• 您在选择场地时会考虑哪些最重要的标准？
• 经济发展带来的潜在收益在什么时候会超过公众的轻松获取？
• PPP 成功最重要的因素是什么？是强有力的领导力、清晰的沟通还是良好的交易？
• 该项目的成功能否恢复 PPP 在印第安纳州的声誉？

其他读物

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• 修订后的司法中心提案 - http://www.scribd.com/doc/267478937/Revised-Justice-Center-Proposal
• 安大略基础设施 AFP 业绩记录报告 - http://www.indy.gov/eGov/ccjc/Documents/P3%20Reports/2014-10-16%20AFP%20Track%20Record%20Report.pdf
• 消除误解 - http://www.indy.gov/eGov/ccjc/Documents/P3%20Reports/DispellingTheMythsRpt.pdf
• PPP 交易统计 - http://www.indy.gov/eGov/ccjc/Documents/P3%20Reports/P3%20Transaction%20History%203.20.15.pdf
• WMB Heartland Justice Partners 技术改进 - http://www.mcjcenter.com/wp-content/uploads/2015/06/WMB-Technical-Refinements-6-1-2015.pdf
• 与艾莫斯下午茶的访谈，简·加维，美利坚公司北美主席 - http://praiseindy.hellobeautiful.com/2048523/despite-explanations-assurances-many-questions-still-loom-about-indys-justice-center-plan/

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