公私合作政策案例集/肯尼迪机场 PPP
- 2017 年，州长库莫宣布了 JFK 愿景计划[1]。
- JFK 愿景计划将在多个方面振兴机场
- 连接 8 个航站楼。
- 重新设计国际道路，以消除拥堵
- 集中停车场
- 改造便利设施
- 2021 年 5 月，纽约和新泽西港务局、运营该航站楼的 JFK 国际航站楼公司 (JKFIAT) 以及达美航空公司再次批准了这些计划。
- 关于 JFK 机场的整体情况
- JFK 占地 4,930 英亩，包括中央航站区 880 英亩。
- 土地归纽约市所有，建在上面的机场由纽约和新泽西港务局运营，根据与纽约市签订的租赁协议。
- 它是捷蓝航空、达美航空和美国航空的主要枢纽。它有四条跑道，八个航站楼，117 个登机口。
- JFK 机场每小时最多可运营 81 架次航班。
- JFK 被公认为美国领先的旅客和货物门户。该机场是北美和世界上最繁忙的机场之一。
- 本案例研究的综合重点是 T4 的 P3 协议。
- JFK T4 是美国第一个由外国机场运营商 (史基浦集团) 管理的主要航站楼。
- 它也是 JFK 机场唯一一家非航空公司私人运营的航站楼。
- JFK 机场的位置
- JFK T4 的位置
| 风险类型 | 公共 | 共享 | 私人 |
|---|---|---|---|
| 土地可用性、可进入性和场地风险 | X | ||
| 政治风险 | X | ||
| 环境风险 | X | ||
| 设计风险 | X | ||
| 施工风险 | X | ||
| 基础设施状况风险 | X | ||
| 运营风险 | X | ||
| 需求风险 | X | ||
| 融资风险 | X | ||
| 战略或合作风险 | X | ||
| 不可抗力风险 | X | ||
| 质量保证/控制风险 | X | ||
| 法律变更风险 | X | ||
| 提前终止风险 | X | ||
| 劳资纠纷风险 | X | ||
| 返还时状况风险 | X |
- 1993 年 港务局开始对 T4 的重建进行规划和设计研究
- 1995 年 7 月 发布资格申请，征求对运营现有 IAB 并建造和运营新 T4 感兴趣的方
- 1995 年 12 月 发布招标书 (RFP) 1996 年 3 月招标书截止日期
- 1996 年 4 月 选择 JKFIAT 为中标方
- 1996 年 5 月 港务局和 JKFIAT 签署谅解备忘录，JKFIAT 承担运营责任
- 1997 年 4 月 25 日 完成 9.341 亿美元的第 6 期特别项目债券的融资，以资助 T4 的重建
- 1997 年 5 月 13 日 执行 JKFIAT 租赁协议，JKFIAT 承担 IAB 的运营
- 2001 年 5 月 8 日 T4 中央航站楼（“头房”）开放，主要设施用于处理到达和离开旅客
- 2001 年 8 月 10 日 港务局和 JKFIAT 同意租赁协议修订条款；港务局提供 1.72 亿美元的次级完成融资
- 2001 年 9 月 11 日 恐怖袭击抑制了国际航空旅行需求；包括 JFK 在内的多数美国机场关闭了 2 天
- 2004 年 11 月 纽约市和港务局执行港务局对 JFK 和拉瓜迪亚机场的租赁协议延期至 2050 年
- 2007 年 达美航空公司开始与港务局和 JKFIAT 协商 T4 扩建事宜
- 2010 年 4 月 史基浦美国收购了 JKFIAT 的 LCOR 和雷曼的股权
- 2010 年 8 月 11 日 港务局、JKFIAT 和达美航空公司宣布对 T4 进行 6.6 亿美元的扩建
- 2013 年 5 月 达美航空将全部 T3 运营搬迁至 T4
- 2015 年 5 月 T3 拆除；场地重新开发，用于容纳远程飞机停放
- 港务局：通过纽约州和新泽西州之间的一项政府间协议建立的双州港口区。每个州的州长任命 6 名委员进入委员会，该委员会负责监督港务局。
- JFK 国际航站楼有限责任公司 (“JKFIAT”)：该项目的中标方，采用合资结构
- LCOR JFK 机场有限责任公司 (“LCOR”) 占 40% 的股权[3]
- 史基浦美国有限责任公司 占 40% 的股权
- 雷曼 JFK 有限责任公司 (“雷曼”) 占 20% 的股权
1997 年 5 月，纽约和新泽西港务局将特许经营合同授予 JFK 国际航站楼有限责任公司 (JKFIAT)，史基浦集团的子公司，负责运营、管理和维护 T4 直至 2043 年[4]。根据特许经营协议，JKFIAT 负责扩建 T4 并升级机场基础设施，包括九个新的国际登机口、海关和边境安全设施以及额外的行李空间。
JKFIAT 于 1997 年 5 月 13 日与港务局签署了租赁协议，仅比 1997 年 4 月 25 日特别项目债券的财务结算晚几天[4]。租赁期设定为在下列日期中较早者终止：(1) 新设施取得有益占有权后 25 年，或 (2) 港务局与纽约市签订的 JFK 租赁协议（“城市租赁协议”）到期前一天。该租赁协议要求 JKFIAT 在 2002 年 5 月 12 日之前完成航站楼的建设；但如果在 2001 年 5 月之前没有完成，将适用巨额经济处罚。城市租赁协议在签署时设定为在 2015 年到期；但是，在 2004 年，它被延长至 2050 年。如果城市租赁协议没有延期，JKFIAT 租赁协议规定了提前偿还本金。由于城市租赁协议延期，JKFIAT 对 T4 的租赁协议被修订为在 2026 年 5 月 8 日到期。
1997 年 4 月，港务局发行了 9.341 亿美元[3] 的特别项目债券，以资助 JKFIAT 建造新的 T4，包括拆除 IAB 并建造航站楼、航站楼前沿公路和飞机停车场。这些债券并非港务局的一般债务，由租金支付（即偿还债券利息所需的金额）、租赁抵押权的承诺以及 JKFIAT 的某些其他抵押资产担保。JKFIAT 使用其净收入（收入减去运营和维护费用以及支付给港务局的土地租金）来支付设施租金。标准普尔公司对 1997 年的债券给予了 BBB+ 评级，惠誉公司给予了 A 评级，穆迪公司给予了 BAA2 评级。MBIA 为这些债券提供了担保，这些债券超额认购了三倍。
2001 年 8 月，签署了一项租赁协议修订案，符合港务局为 JKFIAT 提供的 1.72 亿美元[3] 完成融资。虽然 JKFIAT 最初要求港务局发行额外债券来弥补成本超支，但港务局改为提供次级贷款，以加快进程并减少与众多金融机构打交道的复杂性。港务局还希望在“瀑布”中保护其房东地位，免受其他债权人的侵害，同时提高交易的整体盈利能力。特别是，港务局通过这项融资和随后的租赁协议修订案保留了大量土地。作为交换，JKFIAT 获得了更高的航站楼管理费以及更大的零售管理费。完成融资的条款通过随后的租赁协议修订案进行了修订。因此，在支付运营费用、土地租金、债务支付、储备金存款以及航站楼和零售管理费后，JKFIAT 的财务回报基本上来自其在 ACRP 01-14 考虑和评估机场私有化附录 H H-29 分配中的部分。
该项目于 2001 年 5 月竣工，建设成本约为预算金额的 20%[3]。最终的建设成本约为 10.69 亿美元，而 1997 年的最初估计为 8.76 亿美元[3]。
JFKIAT 使用差价定价来计算航空公司在高峰时段使用设施的价值以及 JFKIAT 长期固定租赁协议的价值。这些租金和费用通常设定为与市场竞争价格相一致。航空公司可以与 JFKIAT 签订各种期限（从 30 天到 10 年）的协议，保证较长时间内最低乘客量的航空公司通常会支付更低的价格。根据租赁协议，JFKIAT 需要向港务局提交年度战略计划，其中包括对拟议价格结构的协作评估。JFKIAT 与航空公司之间任何期限超过 7 年的协议都需要港务局的书面同意。
财务结构
[edit | edit source]JFKIAT 必须支付足够的租金来支付特殊（免税）设施债券的债务服务[3]，支付港务局的某些运营和维护费用以及地面租金，并在租赁条款下支付某些其他款项和分配在偿还债务服务后可用的收入。航空公司的付款（客运航站楼费用、公用事业回收费、独家航空公司空间租赁、飞机停放费和地面处理特许经营价格）、航站楼特许经营特权费和租户停车费付款占收入的大部分。
T4 航站楼的航空公司收入约占 T4 航站楼总收入的 85%-90%。
政策问题的识别
[edit | edit source]- 限制约翰·肯尼迪国际机场 (JFK) 运营的命令[5]。
- 最初于 2008 年 1 月 18 日发布，最近一次延期至 2018 年 9 月 17 日。
- 该命令在 2022 年 10 月 29 日之前有效。
主要结论
[edit | edit source]T4 航站楼普遍被业界认为是非航空公司私人部门参与航站楼开发和运营的成功典范。该项目不需要实施任何联邦或州法律，例如机场私有化试点计划。自 2001 年 T4 航站楼开业以来，美国尚未完成任何类似规模的项目。港务局正在考虑在其其他选择中，将 T4 模型的某些方面应用于纽瓦克航站楼的扩建以及拉瓜迪亚机场中央航站楼的规划重建，以反映其对概念模型的总体满意度。
从该 P3 项目中吸取的主要经验教训如下
- T4 航站楼的重建得益于免税融资的可用性。根据 LCOR 的说法，免税借款比私人融资节省了 30% 的成本。
- 尽管港务局努力吸引私人股本参与该项目，但其代表开发商利用免税债券市场的优势，以及由此带来的更低的资本成本，阻止了要求更高回报的重大股本投资。港务局希望财团能够“参与其中”，因此 JFKIAT 作出了 1500 万美元的承诺。
- JFKIAT 能够有效地测试市场定价，这种定价仅由少数公共机场使用。例如，在 911 事件和 SARS 导致的客流量下降期间，JFKIAT 能够与航空公司协商特别定价，而这些定价在传统的公共采购规定下是不可能的。
- T4 项目取得成功的关键因素是，没有“锚定租户”以牺牲其他租户为代价来推动设施设计和开发。由于没有一家航空公司在航站楼的客流量占很大比例，因此任何针对该项目的组织反对都很困难。由于 T4 扩建项目和达美航空的优惠租赁地位，这些动态在一定程度上发生了变化。
- 该项目也取得了成功，因为它是在 JFK 的众多航站楼中的一座，这些航站楼相互竞争以吸引客流量。这种竞争旨在降低成本，同时鼓励 JFKIAT 运营一个管理良好的设施，并拥有强大的客户服务标准。由于 JFKIAT 与航空公司客户竞争，因此对更严格的监管的需求较低。
讨论问题
[edit | edit source]- 由于旅客人数减少，您认为扩建航站楼仍然是一个好主意吗？
- 您认为 JFK T4 项目的 P3 模式（在许多因素上独树一帜，例如租赁合同、利用特殊（免税）债券以及短期特许经营权（最初为 15 年））是否可以移植到其他 P3 项目中？
参考文献
[edit | edit source]- ↑ https://www.businessinsider.com/new-york-governor-cuomo-wants-to-spend-10-billion-renovating-jfk-airport-2017-1
- ↑ https://www.fitchratings.com/research/infrastructure-project-finance/fitch-downgrades-jfk-iat-ny-to-bbb-assigns-negative-outlook-17-07-2020
- ↑ a b c d e f https://crp.trb.org/acrpwebresource2/wp-content/themes/acrp-child/attachments/051/original/Appendix_H_Case_Studies.pdf
- ↑ a b https://www.icao.int/sustainability/PPP%20Case%20Studies/PPP_Airport_United%20States.pdf
- ↑ https://www.federalregister.gov/documents/2020/09/18/2020-18404/operating-limitations-at-john-f-kennedy-international-airport