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公私合作政策案例集/LAX

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洛杉矶国际机场,简称为“LAX”,是美国第二繁忙的机场,也是世界上第五繁忙的机场。2015年乘客流量创下该机场纪录,接近7500万人次,比2014年流量增长6%。LAX代表估计,未来20年每年将有高达9500万乘客使用该机场。

LAX建于20世纪初,自1984年以来一直没有进行过升级,需要大修。上一次LAX升级是由洛杉矶举办1984年奥运会促成的,而洛杉矶再次被选为2024年夏季奥运会的举办城市。新的LAX基础设施升级项目被称为陆侧交通现代化项目 (LAMP),计划于2023年完工,耗资50亿美元。该项目的目的是缓解机场进出交通拥堵。这将通过将公共铁路交通和一个整合的租车中心直接连接到机场,并建设一条长达两英里的行人“旅客运输系统”走廊连接机场来实现[1]

参与者注释列表

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该项目参与者包括联邦机构、加州州立机构、区域和地方机构以及利益相关者,其中一些由LAWA识别。其中,以下实体在LAMP项目中发挥了主要作用[2]

  • 洛杉矶世界机场 (LAWA):LAWA是洛杉矶县的一个部门,负责LAX的运营。LAWA是LAMP项目的主要公共部门参与者之一。
  • 洛杉矶县大都会交通局 (Metro):Metro运营洛杉矶县的所有公交和铁路服务。Metro是LAMP项目的另一主要公共部门参与者。
  • 洛杉矶县居民:他们有权批准销售税增加,这被视为LAMP项目部分资金的来源。他们也是LAMP项目建造的新列车的潜在乘客。
  • 新列车的乘客:乘客数量将影响LAMP的特许经营者获得的收入。
  • 投标者:他们将对LAMP项目的特许经营权进行投标;至少两个项目将通过PPP进行:APM和CONRAC。
  • 1928年10月1日:洛杉矶市政机场开始运营。
  • 1929年6月:第一座建筑,1号机库,建成。
  • 1946年12月5日:商业航空服务开始。
  • 1983年11月10日:二层道路和售票连接建筑完工。
  • 1984年1月23日:1号航站楼完工。
  • 1984年6月11日:汤姆·布拉德利国际航站楼启用。
  • 1995年:洛杉矶世界机场 (LAWA) 启动LAX总体规划项目。
  • 2004年:LAX总体规划获批。
  • 2007年4月2日:机场南侧重新安置的25左/7右跑道重新开放给空中交通。完工是总计3.33亿美元的南侧机场改善项目中的一个主要里程碑。
  • 2008年6月24日:机场南侧跑道区域新中心滑行道开通,提高了机场安全性。
  • 2009年6月11日:安装跑道状态灯原型,通过降低跑道碰撞的可能性,提高了LAX飞机运行的整体安全性。该试点项目是LAWA与联邦航空管理局的合作项目。
  • 2010年2月22日:新汤姆·布拉德利国际航站楼项目开工建设。
  • 2010年5月24日:连接LAX南北机场的R滑行道开通。
  • 2010年6月:主题大厦外部进行耗资1230万美元的翻新。
  • 2010年11月:耗资1350万美元的LAX LAFD飞机救援和消防站 (ARFF) 80号站建成,通过将原设施规模扩大一倍,提高了机场安全性。
  • 2011年1月24日:新的耗资1390万美元的机场应急协调中心开通。
  • 2012年夏季:6号航站楼翻新工程完工,耗资2.38亿美元。
  • 2013年6月20日:数千人参加了新汤姆·布拉德利国际航站楼的历史性预览活动。
  • 2014年:跑道状态灯项目完工。
  • 2015年2月5日:陆侧交通现代化项目 (LAMP) 的环境影响报告准备公告 (NOP) 和初步研究 (IS)。
  • 2015年3月:一个耗资4.24亿美元的项目用一个现代化的、节能的设施取代了过时的、有50年历史的中央公用设施工厂 (CUP),该设施配备了先进的计算机管理系统。
  • 2015年:1号航站楼二期建设完工。
  • 2016年第四季度:5号航站楼翻新预计完工。
  • 2016年第四季度:耗资1.18亿美元的路边整修和道路改善项目。
  • 2016年第四季度:耗资1.485亿美元的4号航站楼连接项目完工。
  • 2016年第四季度:耗资2.7亿美元的电梯、自动扶梯和移动步道现代化工程完工。
  • 2016年第四季度:2号航站楼改善项目的计划完工时间。
  • 2016年第四季度:LAMP环境影响报告/项目审批认证。
  • 2017年第三季度:LAMP预计开工建设时间。
  • 2017年第四季度:耗资5.73亿美元的7号和8号航站楼翻新工程。
  • 2019年第四季度:中场卫星候机楼(北侧门)计划完工。
  • 2023年:LAMP第一阶段(包括APM和CONRAC)预计完工时间。

位置地图

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洛杉矶国际机场 (LAX) 位于洛杉矶市西端。LAMP项目的位置位于一个区域,西临LAX中心航站楼区域 (CTA) 的汤姆·布拉德利国际航站楼 (TBIT),南临105号州际公路,东临405号州际公路,北临韦斯特彻斯特公园大道/西阿伯维塔街[9]。洛杉矶世界机场 (LAWA) 网站提供项目位置图[10]

LAMP还包括建设一个新的地铁绿线车站和正在建设中的轻轨线路“克伦肖/LAX线”[11]。每条线路位置图都可以在Metro网站上找到

政策问题

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与其他 PPP 项目一样,LAMP 中的 PPP 采购存在以下政策问题或需要考虑的问题[12]

  • 这些项目是否应该通过 PPP 采购进行交付?
    • 物有所值
    • 定性比较
  • LAMP 中的 PPP 采购的交付方式是否合适?
  • PPP 采购能否吸引银行家和/或投资者?
    • 银行可操作性
  • LAMP 项目能否带来公众利益和/或效益?
    • 预期成果

此外,由于该项目是洛杉矶国际机场现代化的一部分,项目的成果应有助于机场现代化的目标:在国际航空市场中获得竞争力。

案例叙述

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LAX 成立于 1928 年,上次升级是在 1984 年奥运会期间建造 1 号航站楼,在此之前,该机场已经严重过时,9/11 恐怖袭击事件加剧了整个行业的安全问题和担忧。LAX 现代化计划始于 1995 年的 LAX 总体规划,最终形成了四种不同的方案,“(方案 A、B 和 C)取决于机场设施的未来容量,以及“不采取行动/不进行项目”的方案”。9/11 袭击事件导致了进一步的审查,并最终形成了“方案 D”,该方案更加注重安全考虑。LAX 总体规划于 2004 年获得市议会批准,美国交通部于 2005 年 5 月 20 日提交了其决策记录。这为洛杉矶历史上最大的公共工程项目铺平了道路。价值 140 亿美元的机场现代化工作完全由 LAX 运营收入、资本改进资金、乘客设施费和机场收入债券(零纳税人资金)支付,于 2009 年正式启动,该项目计划持续到 2023 年,创造 121,000 个年度建筑业工作岗位。LAMP 项目虽然是 LAX 现代化的一部分,但包括公共和私人资金的不同方面,包括 PPP。

LAX 现代化计划已完成的项目包括:

LAX 现代化计划正在进行的项目包括:


LAX 陆路交通

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由于目前没有从地铁站到 LAX 机场的直达连接,所有乘客都必须使用车辆交通工具到达和离开 LAX,估计有 50% 的乘客开车前往。如今,在高峰时段,每小时有超过 6,000 辆汽车进入 LAX。由于大量车辆每小时到达机场造成的严重交通拥堵,到达或离开 LAX 的乘客面临着来回通勤的延误。除了给乘客的旅行时间带来不确定性之外,LAX 还面临着以下挑战:

  • 公共汽车、班车和汽车争夺有限的空间来运送乘客。
  • 乘客被困在拥挤和不舒服的环境中。

除了缺乏与地铁站的直达连接之外,还有更多因素导致机场周围的严重交通拥堵;缺乏统一的租车设施,以及在中央航站楼区(CTA)周围集中接送。

关于缺乏统一的租车设施,12 家租车公司从 CTA 运营独立的班车到他们的租车设施。据 LAWA 称,2015 年,CTA 上层和下层道路上进行了 110 万次租车班车行程。关于接送的集中,有私家车、租车班车和其他交通方式。例如,豪华轿车巴士和拼车货车也使用 CTA 周围有限的空间运送乘客。

LAWA 估计,如果未来机场的可达性没有变化,在高峰时段,CTA 周围的交通量将增加近 20%。由于机场的地面交通会影响乘客的机场选择,由南加州州长协会发布的最新版区域交通计划,将 LAX CTA 周围的交通拥堵问题列为要解决的交通政策问题[18]

陆路交通现代化项目(LAMP)

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LAWA 被指定在 2004 年的 LAX 总体规划和 LAX 专项规划中,通过提出新的设施来解决 LAX 陆路交通问题。其中一些提案包含在 LAX 现代化计划的范围内 [19] [20]。改善通往 LAX 的交通不仅是 LAWA 自身的问题,也是县际层面的政策问题。其中一些项目已在 2012-2035 年区域交通计划/可持续社区战略中确定,该计划于 2012 年获得南加州州长协会批准[21]

为了满足各县的其他政策计划,对这些计划中的项目进行了一些调整和重新评估后,陆路交通现代化项目(LAMP)于 2014 年 12 月获得机场专员委员会批准[22]

LAMP 项目包括以下五个主要组成部分:自动旅客运输系统(APM)、统一租车中心(CONRAC)、地铁 96 街交通站、多式联运交通设施(ITF)以及机场周围道路的改善。其中,地铁 96 街交通站的建设项目以及与 APM 的连接由地铁全权负责。项目的采购预计将于 2023 年完成。该项目正在进行环境影响评价(EIR);LAMP 的草案 EIR 于 2016 年 9 月发布[23]

自动旅客运输系统(APM)

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自动旅客运输系统(APM),被称为 LAX 火车,是连接 CTA 与新设施的火车系统,包括新的地铁站。APM 的特点如下[24]

  • 总共六个车站,将新的租车、机场停车场和地铁设施连接到航空公司航站楼。
  • CTA 内三个车站,提供快速便捷的连接到航空公司航站楼,并设有便捷的人行道系统。
  • 全天 24 小时免费交通。
  • 导轨长约 2-1/4 英里,高出地面 50 到 70 英尺,宽 35-75 英尺,每 100 英尺设一根柱子(典型)。
  • 最多可同时运行 9 列火车,等待时间为 2 分钟。

APM 项目将通过公私合作(PPP)方式实施。

统一租车设施(CONRAC)

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现有的租车公司将被重新安置到一个方便的位置的设施中。CONRAC 将位于 405 号州际公路旁,可通过 LAX 火车直接通往机场,也可方便租车客户通往主要高速公路。随着租车公司的搬迁,这些租车公司运营的现有班车将不再需要,因此将从服务中移除,并减少约 17% 的当前交通拥堵[25][26]。CONRAC 项目也将通过 PPP 模式进行。

多式联运交通设施 (ITF)

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多式联运交通设施 (ITF) 将使机场用户能够方便地往返于航站楼区域。将建设两个 ITF(东部 ITF 和西部 ITF),它们都将使机场用户能够通过 APM 直接进入 CTA[27]。ITF 的其他功能如下[28]

  • 私人车辆的机场停车场。
  • 便利设施,例如候车区、特许经营店和售票/信息亭。

道路改善

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为了确保无缝访问上述设施,LAMP 范围包括对现有道路网络的改善以及新建道路段的建设(待改善或建设的道路列在 LAWA 的某些文件中,例如 LAMP 的项目简报)。

96 街地铁交通站项目

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作为 LAMP 的一部分,LAWA 和 Metro 已就新建一个地铁绿线车站和“克伦肖/LAX 线”(正在建设中的轻轨线)达成一致[29]。新建车站名为 96 街交通站,计划连接 APM 与绿线和“克伦肖/LAX 线”。车站的建设预计将于 2019 年完工。

截至 10 月 7 日,该建设项目处于概念设计阶段。该项目还需要根据《国家环境政策法案》(NEPA)和《加利福尼亚环境质量法案》(CEQA)通过环境影响声明 (EIS) 和环境影响报告 (EIR) 的认证。2016 年 6 月发布的 EIR 草案指出,该项目不会对周边地区的环境、公共服务、交通和运输产生影响或产生微不足道的负面影响。最终的 EIR 将于 2016 年秋季晚些时候发布。

Metro 确定该项目成本约为 3.3 亿美元,其中建设成本约为 2 亿美元。作为该项目的资金来源,加利福尼亚州交通局 (CalSTA) 为 2016 年交通和城际资本项目 (TIRCP) 拨款 4000 万美元[30]。正在考虑将洛杉矶县的销售税增加作为该项目的资金来源。洛杉矶县交通项目的增税投票(包括 96 街交通站建设项目)定于 2016 年 11 月进行[31]

Metro 预计,车站开通后不久,地铁/市政巴士的客运量将达到每天 5400 人次。预计该数字将在 2035 年增长到每天 16400 人次。这是考虑到该项目的采购(尤其是 APM 的采购)将按时成功完成[32]

LAMP 中的公私合作

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为 LAMP 项目这两个主要部分提供资金的公私合作模式是设计-建造-融资-运营-维护 (DBFOM) 交付模式。选择 DBFOM 交付模式的目的是促进“创新和质量”。这种交付模式将最初的财务风险和资本需求转移到私营部门,但也会通过授予私营部门运营 APM 和 CONRAC 设施的权利来获得投资回报。这些设施的维护也将由私营部门承担[33]

所有者洛杉矶世界机场 (LAWA) 对选择 DBFOM 做出了以下声明:“与设计-招标-交付模式相比,DBFOM 可以节省成本,更好地控制成本/确定成本,加快进度,增加获得私营部门创新的机会,能够将适当的风险转移到私营部门,提高生命周期效率,固定项目的运营和维护支付,并降低行政成本。”[34]

CONRAC 和 APM 系统将分别通过单独的 DBFOM 公私合作进行采购。APM 系统将于 2016 年年中率先采购,CONRAC 公私合作项目将在之后进行采购。施工将于 2017 年第三季度开始[35]。整个 LAMP 项目的环境影响报告 (EIR) 草案已于 2016 年 9 月 15 日发布,目前正在进行审查,截止日期为 2016 年 10 月 31 日。就建设融资而言,开发团队预计将承担 APM 和 ConRac 包的全部建设融资成本。

自动旅客运输系统 (APM) 通过一条长 2.25 英里的走廊连接航站楼,并对用户免费开放[36]。LAMP 项目仍处于采购初期阶段,该项目的第一个公私合作项目是自动旅客运输系统。2016 年 6 月 9 日,APM 项目的资格预审申请 (RFQ) 发布,截止日期为 2016 年 8 月 11 日。截止日期的第二天,所有者洛杉矶世界机场 (LAWA) 宣布已收到来自不同团队的 5 份资格声明 (SOQ),每个团队将参与该项目的 APM 部分。LAWA 网站上列出了竞标 APM 项目的 5 个团队:GatewayConnectors、LA ConnextPartners、LAX ConnectingAlliance、LINXS 和 PWA。目前正在审查资格声明[37][38]

自动旅客运输系统的预计成本为 22 亿美元,预计租赁期限为 30 至 35 年。虽然 APM 对用户免费开放,但消费者将通过使用机场本身来间接支付 APM 服务费用。对开发商的投资回报将通过“里程碑”支付和“可用性”支付提供。里程碑支付将来自机场收益债券、设施费用债券和机场的一般收入。可用性支付也将来自机场收入和设施收入。机场的一般收入将来自停车费、特许经营费、航空公司租赁费和其他杂项收入。

CONRAC

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联合租车设施 (CONRAC) 将把 LAX 所有现有的租车场整合到 405 号州际公路旁的一处设施。目前在机场的东部和北部有 20 处租车场地。CONRAC 计划将该区域减少 46%,降至 68 英亩。在为自动旅客运输系统确定公私合作项目之后,将开始在联合租车设施中选择私人合作伙伴。

目前已知的信息表明,CONRAC 系统的 DBFOM 租赁期限预计为 20-35 年,资本成本估计约为 10 亿美元[39]。与 APM 包一样,ConRac 包也将完全由开发团队负责建设融资,并将从里程碑和可用性付款中获得投资回报。除了间接资金来源外,综合租车设施还将直接从租车收入中产生收入。与消费者不会直接付费使用的自动旅客运输系统不同,综合租车设施将直接产生收入。可用性支付的设置会根据性能而变化,预计 APM 和 ConRac 设施将有助于缓解拥堵,提高机场的交通效率。

讨论问题

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  • DBFOM 采购能否取得预期成果?
  • LAMP 能否缓解 LAX 周围的交通拥堵?
  • LAMP 能否提高旅客使用 LAX 的舒适度?

由于 LAMP 中的 PPP 项目尚处于早期阶段,因此目前难以评估这些项目。但是,随着项目的推进,以下两个问题可以作为案例的关键结论在未来进行讨论。

  • 将该项目划分为五个相互依赖的项目是否合适?
该项目被划分为上述五个部分,每个部分的运营都相互依赖。例如,如果 CONRAC 和 ITF 的建设延迟,可能会影响 APM 和地铁列车的乘客数量,从而导致收入低于预期。
此外,地铁预计在“克伦肖/LAX 线”和 APM 开通后,地铁列车的乘客数量会增加。然而,根据另一项预测,如果 APM 未投入运营,那么地铁/市政公交的乘客数量在 2019 年开通时不会发生重大变化。这意味着乘客数量可能会受到 LAMP 中其他项目的驱动。
  • 对于不同机构分别进行项目的项目,是否应该采用 PPP 模式?
该项目的建设由两个主要实体:LAWA 和地铁负责。如果地铁负责的建设由于任何原因失败或延迟,将会影响 LAWA 项目的建设进度。特别是因为地铁项目的预算将依赖于销售税的增加。如果销售税的增加没有获得洛杉矶县公民在 2016 年 11 月的投票中通过,地铁将不得不寻求其他资金来源,这可能会对 LAWA 的 APM PPP 项目的潜在投标者产生负面连锁反应。另一方面,APM 开通失败或延迟可能会影响未来预期的乘客数量,进而影响地铁未来的收入。
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参考资料

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  4. 洛杉矶世界机场,“2004 年 LAX 总体规划”,2016 年 10 月 11 日访问,http://www.lawa.org/ourLAX/PastProjects.aspx?id=8844.
  5. 洛杉矶世界机场,“关于现代化 LAX 的事实”,2016 年 8 月,https://www.lawa.org/uploadedFiles/LAXDev/News_for_LAXDev/Fun%20Facts%20About%20Modernizing%20LAX.pdf
  6. “当前项目”,2016 年 10 月 21 日访问,http://www.lawa.org/ourLAX/CurrentProjects.aspx?id=8807.
  7. 洛杉矶世界机场,“关于现代化 LAX 的事实”,2016 年 9 月,https://www.lawa.org/uploadedFiles/LAXDev/News_for_LAXDev/Terminal%204%20Connector%20-%20FactSheet.pdf.
  8. 洛杉矶世界机场,“关于现代化 LAX 的事实”,2014 年 9 月,http://www.lawa.org/uploadedFiles/LAXDev/News_for_LAXDev/Fact_Sheet_-_Elevator_and_Escalator_Modernization.pdf.
  9. 洛杉矶世界机场,“LAX 陆侧通道现代化项目常见问题解答”,未注明日期,http://www.lawa.org/uploadedFiles/LAX/ConnectingLAX/pdf/LAMP-FAQ-Overview.pdf.
  10. “连接 LAX”,2016 年 10 月 10 日访问,http://www.connectinglax.com.
  11. “克伦肖/LAX 交通项目”,2016 年 10 月 7 日访问,https://www.metro.net/projects/crenshaw_corridor/.
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  13. 洛杉矶世界机场,“2004 年 LAX 总体规划”。
  14. 洛杉矶世界机场,“关于现代化 LAX 的事实”,2015 年 1 月,http://www.lawa.org/uploadedFiles/LAXDev/News_for_LAXDev/Fun%20Facts%20About%20Modernizing%20LAX.pdf.
  15. 洛杉矶世界机场,“关于现代化 LAX 的事实”,2016 年 8 月。
  16. 洛杉矶世界机场,“关于现代化 LAX 的事实”,未注明日期,http://www.lawa.org/uploadedFiles/LAXDev/News_for_LAXDev/Fact%20Sheet%20LAX%20Landside%20Facility%20FINAL.pdf.
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  23. “洛杉矶国际机场(LAX)陆侧通道现代化项目环境影响报告草案”。
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