公私合作政策案例集/长滩
2007 年,加利福尼亚州司法委员会 (Judicial Council) 发布了一份项目可行性报告,内容是使用首次公私合作 (P3) 采购方式,来更换现有的长滩法院,其中,州政府将让私营部门为设施提供融资、设计、建设、运营和维护。同年,州立法机构通过了授权司法委员会使用这种替代性的基于绩效的基础设施 (PBI) 采购和交付方法,来开发新的法院的授权立法。这将开启一个充满活力的六年过程,最终为加州公民成功交付一个 50 万平方英尺的现代化法院大楼,该法院大楼利用这种首创的社会基础设施 P3 项目交付方式。司法委员会将制定一份招标书 (RFP),概述基于绩效的交付,要求私营部门的提案者在收到付款之前,按照严格的设计、运营和性能标准,为新的法院大楼提供融资、设计和建造。州政府将在法院大楼验收并投入使用后,以年度为单位,对中标者进行补偿。支付将是可变的,建筑性能不足将导致年度支付 (服务费) 降低。这份为期 35 年的运营协议在项目的交付阶段创造了独特的动态,其中,对建筑设计和系统的生命周期成本进行了评估,以优化法院大楼的长期运营和维护成本,据计算,这比传统的公共项目交付方式具有更高的价值。
基于绩效的交付带来了额外的优势,使司法委员会能够利用创新的私营部门项目融资,而无需在 2010 年金融危机的高峰期使用州立债券能力。司法委员会于 2010 年 12 月与长滩司法合作伙伴 LLC (LBJP) 达成协议,利用独特的短期融资安排,使项目得以顺利进行。项目成本为 4.9057 亿美元,融资安排为债务与权益比例为 90:10。LBJP 内的股权合作伙伴 Meridiam 投资了 4906 万美元作为股权投资,并通过俱乐部贷款方式筹集了 4.415 亿美元的为期七年的迷你永久融资。在建成后,这笔贷款于 2013 年 11 月成功地通过 5.185 亿美元的 34 年期债券进行再融资。
协议签署后,项目仍然是政治动荡的根源。服务费支付的来源必须在 2012 年预算中得到解决,而州立法分析师办公室对物有所值的假设以及 PBI 采购方法的使用提出了批评。虽然 2014 年对长滩法院 PBI 方法的成本效益评估表明,与传统采购方式相比,它为纳税人节省了资金,但司法委员会表示,它不会再进行任何 PBI 项目。由于该项目仅进入其第二个运营年份,因此过早评价 35 年运营协议的执行情况以及州政府是否将实现基于绩效的 P3 交付所创造的长期运营和维护效益还为时过早。然而,其他地方和州政府正在评估司法委员会开发的 PBI 交付模式,将其作为开发其社会基础设施的替代手段,这表明这种首创的基于绩效的 P3 法院项目的重要性。
加利福尼亚州司法委员会 加利福尼亚州司法委员会是加州司法部门的决策机构 (加利福尼亚州司法委员会,2006)。作为司法委员会的主要架构师,克利福德·汉姆 (Clifford Ham) 担任长滩法院项目经理。他是加州注册的建筑师,于 2002 年加入司法委员会。汉姆拥有圣路易斯华盛顿大学建筑学硕士学位,以及密歇根州大谷州立大学的哲学学士学位 (政治学) (公私合作联盟,2014)。
州长阿诺德·施瓦辛格 长滩法院 P3 项目是在州长阿诺德·施瓦辛格 (Arnold Schwarzenegger) 任期内开发和批准的,他于 2003 年至 2010 年担任加州州长。作为一名中间派共和党人,施瓦辛格赞成将市场解决方案引入公共问题,并为基础设施推广了 P3,他称之为基于绩效的基础设施 (PBI) (“PBI:加州合作”,2008)。他还启动了气候变化、应急管理和护理培训领域的 P3 计划。
长滩司法合作伙伴/Meridiam 基础设施 长滩司法合作伙伴是 Meridiam 基础设施的项目公司,与司法委员会签署了 DBFOM 合同。长滩司法合作伙伴与财团的其他成员 (Clark、AECOM、Johnson Controls) 签署了项目的其他方面。Meridiam 为项目提供了 100% 的资金。Meridiam 凭借迈阿密港隧道 P3 项目获得了《项目融资》杂志 2009 年北美 PPP 年度交易奖 (“长滩司法合作伙伴资料”,2013)。
加州克拉克设计/建造公司 加州克拉克设计/建造公司负责管理项目的勘察设计和施工,与长滩司法合作伙伴签订了合同。它是克拉克建筑集团 LLC 的全资子公司。加州克拉克设计/建造公司的项目组合包括旧金山市民中心大楼、萨克拉门托国会大厦东端大楼和洛杉矶加州交通局地区中心总部 (“长滩司法合作伙伴资料”,2013)。
AECOM AECOM 作为克拉克设计/建造公司的分包商,担任长滩法院项目的勘察设计负责人。他们是一家成立于 1990 年的多元化服务公司,其建筑项目组合涵盖多个行业,包括民用建筑、企业建筑、体育建筑和美国联邦政府建筑。AECOM 在《工程新闻纪录》2013 年 500 家顶尖设计公司排行榜中名列第一 (AECOM,2014a)。
强生控制 强生控制与长滩司法伙伴直接签约,在司法委员会的 35 年期限内,为长滩法院提供运营和维护服务。该公司拥有一个以 P3 为中心的完整业务线,专注于为公共机构提供节能建筑(强生控制公司,2014 年;“长滩司法伙伴情况说明”,2013 年)。
安永咨询公司 安永咨询公司担任司法委员会的财务、房地产和采购顾问。他们参与起草采购文件;制定司法委员会与私营方之间的风险分配;制定绩效期望;例如,开发现有场地的最高最佳用途估值,开发采购流程、风险分配和绩效期望。安永咨询公司在开始为长滩法院项目提供咨询之前,曾在加拿大医院等社会基础设施 P3 交易中提供类似服务(克利福德·汉姆,2014 年)。
霍金斯、德拉菲尔德和伍德 霍金斯、德拉菲尔德和伍德担任司法委员会咨询小组的法律顾问。他们起草了项目协议,与加州立法机构和行政部门工作人员进行互动,在评估提案时为司法委员会提供咨询,并与中标者协商最终项目协议(法院管理办公室,2012 年)。
图 1. 项目方和结构
2008 年 9 月,加州财政部和联合立法预算委员会的批准正式授权司法委员会对位于长滩市中心的一座新法院进行设计、建造、融资、运营和维护 (DBFOM) 交付,并进行竞争性选拔流程。
2008 年,司法委员会发布了资格预审申请 (RFQ),吸引了众多潜在投标者的兴趣。共有 11 个财团提交了资格预审申请,其中 5 个团队入围了面试。选定 3 个提案方向司法委员会提供全面的提案,以融资、设计、建造、运营和维护拟建的长滩新法院。2009 年 6 月,司法委员会法院建设和管理办公室发布了招标书 (RFP),将巴尔福·比蒂资本公司;长滩司法伙伴有限责任公司;兰克福德-菲尔普斯长滩开发商有限责任公司列为 3 个合格提案方,以在开发和运营新的法院大楼中提供创新的基于绩效的方法。经过 6 个月的竞争期,并进行了多次专有会议,长滩司法伙伴有限责任公司 (LBJP) 最终在 2010 年 6 月 28 日被选为首选投标人。财务和商业交割于 2010 年 12 月 20 日完成。该项目在 32 个月内设计和建造,并于 2013 年 9 月投入使用。运营合同期限为 35 年。关键事件时间表如下所示。
- 2007 年 6 月 28 日:司法委员会发布了项目可行性报告
- 2007 年 8 月 24 日:特殊立法,2007 年加州预算法案
- 2008 年 11 月 26 日:交易启动,发布 RFQ
- 2009 年 5 月 12 日:3 个投标人入围
- 2009 年 6 月:发布 RFP
- 2009 年 12 月 9 日:提交 RFP 投标
- 2010 年 6 月 28 日:长滩司法伙伴被选为首选投标人
- 2010 年 11 月 26 日:项目协议最终确定,并得到财政部 (DOF) 的批准
- 2010 年 12 月初:向 DOF 提交最终价值分析
- 2010 年 12 月中旬:DOF 批准 VfM
- 2010 年 12 月 20 日:财务和商业交割
- 2013 年 8 月 31 日:入住日期
- 2013 年 11 月 26 日:再融资,并发行新债券
司法委员会的评估报告(梅纳德,2014 年)将原始 VfM 中的拟议时间表与实际时间表进行了比较。根据报告,在收到 3 个 RFP 提案答复后,项目协议的签署和施工的开始推迟了大约一年。这是因为独特的合同结构需要对选定的提案进行长时间的审查和批准。VfM 中提出的时间表与实际时间表之间的差异可以在图 2 中看到。然而,在评估项目的整体时间表完成情况时,报告指出
“项目协议签署后,没有出现任何延误,施工提前 11 天结束。这是因为设计、机构代码审查和施工重叠;在完成设计和获得所有批准之前采购结构钢和电梯;以及选择了快速建造的建筑围护系统,从而最大限度地降低了因天气原因导致的完成室内施工延误的风险。”
图 2:项目时间表:拟议与实际
长滩法院场地位于加州长滩市 275 马格诺利亚大道。这块占地 6 英亩的场地位于前法院西北一个街区。该项目场地是根据与长滩市再开发局和司法委员会的房地产交换协议获得的(法院管理办公室,2014 年)。乔治·德尤克梅吉安州长法院地图
这是司法委员会首次尝试 PBI,因此在弄清楚如何正确执行的过程中,存在沉没成本。安永参与了 P3 开发的许多关键环节,包括起草采购文件、制定结构化风险分析、制定绩效期望以及进行 VfM 分析。这并非不适当的角色,因为州政府始终将专业服务外包,但这突出了州政府需要内部拥有知识渊博的员工,能够胜任地评估其承包商的工作。
进行 VfM 分析是一个复杂的过程,需要进行假设,这必然会导致政治争议。更糟糕的是,很少有州政府拥有执行 VfM 分析的经验,也没有明确的最佳实践框架。在确定可靠且普遍接受的折现率值方面存在困难,这一问题一直困扰着 P3 交付分析。立法分析办公室 (LAO) 2012 年报告的批评之一是,州政府需要建立一个中央资源,制定最佳实践标准,以支持州政府机构和地方政府如何构建 PBI 交付,并管理一个中央数据库来跟踪和评估基于数据的真实折现率和范围。
与收费公路拥有明确的收入来源不同,社会基础设施 P3 项目通常必须依靠年度拨款来支付服务费。这意味着该项目每年在预算编制时都可能成为政治议题,并且可能会增加私人融资成本,因为它带来额外的风险。
承诺支付年度服务费会将 O&M 成本从可自由支配支出转变为强制性支出。通常,即使这是一个短视的决定,O&M 也可以推迟或减少。PBI 交付的长期益处在于延长我们公共设施的使用寿命,但它有相应的溢价成本,在合同期限内锁定。在 P3 项目没有专门用于运营和维护的收入来源的情况下,这会加剧预算压力。
将财务风险转移至私营部门是 PPP 项目的常见做法。分配给私营部门的典型财务风险被认为是商业风险,通常与融资安排、资金成本和债务偿还等因素相关联。然而,在这个项目中,LBJP 面临的财务风险不仅与商业风险有关,还与州政府的信用风险有关,特别是在未来的再融资方面。在这种情况下,LBJP 强烈要求司法委员会也承担部分潜在的未来再融资损失,这将影响州政府的信用评级。政府坚决坚持将财务风险完全转移至私营部门的原则,LBJP 最终同意了这一原则。
2007 年,加州长滩现有的法院大楼处于破败状态,包括霉菌、漏水和白蚁侵蚀问题(Long Beach Judicial Partners LLC,2014 年)。它也无法容纳作为洛杉矶县高等法院主要场所的每年处理的案件和客户数量。在州长阿诺德·施瓦辛格的敦促下,司法委员会和法院行政办公室 (AOC) 开始探索基于绩效的基础设施 (PBI,加州政府对公私合作的称呼) 作为一种设计、建造、融资、运营和维护新大楼的方法(克利福德·汉姆,2014 年)。他们举行了讨论,以获得州议会、财政部 (DOF) 和建筑行业的支持,这些行业对 PBI 概念表示高度赞同(克利福德·汉姆,2014 年)。
司法委员会于 2009 年 5 月 15 日发布的招标书 (RFP) 是美国第一个真正基于绩效的可用性支付社会基础设施 P3 项目。招标书邀请每个投标者提交具有竞争力的“基于绩效”的提案,用于设计、建造、融资、调试、运营和维护长滩的新法院大楼和现有场外停车场设施的翻新。新大楼占地 531,000 平方英尺,包括:416,000 平方英尺的法院空间,包括 31 个民事和刑事法庭、拘留中心和看守所、安全通道;105,000 平方英尺的洛杉矶县办公室,根据单独的租赁协议;以及 5,500 平方英尺的零售和商业支持空间。该设施将容纳 800 名工作人员和每天 3,500-4,500 名访客。该项目还要求对现有相邻的 900 个停车位的停车场进行结构加固、翻新和扩建。在 RFP 第 2.3 节中,它指出司法委员会将根据一项为期 35 年的地契将法院大楼场地租赁给项目公司,如果州政府违约,地契可以延长至 50 年,以确保项目协议的执行。项目公司将向司法委员会回租法院大楼的部分空间,用于高等法院。克利福德·汉姆先生指出,他作为司法委员会的首席建筑师;人们认为,为了确保获得可比的设计和管理解决方案,应选择一个单一地点并进行采购,所有三个投标者都将在此基础上进行设计。这样做是为了简化财务提案,无需在比较每个投标者的设计和设施管理提案时评估单独的土地估值或场地特征。司法委员会通过将现有的法院大楼房产与长滩市重建局拥有的附近场地交换,获得了法院大楼场地。这也消除了在项目协议签署之前与备用场地选择和收购相关的潜在风险(Menard,P. R. 2014 年)。
司法委员会 RFP 规定,年度服务费支付(租赁支付)将是项目公司为新设施的融资、设计、建造、运营和维护获得的唯一报酬。汉姆先生将服务费支付描述为不是对建筑物购买的补偿,而是对向司法委员会提供一套全面的基于绩效的设施管理服务的补偿(克利福德·汉姆,2014 年)。在设施投入使用后,才会向项目公司支付款项。服务费支付的价值将由设计和建造设施的固定价格提案的摊销成本以及项目公司在每个支付期间满足规定的最低服务(绩效)水平的能力来确定。
大约 40% 的年度服务费支付将归因于设施的运营和维护(克利福德·汉姆,2014 年)。图 3 说明了如果电梯故障影响法院运营两个 2 小时,服务费将如何减少。在本例中,由于建筑物电梯的服务中断,年度服务费将减少 21,128 美元。一系列可用性服务的价值是由司法委员会在发布 RFP 之前制定的,并提供给三个投标者。司法委员会 RFP 提供了详细的最低计划和设计 - 绩效标准,投标者的建筑设计必须满足这些标准。已为司法委员会与每个投标者在 RFP 开发阶段的规定期限内进行协商做出了规定。这种一对一的提案审查流程是从加拿大 P3 中使用的程序中采用的(Reinhardt,2010 年)。举办了论坛,让投标者向司法委员会的财务、设计、建造和设施运营团队展示其提案并获取反馈意见。所有投标者都可以获益的信息,不会损害任何单个投标者的信息,都被共享(克利福德·汉姆,2014 年)。RFP 指出,此过程将建立一种积极的工作关系,这将是项目协议 35 年运营期限的基础(RFP,2009 年)。汉姆先生表示,这些论坛非常耗时,但对确保三个提案满足司法委员会的建筑、设施运营计划和法律要求非常有效;这些论坛促使法院利益相关者对该过程和结果感到满意。
图 3:服务费减少的示例
基于绩效的基础设施 RFP 结构为开发团队创造了一种经济必要性,要求他们在建筑设计的设计和规划中解决长期运营和维护成本,达到传统公共部门设计-招标-建造-运营项目交付中通常看不到的水平。这是因为与司法委员会的合同要求项目公司以固定的费用维护和运营该设施,并在 35 年合同期限内进行有限的通货膨胀调整(RFP,2009 年)。合同要求项目公司将运营和维护成本整合到服务费中。RFP 流程似乎对在建筑系统选择中提供长期生命周期成本效益的需求有了更高的认识,从而最大程度地减少设施设计解决方案中的长期运营和维护以及更换成本。这可以在司法委员会和 LBJP LLC(项目公司)之间关于 RFP 响应中的一对一互动中看到,其中评估了替代设计解决方案以确定其全生命周期成本,从而在法院走廊内提供水磨石地板以降低持续的维护成本,并提供多个风机盘管以提供冗余系统并减轻停机时间,这将影响服务费支付。投标者付出了巨大的努力来评估每个建筑系统,以找到初始成本和长期可维护性之间的正确平衡。它还用于评估设计方案,让司法委员会了解设计方案对降低或提高年度服务费支付的影响(LBJP LLC,方案 B 技术提案,2010 年)。该创新分析是否能提供使用基于绩效的交付的动力的长期价值,还有待观察。
基于绩效的基础设施 (PBI) 项目交付的主要优势之一是将风险从公共部门转移到私营部门。在长滩法院大楼 RFP 中,风险转移是在 RFP 要求中确立的,并反映在每个投标者的财务提案中。司法委员会为评估提案而编制的价值评估 (VfM) 和公共部门比较器 (PSC) 计算中也计算了风险因素。以下是转移和保留的公共部门风险的摘要:转移到私营部门的风险
- 支付风险:RFP 规定,可用性支付(服务费)是项目公司的唯一报酬方式。在投入使用日期之前,不会进行任何服务费支付。(RFP,2009 年)
- 融资风险:项目公司对整个项目的融资负有全部责任,包括设计、建造、运营和长期维护,以商定的固定费用支付。项目公司将全权负责利率和信用风险。(RFP,2009 年)
- 州政府违约风险:如果司法委员会违约,项目公司获得的唯一补偿是 50 年的地契(RFP,2009 年)。如果发生违约,项目公司不会从州政府获得任何其他形式的补偿。该项目的成本将不被视为州政府债务(克利福德·汉姆,2014 年)。
- 设计和建造风险/责任,包括由于设计和建造建筑物的延误造成的完工风险;建造成本超支;以及设计者、建造者和运营商之间发生的争议造成的任何额外费用(Menard,2014 年)。
- 权利风险:项目公司将负责获得项目所需的所有政府批准的所有成本和费用,但根据《加州环境质量法案》要求的环境影响报告 (EIR) 除外。项目公司全权负责确保法院大楼的设计符合所有适用法律(RFP,2009 年)。
- 地下场地条件:项目公司将负责法院大楼场地存在的全部岩土和地下公用设施条件,并且由于发现任何不同的场地条件,项目公司无权对服务费或投入使用时间表进行任何调整(RFP,20009 年)。唯一的例外是未识别的有害物质条件,该风险由司法委员会承担。
- 业主风险:项目公司负责所有运营和维护成本,该成本包含在固定价格服务费中。项目公司将对任何运营和维护成本超支负责;资本维护超支,技术落后,过度能源消耗。由于空置或租户违反县、零售和商业租赁协议而导致的租金收入短缺,完全由项目公司负责(RFP,2009)。
司法委员会保留的风险
- 业主风险,这是任何交付方式固有的
- 法律变更
- 不可抗力事件,例如地震、野火、气候变化或恐怖袭击。
- 现有场地环境条件,例如环境影响报告书中未识别的地下有毒废物。
- 通货膨胀(30% 的服务费与年度通货膨胀调整挂钩)
价值分析 (VfM) 的重要性不可言喻,因为它是确定公私合作 - PBI 交付 - 是否能比传统公共部门设计 - 招标 - 建设 - 运营交付方式在设施使用寿命内带来更好的项目绩效和价值的唯一基础。对于 VfM 分析,司法委员会在整个采购过程中以及在发布 RFP 之前进行了多次独立的成本估算(Clifford Ham,2014)。这些估算使用建筑计划和运营需求进行开发,就像使用传统公共部门设计 - 招标 - 建设 - 运营交付方式一样,称为公共部门比较器 (PSC)。结合 PSC 估算,还会进行替代估算,预计提案者将在 PBI 采购中提交这些估算。这种替代估算在 VfM 分析中称为影子投标。安永会计师事务所受司法委员会委托,在准备 RFP 提案结构方面提供财务和技术专业知识;协助准备司法委员会价值分析的 PSC 和影子投标分析,以及立法授权要求;以及协助评估三个 PBI 投标提案。2011 年 1 月 24 日,安永会计师事务所代表司法委员会发布了《价值分析报告:新长滩法院大楼》报告。该报告审查了在发布 RFP 之前准备的公共部门比较器和影子投标估算,然后将提案前分析与最终项目协议中反映的 Meridian LBJP LLC 提案进行比较。本节中的大多数数据基于 2011 年 1 月 VfM 报告的数据和分析。值得注意的是,立法分析办公室 2013 年的独立分析对安永会计师事务所 2011 年 1 月报告中的许多关键点提出了异议。
1. PSC 和影子投标价格
PSC 使用司法委员会及其成本顾问(戴维斯朗顿)提交并更新的项目基本成本进行计算,包括资本、运营和维护以及融资成本。PSC 利用传统的公共部门交付量化保留的公共部门风险的成本。风险包括场地的环境状况、范围变更、施工延误、意外运营成本和劳资纠纷。PSC 中包含的其他成本包括未来法院扩建、租户改善和保安人员成本的外部租赁空间。为了将 PSC 与 LBJP 基于绩效的提案标准化,进行了一项竞争中立性调整,该调整调整了保险和税收等成本的净额,这些成本在 PSC 方法下不会被包含在支付款项中。这些是 PBI 方法会产生的成本,但这些成本要么会支付给国家,例如税收,要么会因国家的地位而避免,例如保险。
2008 年 2 月 VfM 报告中的 PBI 成本基于年度服务支付计算,该支付款项是在影子投标中计算的,该投标是对私人合作伙伴根据原始 VfM 报告(2008 年 2 月)的假设,在 PBI 方法下向司法委员会提供项目所需的可能成本的估算。原始 VfM 显示,PBI 交付方式的净现值 (NPC) 效益约为 5200 万美元,或按 7.94% 的折现率假设,为 10.6%。该报告中使用的 7.94% 的折现率是影子投标中计算的项目 IRR。安永会计师事务所 2011 年的分析指出,LBJP PBI 提案为国家提供了比标准 PSC 交付方式多 5600 万美元的价值。
2. 折现率
折现率假设代表了当前市场可用的利率和项目被认为具有的相对风险的结合,并且引起了很多争议(立法分析办公室,2013)。假设的 6.06% 的折现率被用作参考,因为该比率反映了当时国家资金成本的现行利率。该比率是国家在 2009 年为上诉法院第三上诉区萨克拉门托图书馆和法院大楼翻新筹集资金的比率(安永会计师事务所,2011)。基于此折现率的 VfM 分析是 DOF 发布其批准基准以评估 LBJP 财务包的基础;因此,该 VfM 分析假设所有净现值 (NPC) 计算都使用 6.06% 的折现率。折现率假设是一个关键假设,因为对该比率的微小更改会导致 PSC 和 PBI 之间价值比较发生重大变化。安永会计师事务所 VfM 报告中包含的敏感性矩阵说明了这一点。“价值分析对折现率假设的敏感性”图表显示了 5% 到 12% 的折现率,以及 PSC 和 PBI 的 NPC 的相应值,以及 PSC 和 PBI 交付方式之间 VfM 分析的百分比差异。使用 5% 的折现率会导致这两种交付方式的差额不到 1%。在 12% 时,PBI 在合同使用寿命内的净成本效益为 7677 万美元,比传统的 PSC 交付方式便宜 18%。值得注意的是,项目风险越大,基于绩效的交付方式比传统的公共部门交付方式提供的价值就越高。安永会计师事务所 2011 年的最终报告反映了司法委员会和 LBJP 同意的交易,并反映了司法委员会和 LBJP 在 2010 年 6 月至 2010 年 12 月期间进行的公开对话的结果,其具体目的是降低 PBI 成本,以使 PBI 成本在 NPC 基础上至少与公共部门比较器相当。在这次对话之后,LBJP 于 2010 年 12 月 20 日准备了一份最终提案,并将基准利率固定在当天。评估该项目交付方式的既定基准是基于净现值基础,使用 6.06% 的折现率。第一年的名义服务费(年化)约为 5167.1 万美元,35 年项目期限内支付的总累计服务费为 20.5 亿美元,相当于 7.254 亿美元的 NPC。35 年运营期间的估计 PSC 总名义成本计算得出的成本为 20.8 亿美元,净现值为 7.5137 亿美元。在此基础上,安永会计师事务所的报告确定,LBJP 提案中反映的 PBI 选择比 PSC 便宜 2597 万美元。这只是最初 2009 年估算中预期的一半。
3. 项目进度比较
PSC 和 PBI 之间的项目交付进度比较显示,与公共部门的设计 - 招标 - 建设交付方式相比,私营部门大幅加快了项目进度。Menard 2014 年 7 月的成本效益报告比较了长滩和圣贝纳迪诺项目,这些项目是 AOC 在 2008 年至 2013 年期间开发的类似规模的法院大楼。长滩法院大楼的设计和建造速度比圣贝纳迪诺项目快两年。PSC 比较没有充分量化改进速度的价值,而改进速度是交付急需的公共基础设施比传统公共部门交付方式更快的价值(Clifford Ham,2014)。
4. 经济假设
安永会计师事务所 2011 年 VfM 报告的第 6 节包含 PSC 和 PBI 交付方式的利率假设。施工成本在 PSC 分析中上调了 3.66%,PBI 分析中没有使用利率因素,因为司法委员会从 LBJP LLC 获得了有保证的固定价格提案。通货膨胀率为 3.28%,用于在 PSC 中上调 O&M 成本,在 PBI 中上调 2.00%。差异反映在服务费的减少部分,该部分将在与 LBJP LLC 的最终协议中调整通货膨胀。能源成本预计在 PSC 和 PBI 分析中都将上调 2%。
5. 价值分析总结 - 商业案例
该报告以 PSC 标准化估算与与 LBJP LLC 协商的 PBI 交付方式之间的价值分析的比较摘要结束,其中发现 PBI 在项目的整个 35 年使用寿命内提供了更好的价值。PSC 交付方式的 35 年协议的净现值估计为 7.51 亿美元,而 PBI 交付方式的净现值为 7.25 亿美元。这相当于 PBI 交付方式在 35 年内便宜 2600 万美元,或按现值计算便宜 3.5%。项目的总生命周期成本的真实成本在未来几年内都不会知道,因为这座建筑只开放了一年。就实际而言,利用基于绩效的交付方式实现的预计成本节约仍然只是一个预测,但该流程可能会在项目协议的整个使用寿命内带来运营和性能更好的设施,这可能会带来其他更深远的节约,例如无需在未来重建其他设施。
该项目在 DBFOM 的基础上进行结构化,在该基础上,私营公司将承担融资和偿还债务的全部责任。该原则在项目协议第 6.1 (A) 节中明确说明。
“项目公司融资项目权利与责任:项目公司全权负责以其自身成本和风险获得和偿还项目所需的所有融资,且不向 AOC 追索,并独家承担其融资利率、偿还条款或其他条款和条件发生变化的风险。”
1. 项目招标期间的金融市场(2008-2010)
在项目采购期间(2008 年至 2010 年),由美国次贷危机引发的全球金融危机冲击了信贷市场,导致美国经济发生重大变化和大幅下滑。金融市场实际上处于冻结状态,信贷市场长期处于流动性不足的状态。RFP(于 2009 年 5 月 15 日发布)称,投标人必须使用 2009 年 9 月 30 日作为假设日期来制定其财务建议。可以想象,在金融动荡期间,为项目寻找长期融资来源有多么困难。这对市场流动性的可用性产生了重大影响,更不用说融资成本和期限了。
RFP 发布期间,TED 利差的趋势清楚地表明了金融市场的严峻形势和获得融资的难度。TED 利差是指银行间拆借利率(以三个月 LIBOR 为代表)与三个月美国国库券利率之间的差额(“TED 利差”,2014 年)。TED 利差是衡量市场感知到的信贷风险水平的一个良好指标。这是因为美国国库券被认为是无风险的,而与银行间欧元拆借相关的利率被认为反映了公司借款人的信贷评级。随着 TED 利差的增加,商业借款的违约风险被认为在增加;因此,投资者会更倾向于安全投资。
全球金融危机期间的 TED 利差 (2008-2010)显示了 TED 利差在全球金融危机期间(灰色阴影部分)如何飙升,波动幅度很大,从 2007 年 7 月 1 日之前的平均 0.3-0.4% 左右,在 2008 年 10 月 10 日达到峰值 4.6%,之后在 2009 年 7 月 1 日之后缓慢回落到正常水平。
图 4:全球金融危机期间的 TED 利差
鉴于这种情况,商业银行,尤其是美国银行,无法提供长期贷款。债券市场绝不比贷款市场更好。由于发行人的信贷风险,养老基金和保险公司等主要机构投资者也无法建立其长期资产。LBJP 和司法委员会都不认为融资必须锁定整个特许经营期。相反,他们谨慎地以不同阶段的方式接触金融市场,首先获得短期/中期融资,然后在市场改善时以更有利条件进行再融资。
2. 迷你永久贷款
“迷你永久融资”是长期融资的替代解决方案。它通常用于项目达到某个里程碑,例如,完工或项目开始产生收益之前。项目开发商可以在能够获得长期融资或永久融资解决方案之前使用这种类型的融资。(“迷你永久”,2014 年)。项目协议第 6.7 条承认使用迷你永久再融资作为未来长期融资的过渡解决方案,其中规定:“迷你永久贷款再融资(A)迷你永久再融资。各方承认,项目公司的融资计划(如财务模型中所反映)基于对项目银行贷款的再融资,该贷款期限约为财务结算日期后的 7 年(迷你永久再融资)”。
根据项目协议,原则上,LBJP 的再融资须经司法委员会同意。但是,在迷你永久贷款再融资方面,它被视为免税融资,无需司法委员会同意。
3. 迷你永久融资的详情
金额和参与银行
项目成本为 4.9057 亿美元,融资安排的债务与权益比率为 90:10。Meridiam 贡献了 4906 万美元作为股权投资,并以俱乐部贷款的形式筹集了 4.415 亿美元的 7 年迷你永久融资。BBVA、法国巴黎银行、农业信贷银行、德意志银行、加拿大皇家银行和丰业银行,都是非美国银行,共同担任联席牵头安排行。由于融资安排是在全球金融危机期间进行的,参与银行在评估项目可能涉及的风险时格外谨慎。鉴于贷款偿还的来源将是年度拨款,一些银行对未来可能无法支付服务费的风险表示担忧。当时,司法委员会通过说明新的长滩法院大楼将成为重要的法院设施,由于其在洛杉矶县高等法院中的重要功能,将迫使司法委员会履行其财务义务,无论加州立法机关未来如何拨款。这种“必要性”论点帮助长滩司法合伙人获得了银行融资承诺。(克利福德·汉姆,2014 年)融资于 2010 年 12 月 21 日成功完成。各银行的贡献金额概述在表 1 中。
表 1:银行贡献的金额
名称 | 金额(百万) | 百分比 | 角色 |
---|---|---|---|
加拿大皇家银行 | 92.0 美元 | 20.8 | 联席牵头安排行 |
BBVA 巴科梅尔银行 | 82.0 美元 | 18.6 | 联席牵头安排行 |
德意志银行 | 78.8 美元 | 17.8 | 联席牵头安排行 |
法国巴黎银行 | 78.8 美元 | 17.8 | 联席牵头安排行 |
农业信贷银行 | 60.0 美元 | 13.6 | 联席牵头安排行 |
丰业银行 | 50.0 美元 | 11.3 | 联席牵头安排行 |
合计 | 441.5 美元 | 100.0 |
贷款和掉期定价
贷款的定价为建设期间 6 个月 Libor 的 2.75%,之后利息将按计划上调。利率的结构方式是,初始利息在建设期间较低,因为项目不会产生任何收入。为了对冲未来利率波动的风险,LBJP 通过签署掉期交易来固定未来的利率。此时,项目协议已经签署,规定了特许经营期间将支付的固定金额的服务费。考虑到贷款和掉期,所有债务利息率在 7.42% 到 8.42% 之间,如表 2 所示。
表 2:贷款、掉期和所有债务利息率
4. 对未来再融资的担忧
LBJP 的担忧是加州州政府的信用评级可能在再融资时被下调。这是因为 LBJP 迷你永久贷款到期后成功再融资的一个重要因素取决于该州是否能够保持其信用评级,如果不能提高的话。在合同谈判期间,LBJP 请求司法委员会承担由于该州信用评级下调而导致的再融资成本可能增加的风险。然而,司法委员会以项目核心原则之一是将融资风险完全转移到私营部门为由拒绝了这一请求,因此项目公司承担与所有融资相关事宜有关的所有责任,并承担其自身成本和风险。最终,LBJP 同意承担与再融资下行风险相关的所有责任。(法院管理办公室,2014 年)。
再融资的一个有趣方面是,司法委员会/AOC 仍然有权获得再融资收益的一部分。鉴于司法委员会不承担任何融资风险,司法委员会获得再融资收益的能力是这种情况下的一个独特特征。项目协议第 6.5 条规定
“再融资(B)AOC 的再融资收益份额。AOC 有权获得合格再融资产生的任何再融资收益的 50% 份额。”
5. 再融资
32 个月的设计和施工期已完成,35 年的运营期于 2013 年 9 月开始。与该项目的第二阶段开始同时,Meridiam 启动了迷你永久贷款的再融资。经过 10 周的结构和向投资者推介,LBJP 于 2013 年 11 月 26 日在私人配售市场发行了 5.185 亿美元的 34 年期债券。摩根大通和德意志银行担任联席配售代理,分别承担了 2.5925 亿美元的配售,该债券成功地被包括保险公司和养老基金在内的 10 个投资者认购。
该债券的票面利率为 6.88%,到期日为 2047 年 12 月 31 日。再融资通过私人配售债券提供了长期资金,并降低了所有债务利息率。由此产生的项目公司和司法委员会的收益约为 20 万美元,根据项目协议第 6.5 条,司法委员会的份额被用于减少年度服务付款。
1. 服务费的来源
然而,甚至在大楼完工之前,公众领导人就开始质疑这项交易对该州的价值。第一个争论的迹象出现在 2012 年 8 月,当时州参议院预算主席致函法院临时行政主任,表明司法委员会不应期望在 2013 年首笔年度服务费到期时获得一般资金(米勒,2012a)。服务费的收入来源在早期的立法或合同文件中没有具体规定(米勒,2013 年),在交易结束时,DOF 警告司法委员会,“年度服务合同付款的资金需经立法审查和拨款”(米勒,2012a)。司法委员会反复要求从州一般基金中拨付年度服务费,作为对其年度资金的补充拨款,因为长滩法院大楼的建设、运营和维护是一项新的义务——超出其直接和关键需求的资本项目——是根据州长的要求采用的(克利福德·汉姆,2014 年)。虽然在 2007 年项目构思时,一般基金拨款可能是可行的,但在 2012 年,该州正面临严重的预算问题和不同的政治环境。
2. LAO 报告
几个月后,在 2012 年 11 月,加州立法分析办公室发布了一份报告,批评加州机构处理 PPP 项目的方式,特别是普雷西迪奥公园和长滩法院。他们认为,长滩法院项目不符合 PPP 采购的良好候选人,并且 VfM 评估高估了 PPP 方法的价值,高达 1.6 亿美元的净现值,远远超过司法委员会对其 PPP 方法节省的估计,为 2600 万美元(Digiambattista Peters,2012 年;米勒,2013 年)。他们对长滩法院项目特别关注的领域包括以下几个方面:
- 司法委员会在长滩法院项目开始之前或项目开始后的两年内,缺乏一个透明的框架来选择 PPP 项目并进行 VfM 分析。
- 司法委员会在确定 PPP 是否是法院的良好方法时,没有使用选择性标准。
- 价值评估分析偏向于P3方案
o 在影子投标中错误地将应缴纳的联邦政府税款计入州政府收入;o 尽管司法委员会已建立控制机制以防止超支,且近期没有超支历史,但仍高估了公共部门比较对象的成本超支;o 公共部门比较对象提供的未来法院需求空间不足,需要在未来租赁建筑物外的额外空间(其成本将因净现值计算而加剧);以及o 估计使用传统采购和P3方案之间的项目完工日期相差14个月。
- 州议会没有机会对价值评估分析提供反馈。
- 加州州政府官员在管理P3采购流程方面经验有限,也没有分析过去P3经验以总结经验教训的程序。
- 最后,报告提出了一些建议,说明州政府可以采取哪些措施来纠正这些不足和错误,例如加强P3项目选择标准、价值评估分析和P3审批流程,以及加强公共基础设施咨询委员会,使其成为州政府的独立P3咨询机构(类似于弗吉尼亚州的交通公共-私营合作办公室)。
3. 司法委员会的回应
司法委员会迅速对LAO报告作出了回应,司法部门资本项目办公室主任(Willoughby,2012)发布了一封信。这封五页的信函为使用PBI的决定进行了辩护,多次提及司法委员会在协议最终确定之前与财政部和行政办公室进行的规划,以及司法委员会对联合立法预算委员会和LAO提出的问题的回应,以及2007年预算法案参议院法案77中对PBI方法的立法授权。信函解释说,长滩法院是一座大型建筑,拥有相互依赖的系统,因此值得作为PBI项目进行采购。关于LAO对价值评估分析的具体担忧
- 税收:司法委员会解释说,这些税收并未计入价值评估分析中的收入,而是根据竞争中立原则(援引澳大利亚政府对竞争中立的定义)被排除在成本之外。
- 成本超支:司法委员会解释说,LAO在价值评估分析中发现的1.28亿美元成本超支实际上是司法委员会在PBI方法下保留的所有风险的NPC与传统方法下的NPC之差,因此这并非高估了价值评估分析。(鉴于PBI方法的一个重要优势是大部分建设和运营风险由私营方承担,因此这并非令人意外地成为价值评估分析中的一个重要因素。)此外,司法委员会指出,一项结构化风险分析,“在基础设施采购方法的比较分析中,公认的最佳实践……在完成价值评估分析之前进行了三次……应LAO的要求,司法委员会聘请了风险分析领域的两位独立专家来审查和验证长滩法院的流程”(Willoughby,2012)。
- PSC空间不足:司法委员会解释说,对额外空间需求的估计是根据洛杉矶高等法院的建议提出的。
- 项目完工日期差异:司法委员会解释说,PBI下的时间优势归因于“司法委员会在长滩P3提案阶段的CEQA环境许可与概念设计活动的重叠”,并指出“同时进行设计、施工图、招标、采购和施工是私营部门房地产开发中常用的方法,以避免成本上升并加快建筑完工;但是,在使用州资本支出传统方法的建筑项目中,现行程序不允许这样做”(Willoughby,2012)。他们指出,这种假设似乎已经得到了验证,因为建筑开始时间早于他们预测的采用设计-招标-建造方法的时间。
尽管司法委员会迅速作出了回应,但LAO报告还是让长滩法院项目和司法委员会遭受了一些负面报道,而司法委员会本身已经受到“臃肿的官僚机构”的批评(Miller,2011)。2012年12月,消息传来,司法委员会的法院设施工作组(加州法院的决策机构)将无限期地暂停四个计划中的法院建设项目,以便为长滩法院项目腾出资金(“加州可能会出现法院建设延误”,2012;Miller,2012b,2013)。这一决定,加上LAO报告,导致司法委员会在2013年3月参议院预算小组委员会听证会上受到了一些尖锐的质疑。法院行政办公室首席运营官Curtis Child坚定地维护了这一决定,他表示司法委员会“仍然非常有信心……这对州政府来说是一笔划算的交易”,但他们“不打算再做任何P3项目”(Miller,2013)。
关于如何以及是否支付年度服务费的问题,在2013年预算法案中最终将司法委员会3500万美元的法院建设资金纳入之后得到了解决(“Dreyfus AMT免税市政债券基金 - Y类 - 第四部分”,2013)。LAO支持这一决定,而不是进一步增加一般基金的负担(立法分析办公室,2013)。同样,州长2014-15年度预算中包括5420万美元的法院建设资金,用于支付法院的年度服务费(“Dreyfus 高收益市政债券基金 - Z类 - 第四部分”,2014)。因此,服务费的支付按时开始,在入住的前六个月,司法委员会仅收取了不到5万美元的罚款,其中许多是由于电梯停运造成的(Clifford Ham,2014)。
有趣的是,就在加州公职人员争论P3项目优劣的同时,加州教师退休系统(CalSTRS)抓住机会投资了私人特许经营者:2012年10月,CalSTRS承诺对四项加州投资进行4300万美元的投资,包括普雷西迪奥公园大道和长滩法院。CalSTRS的基础设施投资组合还向Meridiam Infrastructure North America Fund II投资了1亿美元(“CalSTRS宣布对加州基础设施投资”,2012)。
4. 司法委员会的其他报告
在整个建设阶段,司法委员会发布了三份由独立建筑专家(IBE)撰写的报告,描述了项目协议的进展情况。IBE对项目的各个方面(施工进度、材料和工艺质量、设计-建造政府审批和政府机构、各方之间的协调)进行了评级,几乎总是判断这些目标已经实现,或者遇到了一些小问题(法院行政办公室,2012a,2012b,2013)。
2013年,加州州议会通过了参议院法案75,要求司法委员会对长滩法院项目与三个非PBI法院项目进行比较分析,以确定PBI是否是一种经济高效的方法(Menard,2014)。司法委员会于2014年6月提交了该报告。他们根据以下因素证明了PBI方法的价值
- 进度:长滩法院的建设速度快于比较项目,因为私人交付允许设计和建设阶段重叠,采用快速施工,不受州政府债券销售时间线的约束。
- 建设成本:虽然长滩法院的成本略高于比较项目(每平方英尺0.15美元),但其设计在某些方面优于比较项目,并允许进行扩建。
- 项目交付方式:两种方法都允许进行竞争性招标。
- 审判法庭设施标准的应用:两种方法都允许满足这些标准。
- 项目管理成本:司法委员会在开发阶段的项目管理成本在两种方法下均相当。
- 项目协议的实施:参与的私营实体有效地执行了项目协议。
- 价值评估分析假设:价值评估分析中关于场地、时间安排、资本成本和项目风险的假设已被证明是有效的。
- 运营和维护:项目公司承担了在最初的35年中以规定的质量标准运营和维护设施的风险(Menard,2014)。
尽管有这个结果,但司法委员会法院行政办公室首席建筑师兼长滩法院项目经理Clifford Ham表示,司法委员会甚至加州都不太可能在不久的将来再进行另一个PBI项目(Clifford Ham,2014)。他列举了许多因素,包括长滩法院项目仍然需要支付年度服务费,而且加州的信用评级正在改善,降低了传统基础设施采购方法的借贷成本。此外,州政府尚未投资于加强其管理PBI项目的能力。
长滩市在亲眼目睹了法院谈判后,显然相信P3方法有其价值:2014年2月,该市发布了关于新的市政中心DBFOM P3合同的招标书。收到了两个提案。最初的资格预审要求将年度可用性支付金额限制在2013年的1260万美元,相当于该市每年用于维护市政厅和租赁额外工作空间的金额。今年秋季,该市将为公众举办一系列会议,让他们了解投标人的方案(“长滩市宣布关于市政中心招标书的社区审查流程”,2014)。
长滩法院大楼项目获得了众多奖项,包括
- 美国艺术促进会:2014 年公共艺术网络年度回顾,最佳公共艺术项目
- 美国建筑师协会司法建筑学院:2012 年表彰奖,司法设施评论
- 美国建设管理协会南加州分会:2014 年承包商质量合作伙伴奖
- 《债券购买者杂志》:2011 年年度交易奖;非传统融资
- 《项目融资杂志》“2010 年北美 PPP 年度交易”
- 《工程新闻纪录》,2014 年全球最佳项目奖,政府建筑
- 《欧洲货币/项目融资》:2011 年北美 PPP 年度交易
- 《洛杉矶商业杂志》:商业房地产奖,2014 年最佳公共项目
- 合作伙伴奖:2012 年高度赞扬,最佳住宿项目
1. 全球金融危机如何影响该项目,包括项目范围、融资安排、项目时间表等方面?如果这是一个传统的政府采购项目,司法委员会是否能够像 LBJP 一样继续进行该项目?您认为 LBJP 在这个项目中,特别是全球金融危机期间,发挥了什么关键作用?
2. 尽管司法委员会拒绝承担与融资相关的任何风险,但它仍然有权获得部分再融资收益。您如何看待这种独特的安排?
3. LAO 报告中的批评是否公平?
4. LAO 报告解释说,加州州立垂直基础设施和水平基础设施 P3 项目有不同的审批机制。法院设施和州立办公大楼必须由立法机构批准和拨款,而交通项目则由加州交通委员会负责。对不同类型的 P3 项目采用不同的审批流程是否合理?每种方法的优缺点是什么?
5. 对州而言,在进行任何资本支付之前就完成设施的设计、建造和入住,有什么价值?拥有新设施与不得不使用现有的故障基础设施相比,有什么价值?
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