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公私合营政策案例集/中城隧道

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摘要

伊丽莎白河隧道项目是弗吉尼亚州第一个也是最大的P3项目，由弗吉尼亚州交通部和伊丽莎白河交叉口OpCo LLC (ERC)合作完成。ERC为期58年的特许经营期限内为该项目提供资金、设计、建造、运营和维护。VDOT监督项目并保留基础设施所有权。 [1]

这个21亿美元的项目包括四个部分：一条新的双车道伊丽莎白河隧道、对现有的中城和市中心隧道的维护和安全改进、MLK高速公路从伦敦大道延伸至州际264号高速公路、以及诺福克Brambleton大道和汉普顿大道的立交改造。 [2]

该项目旨在解决最初的市中心和中城隧道上的严重拥堵问题。这两条隧道分别建于1952年和1962年，目的是加强诺福克和朴茨茅斯之间跨越伊丽莎白河的连通性。据称，自20世纪50年代以来，人口增长了近70%，隧道使用量增长了600%。 [3] 此外，ERC发现每年会损失3.2个工作日。 [4]

由于收费反对、政治领导层变动和大萧条，该项目面临着政治和经济挑战。尽管存在这些障碍，该项目仍提前四个月完工，且在预算内。 [5]

位置地图

时间轴

1942 - 伊丽莎白河隧道区 (ERTD) – 弗吉尼亚州议会创建的一个准政府机构，负责建造连接这两个城市的隧道。 [6]

1950 – 在大都市区形成时，弗吉尼亚州诺福克和朴茨茅斯的两个主要城市共有30万居民。 [6]

1952 - 大都市区的第一个隧道，双车道市中心隧道作为收费公路开通。 [6]

1962 – 大都市区的第二个隧道，双车道中城隧道开通，也是收费公路。 [6]

1970 – 大都市区的人口增长了43%。 [6]

1986 – ERTD 取消了两个隧道的收费，因为为其建设提供资金的债券已经偿还。 [6]

1987 - 为了解决诺福克和朴茨茅斯之间的交通拥堵问题，在1987年开通了第二个免费的双车道市中心隧道，作为联邦资助的州际公路项目。 [6]

1989 - 联邦公路管理局 (FHWA) 与弗吉尼亚州交通部 (VDOT) 合作，在1989年批准了开发第二个双车道中城隧道和建造相应的进出高速公路 US-58 的环境影响声明 (EIS) 草案，该高速公路名为马丁·路德·金 (MLK) 高速公路。 [6]

1995 - 在VDOT 开发项目的 [F]EIS 期间，弗吉尼亚州议会授权该机构通过1995年公共私营交通法 (PPTA) 利用公私合营 (P3) 模式采购基础设施项目。 [7]

1996 -. 发布最终环境影响声明 (FEIS)，其中估计该路段的建设可以在两年内开始，但资金限制将阻止第二个中城隧道的建设和MLK高速公路的建造。 [7]

1996-99 – 向VDOT 提交了两份关于建造第二个中城隧道和MLK 扩建项目的非招标建议书。这些建议书被拒绝，然后在1999年重新提交了一个合并的建议书，但由于该建议书要求对现有隧道重新征收通行费而遭到政治反对，该建议书也未能通过。 [span>7]

2003 - 中城隧道被伊莎贝尔飓风淹没并严重损坏，因为设计用来保护隧道的防洪闸没有关闭。 [8]

2004 - VDOT 试图重新评估私营部门对第二个中城隧道利用P3模式的兴趣，并于11月发布了信息征集函，收到了三份积极的回复。 [7]

2006 - 汉普顿路大都市规划组织开展了一项研究，以确定收费融资是否能够支持地方交通基础设施项目，包括中城隧道的扩建。 [7]

2007 - VDOT 还与FHWA 合作，为该项目发布了决策记录 (ROD)，包括第二个中城隧道和 US Route 58 的延伸段。FHWA 于2007年5月发布了最终的ROD。 [span>7]

2008 – VDOT 于2008年5月发布了概念建议书征集 (SCP)。 [span>7]

2008 - 伊丽莎白河交叉口OPCO, LLC, (ERC) 是一家由Skanska Infrastructure, Inc. 和Macquarie Financial Holdings Limited 共同创建的特种目的公司，该公司对SCP 作出了回应。 [span>7]

2007-2008 – 美国经历了近一个世纪以来最严重的金融危机。经济困境可能是导致只有一份建议书提交的原因。 [span>7]

2008 - VDOT 和 ERC 签订了前期开发协议。

2009 - 交通部长任命了一个独立审查小组 (IRP) 来评估 ERC 的建议，并向监督VDOT 的弗吉尼亚州交通委员会 (CTB) 提供关于建议是否被拒绝或接受的建议。IRP 于2009年6月给出了积极的建议。随后，CTB 给VDOT 提供了积极的建议，支持项目推进。 [9] [10]

2010 - 由于VDOT 只有一个概念性建议书，它开始与 ERC 进行直接谈判，并得到了独立审查小组和弗吉尼亚州交通审查委员会的支持，而不是发布详细建议书征集 (RFDP)。双方于2010年1月签署了临时协议。 [7] [9]

2011 - 双方于12月签订了最终的全面项目协议。 [9]

2012 - 项目于4月实现财务结算。 [span>9]

2012 - 7月12日，隧道系统的运营移交给 ERC。

2012年7月，一些受影响的居民和企业主在朴茨茅斯市议会的支持下对ERC 提起诉讼，他们声称收费相当于违反宪法的税收，因为用户别无选择，只能使用收费隧道，而VDOT 拥有“不受限制的权力”来设定收费标准。初审法院判决原告胜诉，但弗吉尼亚州最高法院最终于2012年10月判决VDOT 胜诉。

2012年9月，VDOT 试图推迟征收通行费，并重新谈判了特许经营协议，以支付州政府1亿美元的费用，将征收通行费的时间推迟到2014年1月。

2012年10月，中城隧道的建设开始。

2014年1月，特里·麦考利夫就任弗吉尼亚州州长，重新谈判了特许经营协议，向ERC 支付了8250万美元，以换取通行费降低50%。

2014年2月1日，美国58号高速公路开始收费，并将持续到2070年4月13日。

2015年7月，VDOT 再次重新谈判特许经营协议，向ERC 支付了7800万美元。在施工过程中，施工期间的收费进行了五次谈判，最终没有收取费用，公共部门的贡献从3.08亿美元增加到5.81亿美元。

2016 年至 2017 年 - 新的双车道市中心隧道于 2016 年 6 月正式开放，市中心隧道的翻新工程在两个月后完成。MLK 延伸段建设于 2016 年 11 月完成，现有的市中心隧道的改造工程于 2017 年 6 月结束。

背景

地理位置

该项目位于汉普顿路地区，该地区包括弗吉尼亚州东南部和北卡罗来纳州东北部，以及詹姆斯河、约克河和伊丽莎白河汇入切萨皮克湾的世界上最大的港口之一。该港口是一个历史悠久的水道，拥有二战、越南战争和沙漠风暴期间使用的威斯康星号战舰，至今仍是一个活跃的航运枢纽。 [11]

最初的市中心和市中心隧道

在弗吉尼亚州边界，伊丽莎白河将诺福克市和朴茨茅斯市隔开。1942 年，联邦政府成立了伊丽莎白河隧道区 (ERTD) ，以在该河上建造两条隧道，连接这两个城市 - 市中心隧道和市中心隧道。ERTD 决定发行建筑债券来支付隧道建设费用，并在两条隧道上收取通行费，以产生收入来偿还债券。这两条隧道相隔十年完工，一条在 1952 年，一条在 1962 年。ERTD 在 1986 年偿还完债券后取消了通行费。 [12]

1987 年，建造了第二条市中心隧道，试图缓解交通拥堵，并获得了联邦资金来完成该工程。 [13]

PPP 方法的演变

汉普顿路地区的人口持续增长，特别是在弗吉尼亚海滩和切萨皮克市等周边地区，导致交通流量增加了 600%。 [14] 此外，关于最初的市中心隧道，弗吉尼亚州交通部发现，到 2026 年，将有近 50,000 辆汽车使用市中心隧道。 [15]

为了应对交通拥堵问题，1989 年，VDOT 和联邦公路管理局 (FHWA) 通过一项环境影响研究 (EIS) 批准了建设第二条双车道市中心隧道和一条 MLK 延伸段。然而，由于法律诉讼的拖延，最终的 EIS 直到 1996 年才发布，最终发现缺乏公共资金将限制或阻止该项目的实施。与此同时，1995 年，联邦政府通过了新的立法，允许使用公私合作 (PPP)，并允许私营部门参与者提交未经招标的提案。 [16] 联邦政府确实收到了未经招标的提案，但由于反对重新对隧道收费，这些提案未能实现。 [17]

VDOT 于 2004 年发布了信息征集书，于 2007 年发布了决策记录，并于 2008 年发布了概念提案征集书。 [18]; [19] 只有伊丽莎白河交叉口 OPCO, LLC 做出了回应。大萧条可能是造成反应率低的原因之一。一个独立的审查委员会建议实施该项目。联邦政府没有发布详细的提案征集书，因为它只收到了一份申请。

最终的全面协议于 2011 年底签署。 [20]

参与者

参与这个大型项目的实体如下：弗吉尼亚州交通部 (VDOT)，负责开发项目的 FEIS*，并在项目移交给特许经营商之前担任运营商。弗吉尼亚州议会负责授权 VDOT 将该项目作为公私合作项目进行采购。伊丽莎白河交叉口 OPCO, LLC (ERC) 是一家专门成立的实体，用于将斯堪斯卡基础设施开发公司和麦格理金融控股有限公司（SPV 的母公司）的风险责任分开。这两家公司是 ERC 的平等合作伙伴。斯堪斯卡美国土木工程公司 (45%)、基维特建筑公司 (40%) 和威克斯海洋公司 (15%) 是参与该项目的总承包公司。最后，设计由帕森斯布林克霍夫 (牵头)、沃尔克特和 COWI 完成。3M 是负责处理收费系统安装的实体。 [21]

风险

风险类型 风险分担
范围变更 公共（VDOT）
环境审批 公共（VDOT）
许可和审批 共同
征地 共同
公用设施迁移 共同
设计（错误和遗漏） 私营（帕森斯布林克霍夫/沃尔克特）
地质条件 共同
环境污染 共同
施工（成本/进度超支） 私营（SKW 合资企业）
劳资纠纷 私营（SKW 合资企业）
质量保证/控制 私营（ERC）
运维生命周期 私营（ERC）
融资 私营（ERC）
法律变更 共同
不可抗力 共同
交通和收入 私营（ERC）
收费收集 私营（ERC）

与隧道组装和施工相关的风险类别

- 防水性 - （混凝土冷却、构件制造、构件浇筑。（所有这些都需要承受静水压力）

- 靠近现有的市中心隧道

  • 现有的隧道由于沉降和腐蚀而劣化，原因是天气事件导致隧道被海水淹没
  • 入口/出口门户过靠近现有的隧道，使得开挖和开挖活动的支撑非常困难
  • 损坏现有隧道的风险将影响该地区的交通/旅行
  • 施工期间需要对现有隧道进行广泛的监测，以确保没有超出公差的额外结构沉降

- 可变斜度疏浚

- 地基改良 [22]

合同类型

伊丽莎白河隧道项目被称为设计建造融资运营维护项目，通常简称为“DBFOM”。 [23] 这种合同类型和交付模式与传统的“DB”模式相比具有几个优势。首先，DBFOM 包含了传统设计建造模式的所有优势，例如固定价格、日期确定的项目交付，以及运营维护提供商在项目开发和设计阶段的参与。 [23] 其次，DBFOM 模式降低了项目完工延误的风险，并使新的市中心隧道提前六个月交付。 [23] 第三，DBFOM 模式允许现有的 VDOT 隧道员工留在工作岗位上，并无缝转移到将运营新的市中心隧道的 SPV，以及允许在施工期间推出全电子收费，从而降低了收费标准。 [23]

融资

该项目总成本为 21 亿美元，资金来源包括私募股权（2.72 亿美元）、私人活动债券（6.75 亿美元）、TIFIA 贷款（4.65 亿美元）和公共部门资金（5.81 亿美元）。当联邦政府最初签署协议时，公共部门承诺了 3.08 亿美元。然而，社区的反对和新州长的选举迫使联邦政府额外承诺 2.73 亿美元，以支付 ERC 预算用于支付项目成本的通行费。经过五轮重新谈判，联邦政府在每次讨论后都提供了更多资金，最终公共资金贡献总额达到 5.81 亿美元。 [24]

ERC 将用通行费收入偿还 TIFIA 贷款，利息支付从 2022 年开始，本金支付从 2037 年开始。该贷款将于 2047 年到期。 [25]

合同还规定，如果总收入超过预计金额，或者项目进行再融资，VDOT 有权索取额外收入。 [26]

政策问题

政治风险

在施工过程中，将现有的隧道管理权从 VDOT 转移到 SPV 的政治风险。斯堪斯卡认为围绕着该项目的政治形势很复杂，并与两届州长政府合作，调整了合同，以便在不损害州政府目标和项目团队要求的情况下获得公众认可。 [23] 当 DBFOM 于 2016 年 4 月结束时，围绕 ERC 协议允许收取的 1.84 美元峰值通行费出现了政治上的争议。从 ERC 的角度来看，该通行费对于交易的财务结构至关重要，因为“14.5 亿美元的建设成本中有 17.5% 的资金来自在为期五年的建设期间对现有的免费隧道收取的增加的通行费。” [27] 项目的支持部分来自于向中小企业、妇女和少数民族企业以及弱势企业颁发了 3.08 亿美元的奖金。 [28]

法律挑战

一些受影响的居民和企业主在朴茨茅斯市议会的支持下对 ERC 提起诉讼，他们声称收费相当于违宪的税收，因为用户别无选择，只能使用收费隧道，而 VDOT 拥有“不受限制的权力”来设定收费标准。该案审理法院裁决原告胜诉，但弗吉尼亚州最高法院最终在 2012 年 10 月裁决支持 VDOT。[29]

政治领导层的更迭

鉴于项目的规模、范围和持续时间，它不可避免地会受到政治领导层更迭的影响。在本案中，该项目最初在蒂姆·凯恩州长领导下招标并开始实施，后来在鲍勃·麦克唐纳州长和特里·麦克奥利夫州长任内进行了重新谈判。麦克奥利夫州长及其内阁成员严厉批评了麦克唐纳政府对特许权的谈判，并表示对 ERC 给了太多优惠。[30] 而麦克唐纳州长则回应称，考虑到该州的预算限制，该协议是当时所能达成的最佳协议。[30]

转向全电子收费

作为新中城隧道的组成部分，收费方式和技术已改为全电子收费，通常称为“AET”。[27] 在过去的 15 年中，许多公路和桥梁收费的收取已果断地转向电子收费系统或 ETC。[31] ETC 包括使用基于电子车辆应答器的电子收费系统，包括 E-ZPass，在无需驾驶员停车或减速的情况下监控和收取收费。[32] 这减少了道路拥堵，可以进行实时交通监控，并且不需要使用人工收费站管理员。[32] 在许多州，ETC 减少了现金支付收费道的数量，但并未完全取消。当收费转向 AET 时，所有收费都通过电子方式收取，现金车道甚至传统的收费站都被取消。这吸引了收费机构出于以下几个原因：提高了安全，消除了收费站；提高了运营效率，消除了收费障碍；改善了客户服务，因为增加了账户功能；减少了基础设施；降低了收费收取成本。[32]

项目负责人开展了“全面”的营销和媒体宣传活动，以便在区域范围内教育公众了解 AET 收费系统在中城隧道的工作原理。[27] 这包括教育公众需要获取电子收费应答器 (E-ZPass)，并且将不会有传统的收费亭或现金支付选项。[27]

经验教训/要点 历史上，美国所有沉管隧道都是传统的钢壳沉管段，中城隧道是第二个尝试分段沉管混凝土结构的隧道。设计施工团队创造了一种混凝土混合料，可以承受伊丽莎白河腐蚀性盐水中 120 年的使用寿命。此外，运营商在设计阶段的早期参与有助于促进从设计到交付的创新，但也缩短了 6 个月的施工时间。


讨论问题

1. 特许权的连续重新谈判告诉我们如何构建未来的交通 P3 项目？2. 如果项目在建设期间通过更早的社区参与或通过不同的努力让当地利益相关者参与项目，是否会遇到较少的社区和政治反对收费？3. 他们在这个项目的经验是否影响了斯堪斯卡退出美国 P3 市场的决定？

参考文献

  1. ↑ 伊丽莎白河隧道。项目信息和建设。 (n.d.) (访问日期：2018 年 11 月 4 日)
  2. ↑ 伊丽莎白河隧道。项目信息和建设。 (n.d.) (访问日期：2018 年 11 月 4 日)
  3. ↑ 伊丽莎白河隧道。项目信息和建设。 (n.d.) (访问日期：2018 年 11 月 4 日)
  4. ↑ 伊丽莎白河跨河工程。向独立审查小组的演示文稿。 (2009) (访问日期：2018 年 11 月 11 日)
  5. ↑ 斯堪斯卡。伊丽莎白河隧道提前开通 - 再一次！ (2016 年 8 月 30 日) (访问日期：2018 年 11 月 12 日)
  6. ↑ a b c d e f g h Lisardo Bolanos, Morghan Transue, Porter Wheeler, Jonathan Gifford，美国地面交通公私合作：目标与证据 - 更新，2018 年 10 月。第 8 页。
  7. ↑ a b c d e f g h i j Lisardo Bolanos, Morghan Transue, Porter Wheeler, Jonathan Gifford，美国地面交通公私合作：目标与证据 - 更新，2018 年 10 月。第 9 页。
  8. ↑ Stephanie Heinatz，中城隧道将在 10 月中旬重新开放 - VDOT 表示，《每日新闻报》，2003 年 10 月 7 日。
  9. ↑ a b c d 无效的 <ref> 标签；未为名为 third 的引用提供文本
  10. ↑ Lisardo Bolanos, Morghan Transue, Porter Wheeler, Jonathan Gifford，美国地面交通公私合作：目标与证据 - 更新，2018 年 10 月。第 10 页。
  11. ↑ Stephens，Steve。汉普顿路地区是航海历史、美国海军力量、海上贸易的中心。《快报》。 (2016 年 9 月 8 日)。 (访问日期：2018 年 11 月 5 日)
  12. ↑ 弗吉尼亚州交通部。项目历史。 (n.d.)。 (访问日期：2018 年 11 月 12 日)
  13. ↑ 弗吉尼亚州交通部。汉普顿路隧道和桥梁。 (n.d.)。 (访问日期：2018 年 11 月 12 日)
  14. ↑ 伊丽莎白河隧道。项目信息和建设。 (n.d.) (访问日期：2018 年 11 月 4 日)
  15. ↑ 弗吉尼亚州交通部。州际公路、干线公路和主要公路的平均日交通量，并提供车辆分类数据。 (2013)。 (访问日期：2018 年 11 月 15 日)
  16. ↑ White，Kevin。弗吉尼亚州的公私合作：PPEA 和 PPTA 的简史。Kaufman & Canoles，P.C。 (2018 年 7 月 13 日)。 (访问日期：2018 年 11 月 15 日)
  17. ↑ Kozel，S。平行中城隧道/Pinners Point 立交桥/马丁·路德·金大道延伸段。《通向未来的道路》(2017)。 (访问日期：2017 年 11 月 27 日)
  18. ↑ VDOT。信息请求。 (2004)。
  19. ↑ VDOT。概念性方案征集。市中心隧道/中城隧道/MLK 延伸段。 (2008)
  20. ↑ Lisardo Bolanos, Morghan Transue, Porter Wheeler, Jonathan Gifford，美国地面交通公私合作：目标与证据 - 更新，2018 年 10 月。
  21. ↑ Guthkelch，Chris，弗吉尼亚州：伊丽莎白河隧道项目的概述，《公共工程融资通讯》，2017 年 1 月，第 3 页。
  22. ↑ “伊丽莎白河隧道项目”。Http://Undergroundriskmanagement.com，2016 年，undergroundriskmanagement.com/pdfs/2016-presentations/pres-8.pdf。
  23. ↑ a b c d e Guthkelch，Chris，弗吉尼亚州：伊丽莎白河隧道项目的概述，《公共工程融资通讯》，2017 年 1 月，第 2 页。
  24. ↑ VDOT。麦克唐纳州长宣布 VDOT 和 ERC 在汉普顿路地区的“中城隧道”项目上达成财务收尾。 (2012 年 4 月 16 日)。 (访问日期：2018 年 11 月 8 日)
  25. ↑ 美国交通部。市中心/中城隧道。（无日期）。（2018 年 11 月 9 日访问）
  26. ↑ Lisardo Bolanos，Morghan Transue，Porter Wheeler，Jonathan Gifford，美国陆路运输公私合作关系：目标和证据 - 更新，2018 年 10 月。
  27. ↑ a b c d Guthkelch，Chris，弗吉尼亚：伊丽莎白河隧道项目概述，公共工程融资通讯，2017 年 1 月，第 6 页。
  28. ↑ Lisardo Bolanos，Morghan Transue，Porter Wheeler，Jonathan Gifford，美国陆路运输公私合作关系：目标和证据 - 更新，2018 年 10 月。第 14 页。
  29. ↑ Lisardo Bolanos，Morghan Transue，Porter Wheeler，Jonathan Gifford，美国陆路运输公私合作关系：目标和证据 - 更新，2018 年 10 月。第 11 页。
  30. ↑ a b Travis Fain，麦克唐奈：460，市中心/中城都是好交易。每日新闻 2016 年 12 月 10 日。
  31. ↑ RK&K，LLP 和 URS 公司，AET 转换和优先排序研究，马里兰州交通局，2014 年 1 月。第 1 页。
  32. ↑ a b c RK&K，LLP 和 URS 公司，AET 转换和优先排序研究，马里兰州交通局，2014 年 1 月。第 2 页。
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