公私合营政策案例集/俄亥俄河大桥

摘要

目的

俄亥俄河大桥项目的总体目标是提高交通便利性和安全性，同时减少关键交通走廊的交通拥堵。该项目旨在促进区域商业和旅行，促进印第安纳州和肯塔基州居民的经济发展，并为外州旅客提供便利通行。 2014年经济影响研究预计，该项目在路易斯维尔地区的经济产出将达到每年867亿美元，创造15,556个就业岗位。 为了实现这一目标，路易斯维尔和南部印第安纳州双州大桥管理局于2012年对俄亥俄河大桥项目进行了招标。

背景

俄亥俄河大桥项目被国会列为13个国家重要基础设施项目之一， 2012年预计成本为26亿美元， 是“美国最大的交通项目之一”，也是印第安纳州和肯塔基州最大的项目。 2015年，该项目的修订成本降至23亿美元， 预计将于2016年底完工。总的来说，该项目包括建造两座新桥，修复现有的100多座桥梁，开挖一条新隧道，以及重新配置包括I-64、I-65、I-71、I-265和SR-265在内的多个进出口和高速公路。由于工程量巨大，且项目跨越两个州，俄亥俄河大桥项目被分成两个同步进行的项目，计划分别完工。

位置地图

该项目目前正在印第安纳州和肯塔基州之间的俄亥俄河边界上进行建设。建成后，市中心过境将连接肯塔基州路易斯维尔市中心和印第安纳州克拉克县（#2）。肯尼迪立交桥（又称“意大利面结”）是路易斯维尔市中心的交叉路口（#1），而#3是印第安纳州的进出口。东端过境连接印第安纳州尤蒂卡的I-265（#6）和肯塔基州普罗塞克特的进出口（#4），距离路易斯维尔市中心8英里（#5）。

每个项目

第一个项目被称为市中心过境，是一个设计建造项目，成本为12.7亿美元。 该项目的任务是改造现有的肯尼迪大桥，使其能够用于南向I-65交通，以及建造一座新的桥梁（市中心过境），用于北向I-65交通。每座桥都将拥有6车道，并设有自行车/行人通道。市中心过境大桥是一座斜拉桥，拥有三组双塔。该项目于2013年7月开工建设，计划于2016年1月完工新桥，2016年12月完工肯尼迪大桥。

第二个项目是东端过境，这是一个P3项目，预计成本为11亿美元。 这座新桥是一座双塔斜拉桥，跨度为2510英尺， 拥有4车道（可扩展至6车道）的双向交通，并设有自行车/行人通道。该桥将连接吉恩·斯奈德高速公路（I-265）和李·汉密尔顿高速公路（SR-265）。第二阶段包括一条1800英尺长的双孔隧道，作为大桥的肯塔基州一侧进出口，以及对两侧进出口现有基础设施进行总体升级。 作为回报，WVB是一个可用性支付项目， 拥有大桥和进出口35年的租赁权。东端过境计划于2016年10月31日全面开放。

演员注释列表

总体项目

• 联邦公路管理局-负责批准计划、获得融资和监督国家基础设施的国家机构
• 肯塔基州和印第安纳州规划和开发局、印第安纳州交通部、肯塔基州交通局-负责2003年俄亥俄河大桥主要投资研究的机构
• 路易斯维尔和南部印第安纳州双州大桥管理局-一个独立的双州政府机构，负责协调该项目，其使命是“两座桥，一个项目。两个州，一个团队”。 他们负责为这两座俄亥俄河大桥提供资金、建设和监督。

东端过境

印第安纳州负责

• 印第安纳州金融局-于2005年通过合并5个州级机构成立，负责发行和为州级基础设施项目提供资金。他们选择了该项目的中标方
• WVB东端合伙人-由沃尔什投资者、文西特许经营公司和比尔芬格项目投资公司组成的财团（SPV），是P3项目的设计、建造、融资、运营和维护的牵头方
• 雅各布工程-大桥、隧道和高速公路的首席设计分包商
• 里程碑承包商有限公司-隧道施工分包商
• RW阿姆斯特朗-雅各布工程的首席设计分包商
• HDR公司
• 格林曼-佩德森公司
• FIGG桥梁检查公司
• S&ME公司

市中心过境

肯塔基州负责

• 肯塔基州交通局-负责选择中标方，以及为该项目提供资金、设计和施工的行政部门机构
• 肯塔基州公共交通基础设施管理局-与联邦公路管理局合作的项目借款人和赞助商，出售债券为该项目提供资金
• 沃尔什建筑公司-负责完成该项目的设计和施工的公司
• 雅各布工程-首席设计承包商
• Guthrie/Mayes 公共关系 - 负责公众参与和形象的公关公司
• Buckland & Taylor Ltd - 结构设计分包商
• Milestone Contractors LP - 建筑分包商

案例叙述

在印第安纳州（克拉克维尔和杰斐逊维尔县）和肯塔基州（杰斐逊县）之间的俄亥俄河上，有五个桥梁交叉口。两个交叉口是货运铁路桥，三个桥梁为车辆交通提供通道，包括谢尔曼·明顿桥、乔治·罗杰斯·克拉克桥和约翰·肯尼迪桥。肯塔基安纳地区规划与发展局 (KIPDA) 在对其人口和就业的评估中发现，现有桥梁将在 2025 年之前超负荷，无法再充分服务该地区。

这就是路易斯维尔-南印第安纳桥梁项目

但改善跨河交通并非该地区的新概念。自 20 世纪 60 年代后期以来，路易斯维尔都市区 (LMA) 的长期交通规划就将改善俄亥俄河跨河交通纳入其中。然而，直到 1991 年，肯塔基州交通局 (KTC) 和印第安纳州交通局 (INDOT) 共同发起路易斯维尔都市区俄亥俄河桥梁研究，才真正调查了新建跨河桥梁的需求。事实上，这项研究考察了都市区内四个主要走廊的额外跨河通道：西部、中部、近东部和远东部。该研究基于缺乏交通需求而排除了西部走廊，但敦促对其他走廊进行进一步研究。

因此，KIPDA 作为该地区联邦授权的都市规划组织 (MPO)，负责监督路易斯维尔/杰斐逊县肯塔基州-印第安纳州城市化地区的交通规划，于 1995 年启动了俄亥俄河重大投资研究 (ORMIS)。1996 年，ORMIS 在众多交通解决方案中，推荐了“双桥解决方案”，即新建一座市中心桥和一座东端桥（1991 年研究中的远东部走廊）。 KIPDA 交通政策委员会认可了新建跨河桥梁的建议。（最终环境影响评价）并且基于该委员会的建议，INDOT 和 KYTC 决定推进该项目。

1998 年，INDOT 和 KYTC 与联邦公路管理局 (FHWA) 合作，启动了环境影响研究，并在 2001 年发布的草案环境影响评价中，分析了九个具体的桥梁位置。五年后的 2003 年，最终环境影响评价确定了项目的优先选择，并确认了“双桥解决方案”，即在市中心和远东部走廊各建一座桥。在最终环境影响评价中，估计的建造成本为 2003 年的 19.36 亿美元（肯塔基州 13 亿美元，印第安纳州 6.23 亿美元），整个项目成本在 2004 年至 2020 年的设计和施工期间为 25 亿美元，假设通货膨胀率为 4%。

在俄亥俄河桥梁交叉项目的目的和需求确定后，并完成环境评估后，肯塔基联邦和印第安纳州在接下来的五年中，开始探索该项目建设的融资方案。

2008 年，FHWA 批准了 KTC 和 INDOT 提交的初始财务计划，该计划不包括公私合作 (P3)。两年后，在路易斯维尔和南印第安纳桥梁管理局被允许探索帮助为该项目提供资金的方案时，收费制和公私合作都在讨论之中。并且在 2012 年，桥梁项目的财务计划最终确定；市中心桥将采用设计建造合同，而东端桥将采用 P3 方式。

事件时间线

市中心过境

• 2012 年 1 月 30 日，肯塔基州交通局发布市中心桥项目意向通知
• 2012 年 3 月 1 日，市中心桥项目招标前会议
• 2012 年 4 月 2 日，资格预审文件提交截止日期
• 2012 年 4 月 23 日，选出三个入围者
• 2012 年 11 月 15 日，沃尔什建筑公司中标
• 2013 年 7 月，施工开始
• 2016 年 1 月，市中心桥通车
• 2016 年 12 月 10 日，整个项目的预计完工日期

东端过境

• 2012 年 1 月，对 P3 模式进行可行性研究（项目范围、价值评估）
• 2012 年 3 月 2 日，招标前会议
• 2012 年 3 月 12 日，资格预审文件提交截止日期
• 2012 年 4 月 23 日，选出四个入围者
• 2012 年 11 月 16 日，WVB 东端合伙人中标
• 2013 年 7 月，施工开始
• 2016 年 10 月 31 日，预计完工日期

项目成本/融资

市中心过境

总成本：14.52 亿美元（年终，包括融资和利息）

- GARVEE 债券 - 3.35 亿美元

- 项目收入（预计收费）债券 - 2.72 亿美元

- TIFIA 贷款（完全由收费收入担保） - 4.52 亿美元

- 债券预期票据（溢价） - 4100 万美元

- 联邦援助资金 - 2.76 亿美元

- 州级公路资金 - 7600 万美元

东端过境

总成本：13.188 亿美元（年终，包括融资成本）

印第安纳州

- 州级和联邦资金（里程碑付款） - 3.92 亿美元（包括 1.62 亿美元 TIFIA 贷款）

- 其他州级和联邦资金 - 2.017 亿美元

- 里程碑私人活动债券（A 系列） - 4.889 亿美元

- 长期私人活动债券（B 系列） - 1890 万美元

肯塔基州

- 州级和联邦资金 - 9420 万美元

- 股权投资 - 7810 万美元

- 应急救济储备账户 - 4500 万美元

>>>成本/融资详情来自 FHWA 项目简介

政策问题

双州管理局和发展协议

为俄亥俄河桥梁交叉项目提供健全的财务计划的一个关键是，需要一个政治机构来协商和指导肯塔基州和印第安纳州之间的财务协议。因此，肯塔基州颁布了法律（2009 年的 HB3 法案） ，而印第安纳州州长米奇·丹尼尔斯签署了一项行政命令，启动了路易斯维尔和南印第安纳桥梁管理局。

双州管理局于 2010 年 2 月成立，是一个独立机构，但其成员由政治任命（七名成员由印第安纳州州长任命，三名成员由肯塔基州州长任命，其余四名成员由路易斯维尔市长任命）。该管理局的四个战略目标包括：成为一个有效的长期项目赞助者；执行公平、合理、可行的财务计划；管理风险以实现项目的长期利益；以及实现所有预期的项目效益。

该管理局在获得肯塔基州和印第安纳州之间急需的谅解备忘录方面发挥了作用，该备忘录于 2012 年 3 月 5 日签署。该协议包括项目的条款清单，该清单概述了融资和建造新桥梁的角色和责任。虽然条款清单概述了采购策略、收费政策、顾问的角色等等，但还有一个更重要的条款，名为“延期完工”。该条款概述了因任何延误或采购行为不当而导致肯塔基州对印第安纳州的延误或行为不当负责，反之亦然。

在各州签署了条款清单后，该管理局协商并批准了双州发展协议，这是一份更详细的协议，规范着建设、融资和长期管理。该协议促成了双州管理团队的成立，该团队由来自各州交通运输部和财政机构、FHWA、顾问和社区合作伙伴的代表组成。 此外，还成立了一个联合委员会，负责提供长期监管、管理责任，并充当上诉委员会。

虽然双州协议/机构/管理机构并不罕见（华盛顿州和俄勒冈州成立了州际交通委员会；密苏里州和伊利诺伊州有一个开发机构；纽约州和新泽西州有纽约/新泽西港务局，华盛顿都会区有WMATA），但该管理机构的意义在于其政治影响力和行动能力。在成立两年内，该管理机构不仅达成了一项在 40 多年中一直让各州难以达成一致的协议，而且还帮助加快了项目完工速度，确保项目提前开工，并且在预算范围内完成。

设计建造与 PPP

本案例研究为观察大型交通项目的不同交付方式及其结果提供了一个独特的机会。虽然并非完全相同，但东端公私合营模式和市中心十字路口设计建造模式之间存在一些重要的共同点，可以进行比较。尽管项目范围和直接机构监督存在差异，但这些项目拥有相似的政治、法律和生态环境，指导任务，同质的客户群，甚至相同的牵头承包商。由于这些共同特征，俄亥俄河大桥项目或许为我们提供了近年来最佳的设计建造与 PPP 比较。

表 A（ *支出当年总项目成本 - 单位：百万美元* ）

项目部分	2012 年 IFP	2013 年更新	2014 年更新	与 2013 年相比的变化	与 2014 年相比的变化
市中心过境
1 - 肯尼迪立交桥	659.8	586.4	612.5	26.2	(47.3)
2 - 市中心大桥	357.8	323.2	308.2	(15.0)	(49.6)
3 - 市中心印第安纳州入口	197.7	182.9	172.3	(10.5)	(25.4)
肯塔基州其他成本	92.3	176.2	172.7	(3.5)	80.4
市中心十字路口总计	1,307.6	1,268.7	1,265.8	(2.9)	(41.8)
东端过境
4 - 肯塔基州东端入口	737.6	500.7	511.1	10.3	(226.5)
5 - 东端大桥	284.4	247.5	222.6	(24.9)	(61.8)
6 - 印第安纳州东端入口	196.1	218.7	224.3	5.7	28.2
印第安纳州其他成本	58.3	108.7	99.8	(8.9)	41.6
东端十字路口总计	1,276.3	1,075.7	1,057.8	(17.8)	(218.5)
项目总计	2,583.9	2,344.4	2,323.6	(20.7)	(260.8)

在此测试中，一个非常重要的问题是“谁做得更好？”然而，在俄亥俄河大桥项目中，没有明确的答案。就预算而言，这两个项目都低于其拟定的 IFP，而这些 IFP 又远远低于路易斯维尔和南印第安纳州大桥管理局预测的项目成本。 然而，如上表 A 所示，东端自 2013 年 IFP 以来，成本降低了 2.185 亿美元，即 23%， 而市中心十字路口降低了 4,180 万美元。 总之，可以说 PPP 是更具成本效益的选择，或者可能只是预算预测最差的项目。然而，由于两家公司始终高估了整体预算和项目特定项目支出，因此 PPP 更具成本效益的结论才有说服力。

同样，两种交付方式都计划提前对公众开放。与最初的投标相比，市中心十字路口项目计划提前 1.5 年以上完工。东端项目计划在原定完工日期前 8 个多月完成。 虽然市中心十字路口是规模更大的项目，其修订后的完工日期更令人印象深刻，但截止日期是相对于项目范围的，因此很难断言设计建造或 PPP 效率更高。此外，如果最初的时间估计只是偏差过大，尤其是在市中心十字路口项目中，那么我们无法确定性地得出结论。

为了进一步复杂化评估，很难断言哪种交付方式在质量方面更可取，因为我们只拥有目前施工的快照。随着时间的推移，可以根据基础设施的耐用性与其使用情况进行比较，从而分析完工工作的质量。人们通常认为，PPP 具有激励措施，可以投资于高质量的工作，并长期维护其项目，因为它们可能会租赁资产并负责维持高水平的性能。由于东端项目通过可用性支付结构融资，因此他们有合同义务满足政府的满意度。相反，设计建造模式的支持者强调，公共利益是政府项目的最高优先事项，而不是利润。这可能在生命周期质量方面有利于设计建造模式。

无论如何，目前无法用现有的数据明确断言俄亥俄河大桥案例中哪种交付方式更具经济效益或更快。东端 PPP 和市中心十字路口设计建造项目都具有独特的优势，并且是印第安纳州和肯塔基州各自支持的成功项目。

收费

如前所述，收费并非最初用于为项目融资的概念之一。但自 2010 年双州管理局成立以来，收费作为融资选项被纳入了选项组合中。2012 年，肯塔基州和印第安纳州向联邦公路管理局提交了一份提案，要求许可收费。 联邦公路管理局随后接受了该提案，其中包括对两座桥梁实施全电子收费（无需收费站，收费站需要有工作人员和/或硬币桶，并且会导致延误）。

由双州管理局创建的肯塔基州-印第安纳州收费机构负责监督收费标准（见表 B），并负责制定收费政策，包括收费收入的分配（每个州应该获得 50%）。收费机构还选择了 E-Z Pass 集团来运营电子收费系统（印第安纳州已经使用 E-Z Pass，而肯塔基州则必须加入）。

表 B

收费标准	2 轴车辆	中型卡车	重型卡车
通勤者优惠	$1.00	不适用	不适用
电子标签	$2.00	$5.00	$10.00
已注册车辆（视频牌照捕捉）	$3.00	$6.00	$11.00
未注册车辆（视频牌照捕捉）	$4.00	$7.00	$12.00

根据双州协议的收费政策，各州平分收费收入。对于市中心十字路口，肯塔基州从收费收入中获得了 TIFIA 贷款。在印第安纳州，为项目收取收费收入的 IFA 也负责支付可用性支付 (AP)，并将此支付作为其提交给印第安纳州交通部的两年期预算的一部分，从而使 IFA 收到印第安纳州交通部两年期预算的一部分。如果收费收入出现短缺，IFA 将使用印第安纳州交通部拨款的两年期拨款来补充收入短缺，以支付 AP。从收费中获得的任何超额收入（超过可用性支付）将返还给印第安纳州交通部。

在所有围绕俄亥俄河大桥跨越项目建设和融资的讨论中，没有比收费更具争议性的主题了。各州似乎意识到收费会对低收入和少数族裔人口的影响。因此，他们承诺投资于加强公交服务，为河城公交局 (TARC) 提供 2000 万美元，用于购买更多公交车和小货车，创建更多停车换乘停车场和公交站亭，并提高通勤者对公交选择的意识。

俄亥俄河大桥跨越项目的收费在该地区遭到了强烈的反对。路易斯维尔市议会，即路易斯维尔市的城市议会，通过了一项不收费决议；在印第安纳州，六个政府实体通过了反对对大桥收费的决议。 两个倡导团体，即“反对两座大桥收费”（位于印第安纳州）和“反对大桥收费”（位于路易斯维尔），成立的唯一目的是反对与大桥项目相关的任何收费。但这两个团体都缓和了他们对收费的最初反对意见，称他们反对对现有设施收费。

环境问题：障碍还是机遇？

大型交通项目本质上很复杂，它们面临的主要挑战是，在脆弱的生态系统中建设新基础设施和改善现有基础设施所产生的环境问题。为项目的各个方面获得来自众多地方、州和联邦环境保护机构的众多检查和许可是项目推进的必要条件，这可能会让公司花费大量时间和资源。当竞争的政治利益与建设纠缠在一起时，环境问题也有可能让项目停滞不前。在本案例中，沃尔什建筑公司克服了包括极端洪水历史、几项成本高昂的工程替代方案以及多方审批流程等诸多障碍，成功完成了印第安纳州通往市中心河道跨越区和肯尼迪大桥的入口。

所讨论的生态问题是甘蔗河水系，它自然流入俄亥俄河，靠近印第安纳州通往两座桥梁的入口，但极易发生洪水。2011年，强降雨导致道路封闭数日，1937年的特大洪水摧毁了克拉克维尔的整个城镇，并在之后几年阻碍了该地区的开发。^[41] 从环境角度来看，另一个复杂的问题是该流域也是一个污水流域，如果没有适当的排水区和径流路径，洪水就会变得更加危险。从这段最终积极的经历中，我们可以汲取一些教训。尽管这段历史使甘蔗河水系成为一个可预测的问题，但这并没有阻止它给沃尔什建筑公司造成麻烦。也许在施工前阶段进行更多环境分析，通过更好的准备可以将这个问题降到最低。

最终，解决方案是部分迁移该流域，这比过去地方政府使用的自然排水系统有了显著改进。沃尔什使用了创新的“水动力波浪路由”来改变流域的排水区，这是一项政府似乎无法做出的投资。^[42] 这绕过了其他一些极其昂贵且耗时的方案，例如改变建筑位置或完全迁移排水区。然而，还是花了很多钱来研究和预测这些方案并实施解决方案。尽管这对于桥梁建设来说是一个障碍，但这种环境状况为印第安纳州居民提供了减少洪水和安全交通方式的绝佳机会。

其次，为了缓解这种情况，设计-建造合作伙伴与环境工程师和地方官员一起花费了大量时间，以找到最适合的生态、经济和政治解决方案。承包商、分包商、专家、基层活动家以及多层政府官员的参与，使解决过程变得更加复杂。在多个层次的监管和流域政治可接受的方案之间进行谈判，几乎使整个市中心交叉项目的时间表脱轨。此外，平衡当地官员的各种利益以达成共识本身就是一项艰巨的任务。然而，沃尔什建筑公司能够做到这一点，他们的项目获得了各方的预先批准，并获得了积极的公众印象。

最后，沃尔什解决了这个环境障碍，并将其转化为印第安纳州的机会。该项目不仅按计划进行，而且由于使用创新技术节约了成本，实际建设成本也低于最初的甘蔗河水系预算。由于环境影响区的新减少，得出了一个政治上令人满意的解决方案，并获得了许可证。^[43]

结论

肯塔基联邦和印第安纳州对俄亥俄河大桥项目取得成功抱有很高的期望。首先，该项目花了40多年才变得可行。但它的可行性与建立一个新的双州权力机构联系在一起，该机构拥有政治力量，可以加快两州之间具有历史意义的协议，并协调一个复杂的项目资金安排，包括市中心交叉的设计-建造和东端交叉的P3，以及每个项目有争议的收费规定。

为了帮助资助该项目，肯塔基州和印第安纳州将依靠收费收入。然而，印第安纳州正在为其私营部门合作伙伴 WVB 东端合作伙伴提供可用性支付，部分资金来自收费收入。这就引出了一个问题，交通流量和收入研究是否准确，桥梁能否产生足够的收费收入来证明项目 28 亿美元的建设成本合理。

除了解决老化基础设施和严重交通拥堵的问题外，该项目预计将带来经济效益，每年创造 15,556 个工作岗位，产生 867 亿美元的经济产出。随着桥梁定于 2016 年秋/冬开放（早于最初的时间表，并且预算内），该项目能否真正实现其高期望还有待观察。

讨论问题

1. 跨州界的大型基础设施项目是否总是需要政府权力来确保成功？为什么或者为什么不？双州权力机构是俄亥俄河大桥项目成功的关键吗？
2. 鉴于这两个项目都预计将提前完成，并且预算内，我们能否说俄亥俄河大桥项目取得了成功？为什么或者为什么不？
3. 收费是否会永远被公众接受，在什么情况下会接受？
4. 您是否认为甘蔗河水系问题代表了在建设项目中减轻环境风险的常态还是异常？
5. 您是否认为大型交通建设项目是政府用来刺激就业和经济增长的首选工具？为什么或者为什么不？

补充阅读

俄亥俄河大桥（2014 年 12 月 4 日）。“2014 年年度财务计划更新”。执行摘要和第 1-3 章。取自 http://kyinbridges.com/wp-content/uploads/Financial-Plan-Update-Sept-2014.pdf

路易斯维尔 - 南印第安纳州俄亥俄河大桥项目 - 环境影响声明（2003 年）第 1 章和第 2 章。取自 ftp://content.kyinbridges.com/Environmental-Impact-Statement/

FHWA 项目简介：市中心交叉 - 取自 http://www.fhwa.dot.gov/ipd/project_profiles/ky_downtowncrossing.aspx 和东端交叉 - 取自 http://www.fhwa.dot.gov/ipd/project_profiles/ky_eastendcrossing.aspx