公私合作政策案例集/宾夕法尼亚州快速桥梁更换项目

• 摘要
  • 宾夕法尼亚州拥有全美比例最高的结构性缺陷桥梁，在为这些桥梁所需的维修提供资金方面面临着重大挑战。近年来，宾夕法尼亚州的政治领导人看到了公私合作 (P3) 可以带来的潜在机遇。2012 年，该州通过了允许建立交通 P3 的共同框架的立法，并在 2013 年通过了后续立法，为这一优先事项分配资金。宾夕法尼亚州交通部选择将 P3 方法应用于全州的结构性缺陷桥梁，将 558 座桥梁捆绑成一项协议，这是美国尝试的最大规模捆绑 P3 项目。在 4 支队伍之间的竞标期结束后，Plenary Walsh Keystone Partners 被选中获得为期 28 年的宾夕法尼亚州快速桥梁更换项目的“设计-建造-融资-维护”P3 合同。

• 参与者
  • 美国交通部
    • 美国交通部向宾夕法尼亚州联邦政府提供了私人活动债券，因此，宾夕法尼亚州交通部必须遵守所有联邦援助要求。美国交通部与宾夕法尼亚州交通部合作，使用联邦政府新的 P3 政策将宾夕法尼亚州快速桥梁更换项目纳入联邦项目。 
  • 宾夕法尼亚州交通部 (PennDOT)
    • 负责 25,000 座桥梁和监管宾夕法尼亚州交通运输的公共机构。PennDOT 还负责授予宾夕法尼亚州快速桥梁更换项目的招标。
  • Plenary Walsh Keystone Partners (PWKP)：被选中为宾夕法尼亚州快速桥梁更换项目的获胜竞标者，将设计、融资、建造和维护这些桥梁，为期 28 年。 
    • Plenary 集团：澳大利亚基础设施投资集团，在为该项目投资 80% 的股权时，是项目发起人兼主要投资者。
    • Walsh Investors：一家总部位于芝加哥的公司，为该项目提供了剩余的 20% 的股权。
    • Fasken Martineau：一家国际商业律师事务所，担任 Plenary Walsh Keystone Partners 联盟的主要法律顾问 
    • Intech Risk Management：一家总部位于加拿大的公司，是 PWKP 的保险顾问。
  • 贷款机构
    • Ashurst：为富国银行和摩根大通提供法律咨询，这两家公司是该项目的债券承销商。
  • 建造和维护
    • Walsh/Granite Construction：负责建造桥梁的合资企业。
    • Walsh Infrastructure Management：当桥梁建造完成后，将提供 25 年的维护服务。
    • HDR：一家总部位于内布拉斯加州的公司，担任宾夕法尼亚州快速桥梁更换项目的首席设计公司。大约 500 名 HDR 员工为该项目做出了贡献，300 名员工担任子顾问人员。 

• 事件时间线
  • 2012 年 7 月 5 日：宾夕法尼亚州 P3 法案签署成为法律，允许建立公私合作关系以解决该州与交通相关的项目。 
  • 2013 年 11 月 25 日：综合交通运输资金计划签署成为法律，授权桥梁项目州级资金部分的初始资金授权，并激励地方政府参与。 
  • 2013 年 12 月 12 日：宾夕法尼亚州发布报价请求 (RFQ)
  • 2014 年 2 月：5 支队伍提交了快速桥梁更换 P3 的资格声明。 
  • 2014 年 3 月：PennDOT 宣布了该项目的四支入围队伍。 
  • 2014 年 4 月 4 日：发布招标书 (RFP) 文档的行业评审草案。
  • 2014 年 7 月 3 日：发布最终招标书草案。
  • 2014 年 8 月 12 日：最终招标书的最后一次增补。
  • 2014 年 9 月 29 日：提案截止日期。
  • 2014 年 10 月 24 日：PennDOT 宣布 Plenary Walsh Keystone Partners 被选中为该项目的首选提案者。 
  • 2014 年 1 月 8 日：商业结算。
  • 2015 年 3 月 18 日：开始设计和建造。
  • 2018 年 6 月 30 日：项目实质性完工。 
• 位置地图
  • 桥梁互动地图。 
• 背景
  • 2012 年第 88 号法案
    • 2012 年 7 月 5 日，宾夕法尼亚州州长汤姆·科贝特签署了宾夕法尼亚州 P3 法案，即 2012 年第 88 号法案。这项立法是授权对新旧基础设施进行与交通相关的 P3 项目的第一步。州议会估计，他们将能够通过 P3 方式的安排每年促进额外 35 亿美元的投资。该法案还授权创建或改善“交通设施”，其中“包括典型的交通结构，如桥梁、道路和停车场，但也包括多式联运设施、机场、码头和港口，以及它们的附属结构。该术语还包括智能交通系统以及运行或与交通设施运行相关的其他财产”。根据该法案，P3 协议的期限最长可达 99 年，并且该协议可以包括某些与交通相关的服务，包括运营和维护、收入征收、用户收费征收或执行、设计、建造、开发以及其他提高交通吞吐量、减少拥堵、改善安全或以其他方式管理或改善交通设施的活动，以及融资。该法案还创建了所谓的公私交通伙伴关系委员会，该委员会由以下七名成员组成：交通运输部长、预算部长、州长任命的成员以及四名立法机构任命的成员。PennDOT 还根据该法案保留了重要的监督和监管作用。 
  • 2013 年第 89 号法案
    • 2013 年 11 月 25 日签署成为法律的综合交通运输资金计划，即 2013 年第 89 号法案，为政府资金提供了基础，这些资金被纳入桥梁捆绑 P3 计划，并解决该州的其他交通运输资金需求。这项立法承诺在 5 年内总共提供 23 亿至 24 亿美元的资金，其中约 13 亿美元专门用于州级公路和桥梁。此外，该法律规定，参与桥梁捆绑计划的地方政府可获得 100% 的匹配资金。 
• 投标和选择流程
  • 2014 年 2 月 2 日，PennDOT 开始向有兴趣在宾夕法尼亚州设计、建造、融资和维护桥梁的各方发布资格请求。 
  • 2014 年 3 月 31 日，PennDOT 邀请四家公司提交快速桥梁更换项目的提案。这四支队伍分别是 Plenary Walsh Keystone Partners、Keystone Bridge Partners、Commonwealth Bridge Partners 和 Pennsylvania Crossings。 
  • 这四家公司根据其执行项目的财务能力、管理类似项目的背景和经验，以及每支队伍理解项目的能力进行评分。
  • 2014 年 10 月 24 日，PennDOT 部长巴里·肖赫宣布 Plenary Walsh Keystone Partners 赢得了设计、融资、建造和维护宾夕法尼亚州快速桥梁更换项目中桥梁的竞标。
  • 最终得分和排名显示，投标过程竞争激烈，Plenary Walsh Keystone Group 的最终得分是 95.14；Keystone Bridge Partners 的最终得分是 94.77；Commonwealth Bridge Partners 的得分是 89.48，Pennsylvania Crossings 排名最后，得分是 78.72。 
• 财务结构和债券评级
  • 在考虑通过 P3 安排获得的价值时，预计每座桥梁的平均成本在该安排中为 160 万美元，而通过 PennDOT 的标准流程则超过 200 万美元。根据 Plenary Walsh Keystone Partners 为 PennDOT 编制的财务计划，在该项目启动之前，考虑了多种融资结构。这些结构包括公共资本市场解决方案（包括私人活动债券 (PABS) 和应税证券）、第 4(2) 节私人配售解决方案、银行债务解决方案和保险债券解决方案。根据 PWKP 的财务执行摘要：“基于对所有这些选项的深入分析，包括当前的定价水平、容量、评级机构的反馈、对 PennDOT 的风险以及实现财务结算的能力，我们已经确定 PABs 结构是该项目最具竞争力的融资解决方案。” 
  • PennDOT 同意采用 PAB 融资路线，由此产生的项目是迄今为止最大的 PAB 融资项目。该项目的总体融资结构如下
    • PABs 收入（2015 年系列）：7.215 亿美元
    • PAB 销售溢价：7190 万美元
    • 股权（Plenary/Walsh）：5940 万美元
      • Plenary Group USA Ltd.（80%）
      • Walsh Investors, LLC（20%）
    • 动员和里程碑付款：2.247 亿美元
    • 可用性付款：3580 万美元
    • 利息收入：490 万美元
  • PABs 的评级为 BBB，结构为从 2018 年到 2042 年摊销（平均期限约为 17 年）。它们的收益率介于 1.5% 到 4.3% 之间，导致的总利息成本为 4.10%。 
  • 在项目的建设阶段，开发商将从宾夕法尼亚州交通部（PennDOT）处收到动员付款、里程碑付款和可用性付款。动员付款是一次性 1500 万美元的付款，在最初的商业关闭后支付，旨在允许项目初期工作的开始。整个项目期间计划有 6 次里程碑付款，旨在降低融资成本。这些付款需以在设计建造活动中至少花费等量的私人资金为前提。里程碑付款可能会因不符合要求和不可用而扣除。最大可用性付款 (MAP) 仅在所有桥梁完工后才能提供给开发商。每座桥梁的可用性付款金额等于 MAP 除以项目中桥梁的总数。在完成前 50 座桥梁的实质性完工后，将支付一次性总额的可用性付款。可用性付款可能会因不符合要求和因维护工作而造成的不可用而减少。这些付款将在 25 年期限结束时随着桥梁移交回 PennDOT 而开始逐步减少。  
  • 该项目已获得投资者集团颁发的众多奖项，包括
    • 基础设施投资者 2014 年“北美 PPP 交易年度大奖”
    • P3 公报 2015 年“最佳交通项目年度大奖”
    • 债券买家 2015 年“东北地区交易年度大奖”
    • IJGlobal 2015 年“北美最佳 PPP”。
• 风险分析
• 问题
  • 桥梁选择过程 
    • 宾夕法尼亚州的 25000 座桥梁中，约有 4500 座（或 18%）被认为是“结构性缺陷”。这远远高于全国平均水平，即 7.3% 的州桥梁符合此分类。这些桥梁的捆绑是利用规模经济来处理维修过程的一种有效方式，但这些单个桥梁的标准联邦审批流程给 PennDOT 带来了一些效率降低的问题。  
    • 因此，他们要求进行一项特殊实验项目 (SEP-15)，以获得 3 项联邦环境要求的豁免
      • 条款 (6) - 禁止在设计建造项目中获得联邦援助的开发商准备 1969 年《国家环境政策法案》(NEPA) 所要求的文档，或对 NEPA 流程拥有任何决策权。
      • 条款 (7) - 要求为此类项目准备 NEPA 文档的任何顾问必须由采购主管选择并受其独家控制。
        • 这两个先前的要求旨在防止开发商对 NEPA 分析造成偏见。
      • 条款 (9) - 要求在未建设方案被选为 NEPA 下的“首选方案”时进行终止条款。  
        • 当某座桥梁出现问题时，PennDOT 可以拆除该桥梁，而不是完全取消整个项目，从而避免了为填写文件而对开发商造成利益冲突。 
        • 这使得开发商在桥梁被拆除时不会更好或更差。 
        • PennDOT 将单独补偿开发商为与 NEPA 相关的环境减缓行动而产生的费用。 
    • 在发布最终招标书之前，PennDOT 筛选了 2000 多座结构性缺陷的桥梁。决定选择哪些结构性缺陷桥梁的因素有很多，例如桥梁的年龄、长度、车道数、平均日交通量、对公用设施、铁路的影响以及各种潜在的环境影响。
    • 为了加快项目进度，PennDOT 确定了“早期完工桥梁”，这些桥梁是在该州两个区域选择的桥梁批次，以提前为 2015 年的建设做好准备。PennDOT 为早期完工桥梁获得了许可批准，以确保在授予合同后不久开始更换桥梁。
  • 当前进度 
    • 该项目最初的目标是在 2018 年底之前更换所有 558 座桥梁。截至 2017 年 11 月 13 日，已完成 345 座桥梁的建设，56 座正在建设中，预计 2017 年将有 6 座桥梁开始建设，2018 年将有 151 座桥梁开始建设。 
    • 尽管宾夕法尼亚州快速桥梁更换项目取得了很大成功，但也出现了一些延误。位于阿勒格尼县的洛夫代尔路桥原定于 2017 年 8 月 1 日开始建设，并在 9 月初完工，但由于桥梁工地出现意外情况，桥梁的完工日期推迟到 11 月中旬。 
    • 位于多伊尔斯伯格的 Pa. 274 桥原定于 7 月 18 日开始建设，但由于承包商正在等待环境保护部门批准水道许可证修改，因此推迟了建设。 
• 讨论问题
  • 其他州可以从宾夕法尼亚州快速桥梁更换项目所展示的效率和协调方面学到什么教训
  • 除了桥梁外，还有哪些较小的项目可以从将这些项目捆绑到更大的 P3 安排中获得规模经济效益？
  • 通过 SEP-15 联邦豁免实现的效率是否足以抵消潜在的环境风险？