公私合作政策案例集/普雷西迪奥

概要

普雷西迪奥公园道项目也被称为道尔大道替代项目。道尔大道是旧金山 101 号公路的一段 1.6 英里长的路段，提供从南面进入金门大桥的通道；它连接马林县和旧金山县，并将半岛和北湾地区各县连接起来。 普雷西迪奥公园道项目分为两个阶段。第一阶段由加州交通部 (Caltrans) 通过传统的“设计-招标-建造”流程完成。第一阶段建设于 2009 年底开始，于 2012 年 4 月完工。该项目的第二阶段通过公私合作关系完成。本案例研究将考察该项目的历史、项目规划、提案招标、特许协议、融资和风险分配。

普雷西迪奥公园道概述

参与者注释列表

• 普雷西迪奥信托基金 (土地所有者)
• 国家公园管理局 (土地所有者)
• 加州退伍军人事务部 (土地所有者)
• 美国交通部/联邦公路管理局
• 环境保护局 (EIS/R)
• 金门大桥公路交通区 (运营金门大桥)
• 大都会交通委员会 (加州政府财政/规划)
• 马林县交通管理局 (加州政府财政)
• 加州交通委员会 (决定使用 P3)
• 公共基础设施咨询委员会 (决定是否继续进行项目)

时间轴

• 2008 年 12 月：通过环境评估
• 2009 年底 - 2012 年 4 月：完成普雷西迪奥公园道项目 - 第一阶段
• 2010 年 2 月：发布 RFQ；将项目提案提交给加州交通委员会 (CTC)
• 2010 年 5 月：加州交通委员会批准提案；发布 RFP 草案
• 2010 年 10 月：三家投标者入围；发放中标意向通知
• 2011 年 1 月：将合同授予 Golden Link Concessionaire
• 2012 年春季：第二阶段启动
• 2012 年 6 月：财务结算
• 2016 年：预计项目完工

位置地图

普雷西迪奥公园道项目将替换加州旧金山普雷西迪奥现有的道尔大道高速公路。这段 1.6 英里的 101 号公路是金门大桥的南侧连接线，将被替换为一条六车道公路。目前的公路每天平均车流量不断增加，达到 12 万次。

普雷西迪奥公园道地图

明确识别政策问题

P3 方法。关于普雷西迪奥公园道项目是否适合采用 P3 方法存在争议。正如案例叙述部分所述，加州立法分析师办公室 (LAO) 和工会认为，传统的公共部门采购方法是该项目的更好选择，而州政府官员则断言，通过将建设和维护风险转移给私营部门开发商，州政府可以从 P3 安排中获得巨大益处。

性价比分析 (VfM)。LAO 指出，加州交通部进行的 VfM 分析结果不可靠，因为该分析基于一系列有利于 P3 方法的假设 (参见提案分析部分)。目前尚无进行 VfM 分析的最佳实践，很难产生普遍接受的结果。

可用性付款计划。使用可用性付款存在争议。在这种模式下，如果私人投资者满足商定的绩效指标和标准，他们将获得每年固定付款。可用性付款模式的目的是提供一个有用的工具来吸引私人投资者；另一方面，可用性付款来自政府账户，而政府则保留了重大的需求/收入风险。

案例叙述

经济和政治背景

加州在 2008 年至 2012 年期间经历了严重的预算危机。该州在 2009 年面临约 420 亿美元的赤字。由于公共资金来源有限，公私合作关系成为支持该州交通和基础设施发展的潜在替代方案。

为了鼓励使用 P3，施瓦辛格州长于 2009 年 2 月批准了参议院法案第二届特别会议第 4 号法案。这项新的立法授权加州交通部 (Caltrans) 和区域交通机构 (RTA) “签署无限数量的 P3，并删除了对可能进行的项目数量和类型的限制。” 该法律设立了公共基础设施咨询委员会，以协助加州交通部和区域交通机构开发其 P3 项目，并赋予加州交通委员会选择和批准 P3 项目的权力。普雷西迪奥公园道项目是根据这项新法律实施的首个交通 P3 项目。

规划、提案和招标

普雷西迪奥公园道项目的目的是“改善道尔大道的抗震、结构和交通安全”。 道尔大道最初建于 1936 年，并于 1945 年成为州级公路。这条公路一直是旧金山湾区的主要交通连接线，现在已接近使用寿命终点。

项目提案历史

1955 年，多伊尔大道开通仅 19 年，就发出了第一个关于对多伊尔大道进行改造的项目建议书。最初的请求是拓宽道路，以帮助缓解日益严重的交通拥堵。1962 年，又提出了第二个更加具体的请求，要求建造一条 8 车道的分隔式道路，这条道路将成为金门高速公路的一部分。由于公众反对，该提议未获通过。^[5]

1970 年，两辆汽车在多伊尔大道上迎头相撞，造成 10 人死亡。这场事故的原因是多伊尔大道上没有隔离带。^[6] 事故发生后，美国国家运输安全委员会立即建议将该道路升级到目前的公路设计标准，其中包括道路隔离带。1973 年，完成了多伊尔大道重建为一条 8 车道公路，并配有固定隔离带的草案环境影响评价报告。该提议遭到公众反对，1974 年，加州立法机构通过了一项法案，禁止将多伊尔大道拓宽至超过 6 车道，除非得到旧金山主管委员会的批准。^[7]

直到 1985 年，旧金山主管委员会才建议对多伊尔大道进行改造，以提高安全性，但没有拓宽道路以容纳更多车辆。加州交通局提出了两个建议，一个是 6 车道道路设计，另一个是 8 车道道路设计。然而，围绕这些设计的争议从未得到解决，也未达成任何解决方案。直到 1991 年，旧金山主管委员会成立了“多伊尔大道工作组”以重新评估道路改造设计。工作组由地方政府以及当地公共和私人组织的代表组成。他们审查了新的设计方案，并于 1993 年同意将一条新的 6 车道公园大道穿过普雷西迪奥。^[8]

1994 年 10 月 1 日，普雷西迪奥根据国防基地关闭和调整委员会的决定，正式停止作为现役军事基地。普雷西迪奥的管理权移交给了国家公园管理局和普雷西迪奥信托，目标是在 2013 年之前实现普雷西迪奥的财务自给自足。^[9]

同样在 1994 年，旧金山县交通局（交通局）启动了多伊尔大道多式联运研究，“以进一步开发和最终实施对多伊尔大道的切实可行且可资助的替代方案”。^[10] 该研究的结果于 1996 年发布，支持“多伊尔大道工作组”关于通过普雷西迪奥实现更多多式联运和直达车辆通道的建议。该研究还得出结论，多伊尔大道应重新设计为一条公园大道。^[11]

多伊尔大道多式联运研究的结果是，2000 年开始进行环境评估，2005 年发布了草案环境影响评价报告。2006 年 9 月 26 日，旧金山交通局理事会选择了普雷西迪奥公园大道，2008 年 12 月 16 日，最终环境影响评价报告获得认证。普雷西迪奥公园大道项目分为两个阶段。第一阶段由加州交通局通过传统的“设计-招标-建造”模式完成，第二阶段则通过公私合作伙伴关系模式完成。^[12]

第二阶段方案

2010 年 1 月 21 日，公共基础设施咨询委员会一致同意开始进行普雷西迪奥公园大道项目的招标选择。^[13] 2010 年 2 月 2 日，加州交通局和交通局发布了要求私营公司提交普雷西迪奥公园大道项目第二阶段资格的请求。加州交通局和交通局聘请了阿鲁普/PB 合资企业对第二阶段建设的生命周期成本进行审查，并评估三种服务交付方案，包括传统的“设计-招标-建造”(DBB) 方案和两种 PPP 方案——“设计-建造-融资”(DBF) 方案和“设计-建造-融资-运营-维护”(DBFOM) 方案。

价值评估分析 (VfM)

DBB 方案用作公共部门比较方案 (PSC)，DBF 和 DBFOM 方案以此作为评估对象。阿鲁普/PB 于 2010 年 2 月发布了《普雷西迪奥公园大道项目交付方案分析》报告，该报告得出结论：DBFOM 方案将是普雷西迪奥公园大道项目的最佳选择。阿鲁普/PB 的分析包括定量和定性评估。

• 定量分析。阿鲁普/PB 在报告中指出，其 VfM 分析遵循国际 VfM 最佳实践。该分析采用净现值 (NPV) 方法来比较 PPP 方案 (DBF 和 DBFOM) 和 DBB 方法的生命周期成本。计算基于 8.5% 的基准折现率。根据 VfM 分析，DBFOM 方案似乎是该项目的最佳服务交付方法。与传统的公共部门方案 (DBB) 相比，DBFOM 方案的成本将降低 1.47 亿美元（23%），并在项目的整个生命周期内实现更高的 VfM。

表 1 净现值 (NPV) 2009 年美元，百万；8.5%^[14]

	DBB	DBF	DBFOM
监管和交易成本	77	50	32
保留的风险储备	125	91	47
建设完工付款	369	113	113
年度可用性付款	N/A	324	289
税收调整	36	36	N/A
运营和维护以及翻新和改造	28	28	7
总净现值	635	642	488

• 定性分析。有些问题难以用货币来表达，因此，阿鲁普/PB 还对这三种服务交付方案进行了定性评估。定性评估侧重于四个问题——风险转移、建设成本和进度确定性、公共资金的使用以及运营和维护服务。评估结果表明，“DBFOM 方案提供了更高的成本、进度和资金确定性；整合了生命周期运营和维护 (O&M) 方法，并提高了服务水平；并提高了国家更快地为其他州级交通项目提供资金的能力。”

招标流程

2010 年 4 月 14 日，加州交通局宣布三家公司有资格参与潜在的公私合作伙伴关系。这三家公司——皇家普雷西迪奥旧金山合伙公司、金链合伙公司和金门通道集团——过去在类似规模的项目上都展现出了成功经验。^[15]

加州交通局和交通局向加州交通委员会 (交通委员会) 提出了对普雷西迪奥公园大道项目第二阶段采用 DBFOM 方案的建议。该提议包括政府与私人开发商之间为期 33 年的合同，用于设计、建造、融资、运营和维护普雷西迪奥公园大道。特许经营者将在建设阶段结束时收到付款，并在 30 年内收到可用性付款（协议将在《特许经营协议》部分详细说明）。交通委员会于 2010 年 5 月 20 日批准了该项目（尽管其工作人员建议拒绝该提议）。加州交通局和交通局于 2010 年 10 月宣布，他们决定将 PPP 项目授予金链合伙公司。

拟议的 PPP 方案存在争议。加州政府专业工程师协会 (PECG)（一个州属工程师工会）强烈批评了该提议，并认为：1）PPP 交通项目需要收取通行费和使用费；2）拟议的 PPP 项目没有经过正常的程序，以确保公共资金的责任制。州政府官员回应称，州法律并未禁止政府使用可用性付款来支付 PPP 项目的费用，并且州政府可以通过将风险转嫁给特许经营者来从 PPP 安排中获益。

加州立法分析办公室 (LAO) 审查了加州交通局的 PPP 协议，并建议州政府不要采用 PPP 方案。LAO 认为，州政府将不会获得协议中确定的所有利益。据 LAO 称，州政府的 VfM 分析结果是基于一些有利于 PPP 方案的假设。加州交通局使用的 8.5% 折现率过高，而 5% 的折现率更为合理。此外，LAO 还指出，该项目不适合采用 PPP 服务交付模式，因为“该项目已在进度上取得了很大进展，并且不依赖通行费或使用费来为工作提供资金”。^[16] 针对 LAO 的评论，交通局坚称其 VfM 结果是有效的，分析过程是稳健的。VfM 报告已由包括加州交通局、交通局、加州立法机构、联邦公路管理局等在内的多个机构利益相关者审查和批准。

2010 年 11 月 2 日，PECG 提出诉讼，阻止政府的 PPP 交易，并声称该过程是非法的。阿拉米达县高等法院法官于 2010 年 12 月 22 日发布了临时限制令 (TRO)，禁止加州交通局授予该合同。TRO 于 2011 年 1 月 3 日解除，加州交通局和交通局与金链特许经营者签署了普雷西迪奥公园大道项目第二阶段的 PPP 合同。^[17]

特许经营协议

拟议的公私合营协议有效期为 33 年，其中 3 年用于公园路的建设，30 年用于运营和管理。在特许经营协议期限内以及合作关系结束时的移交过程中，开发商将被要求按照加利福尼亚州交通局维护手册中概述的维护时间表和标准进行维护。根据本协议，普雷西迪奥公园路的使用寿命将明显长于 33 年的合作关系期限。美国 101 号公路走廊上的公园路路面预计使用寿命为 40 年，而支撑结构和隧道则预计使用寿命为 75 年。

加利福尼亚州交通局将审查和监督开发商的维护工作，以确保其符合标准。任何翻新工作，包括超出日常维护的活动，都必须符合项目技术要求中概述的商定绩效指标和标准。为了确保翻新工作顺利完成，开发商必须为翻新工作预留资金。最后，开发商必须达到移交要求，以确保所述基础设施的使用寿命得以实现。

融资

项目的预计总成本为 9.288 亿美元

资金来源

第一阶段的成本为 4.869 亿美元。这笔资金来自 7080 万美元的联邦资金、8330 万美元的美国复苏与再投资法案 (ARRA) 拨款、2.29 亿美元的州资金和 1.039 亿美元的地方资金；地方资金组织包括大都会交通委员会 (MTC)、金门大桥、公路和交通区 (GGBHTD)、索诺玛县交通局 (SCTA) 和马林县交通局 (TAM)。

第二阶段的成本为 3.647 亿美元。这笔资金来自 1.666 亿美元的银行贷款、8980 万美元的 TIFIA tranche A 贷款、6020 万美元的 TIFIA tranche B 贷款、260 万美元的母公司贡献、4300 万美元的私募股权和 250 万美元的 TIFIA 资本化利息。

项目合同方式

第二阶段的项目合作伙伴包括：

• Golden Link Partners, LLC
• HOCHTIEFF PPP Solutions North America
• Meridiam Infrastructure

建设联合企业 (设计-建造成员)

• Flatiron West, Inc.
• Kiewit Infrastructure West, Co.

贷款方为银行和美国交通部 TIFIA。

TIFIA 的信贷援助包括 1.5 亿美元的直接贷款。为了区分两种不同的还款来源和州和地方资金限制，这笔援助被分成两部分。Tranche A 是 8980 万美元的贷款，将在项目完工后以里程碑支付的形式全额偿还。Tranche B 是 6020 万美元的长期贷款，将使用 GLC 在 28 年内获得的季度可用性支付中的非联邦部分进行偿还。

信贷协议 (TIFIA) 于 2012 年 6 月 14 日签署。第一次利息支付应于 2016 年 6 月支付。本金偿还应于 2018 年 12 月开始。均衡债务服务付款计划于 2019 年开始。贷款到期日为 2045 年 12 月。

这是加州在 2009 年通过新立法后的第一个 P3 交易。该项目也是第一个用于交通基础设施的可用性支付合同。第一笔 TIFIA 贷款部分用里程碑支付进行偿还，里程碑支付是在项目实质性完工后进行的。

风险分担

为了转移风险，选择了 DBFOM 选项，以便让最佳合作伙伴承担某些风险。如前所述，与传统的采购方法、设计-招标-建造以及其他 P3 选项（如设计-建造-融资）相比，此选项在“价值-收益”方面取得了最高的成果。DBFOM 选项提供了一种合适的方式，可以将更多风险转移到私营部门，并允许公共部门也管理一些风险。

• 设计和施工风险：包括设计与施工之间的接口、设计和施工方法、质量控制和保证、未知的公用设施管线、考古、文化资源、危险材料或濒危物种的管理、对先前完成的部分（合同 3 和 4）承担责任、交通管理和运营。
• 运营和维护风险：设施可能需要比计划更多 的维护，运营成本可能高于计划。
• 成本：加利福尼亚州交通局和联邦公路管理局商定的成本增长假设为项目整个持续期间的 3.0%。如果经济发生剧烈变化，或由于联邦 ARRA 刺激资金启动了许多大型建设项目，单价可能会发生变化，任何延误都会对项目的整体进度和成本产生连锁反应。
• 征地成本：估计为 1.359 亿美元 - 随着项目建设的继续，该数字可能会根据成本和范围的变化而改变。
• 提案 K 基金：经济衰退可能会导致旧金山县销售税收取额低于预测。
• 地方资金的可用性：一些地方资金机构直到最后一年才承诺提供资金。如果进度加快，这些机构将不得不决定从哪里获得资金以及如何分配资金。

建设和运营

概述

时间表

• 第一阶段 - 建设将于 2014 年底/2015 年初完工
• 第二阶段：与 Golden Link 特许经营商的 P3 协议于 2011 年 1 月 3 日签署。预先建设工作于 2011 年年中开始。金融结算于 2012 年 6 月 14 日完成。加利福尼亚州交通局于 2012 年 11 月 6 日发布了施工通知 3 (NTP3)，该通知包含在项目主要建设开始前必须满足的条件。预计完工日期为 2015 年 10 月，特许经营期限为 30 年。

施工合同包

• 第一阶段：加利福尼亚州交通局负责第一阶段（合同 1-4）的设计、融资和施工，这些工作通过传统的 设计-招标-建造方式进行。第一阶段包括在普雷西迪奥公园立交处更换一座桥梁、建造一条新的南行普雷西迪奥高架桥、建造南行电池隧道以及在主邮局以东建造一条临时绕行路线，以便建设主邮局隧道和通往理查森大道的道路。合同 1 和 2 的活动于 2009 年开始，包括高级环境缓解和公用设施迁址。

第一阶段概要：从 2009 年底到 2012 年春季 - 在现有道路和现有道路旁进行建设。主要目标是将交通转移到临时绕行路线。

• 第二阶段：加州交通局选择了一个私人财团，金链特许经营商，以设计、建造、融资、运营和维护 (DBFOM) 可用性付费特许经营的方式交付第二阶段。(合同 5-8) 与 GLC 的 PPP 项目协议于 2011 年 1 月 3 日签署。GLC 将根据其绩效在特许经营期间获得可用性付款。二期工程包括建造北行电池隧道、北行高架桥、两条主邮政隧道、主邮政变电站、低架桥以及通往码头和普雷西迪奥的新立交桥。这些主要项目元素预计将于 2015 年底完工，包括景观美化在内的最终完工时间为 2016 年。^[33]

二期工程概述：2012 年春季至 2016 年——新路段和临时绕行道路上的交通流量，以及新建路段的建设，拆除现有的多伊尔路。主要目标是将交通流量转移到最终路段上。^[34]

运营和维护

特许经营商应确保设施安全、耐用且合适。特许经营商负责运营和维护所有项目设施，包括项目第一阶段和第二阶段的设施。^[35] 预防性维护可以避免未来在维护方面花费巨额资金；将运营和维护纳入流程可以激励特许经营商在整个合同期限内妥善管理运营和维护，以达到最佳服务水平和适当的设施管理。

文件：普雷西迪奥公园大道项目分阶段实施。png

普雷西迪奥公园大道项目分阶段实施

讨论问题

• 普雷西迪奥公园大道项目适合采用 PPP 方式吗？
• 对该项目而言，收费特许经营会更好吗？

其他阅读材料

• 加州交通局，旧金山县交通管理局，项目建议书：http://www.catc.ca.gov/programs/DB-P3/P3/Presidio_Prkwy_Prjct_Prpsl_Rprt_May4.pdf
• 普雷西迪奥公园大道项目交付方案分析：http://www.presidioparkway.org/project_docs/files/presidio_prkwy_prjct_bsnss_case.pdf