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公私合作政策案例集/圣胡安

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摘要

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圣胡安机场私有化项目涉及波多黎各港务局 (PRPA)、波多黎各公私合作局 (P3 Authority) 与 Aerostar Airport Holdings, LLC (AAH) 之间的 40 年租赁协议，AAH 是两家墨西哥公司 (ASUR 和 Highstar Capital) 的合资企业联盟。根据该协议，AAH 将在租赁期限内为路易斯·穆尼奥斯国际机场 (SJU) 提供资金、运营、维护和改进。SJU 是加勒比地区最繁忙的机场，需要增加容量和改善基础设施。这笔 26 亿美元的交易涉及 6.15 亿美元的预付款租赁费用，并且是联邦航空管理局机场私有化试点计划下首个成功的大型商业机场私有化项目。[1]

2012 年 5 月，尽管最初共有 12 个竞标者，P3 Authority 还是选择了两个最终竞标者作为潜在的特许经营权获得者。该项目于 2012 年 7 月 24 日授予 AAH，并于 2013 年 1 月 27 日达成财务结算。在随后的公开听证会后，联邦航空管理局 (FAA) 于 2013 年 2 月批准了该协议。该项目包括三个独立的翻新阶段，预计将在 2015 年 12 月完工。目前，SJU 是唯一一家拥有私人运营商的机场。[2]

参与者注释列表

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  • 波多黎各公私合作局 (P3 Authority)：负责在波多黎各实施 P3 项目。
  • Aerostar Airport Holdings LLC (AAH)：两家墨西哥公司 (ASUR 和 Highstar Capital) 的合资企业联盟。
  • ASUR：墨西哥机场运营商。
  • Highstar Capital：总部位于美国的私募股权公司，拥有各种基础设施 (能源、环境服务和交通) 经验。
  • Grupo Aeropuertos Avance：Ferrovial Aeropuertos 和 Macquarie Infrastructure 的财团（除了 AAH 之外，另一个最终竞标者）。
  • FAA：于 1997 年启动了机场私有化试点计划，以使 P3 能够作为额外的融资选择。为 AAH 提供了证书，使其能够租赁和运营该机场。
  • 波多黎各港务局 (PRPA)：拥有路易斯·穆尼奥斯·马林国际机场。
  • LeighFisher：交易/技术顾问
  • Pietroantoni, Mendez & Alvarez：当地法律顾问
  • Mayer Brown：美国法律顾问
  • 瑞士信贷：财务顾问
  • AAH 顾问：Cleary Gottlieb，财务和法律顾问[3]，[4]

事件时间线

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  • 2009 年 2 月：由于增加借款以支付利息，标准普尔将 PRPA 债务评级从 A- 降至 BBB-
  • 2009 年 12 月 22 日：FAA 批准了 SJU 的初步项目申请，P3 Authority 被授权选择和协商协议
  • 2010 年 5 月：P3 Authority 成立了一个委员会，负责审查和批准资格请求、提案请求和选择过程
  • 2010 年 6 月：P3 Authority 发布的报告指出，SJU 的客运量落后于同行
  • 2011 年 6 月：PRPA 和 P3 Authority 发布了 RFQ
  • 2011 年 8 月 8 日：RFQ 截止日期
  • 2011 年 9 月：PRPA 和 P3 Authority 对竞标者进行了预选：在 12 个潜在竞标者中，有 6 个被预选
  • 2011 年 10 月：向六 (6) 个竞标者发出 RFP
  • 2012 年 3 月：PRPA 和 P3 Authority 要求提供指示性提案，以创建更高效的采购流程
  • 2012 年 5 月 2 日：PRPA 和 P3 Authority 选择 AAH 和 Grupo Aeropuertos Avance 作为最终竞标者
  • 2012 年 7 月 24 日：合同授予 AAH
  • 2012 年 9 月 28 日：代表美国交通部、TSA 和 FAA 的一个联邦小组举行了一次公开听证会
  • 2013 年 2 月 27 日：决策记录和财务结算
  • 2014 年 10 月 7 日：穆迪投资者服务公司将 AAH 的债务评级下调至 Ba2，评级展望为负面（财务结算时的信用评级为 Baa3，展望稳定）
  • 2015 年 12 月：预计翻新工程将完成[5]，[6]，[7]，[8]，[9]，[10]

位置地图

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下图突出显示了圣胡安波多黎各的 SJU 位置（用红星表示），相对于其他几个主要加勒比机场（用蓝星表示）。

The location of SJU in San Juan, Puerto Rico (denoted by a red star) relative to several other major Caribbean airports (denoted by blue stars).
来源：谷歌地图

下图显示了机场在波多黎各的更精确位置，相对于其他关键的交通兴趣点。城市铁路是服务于圣胡安大都市区的快速交通系统，特奥多罗·莫斯科索大桥是一条连接机场和南部地区的主要公路。


来源：谷歌地图

政策问题

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机场私有化

在整个合同谈判过程中，关于波多黎各如此重要的基础设施来源是否应该转让给私人公司存在着很大争议。该协议的反对者质疑私有化不会带来效率，反而会导致更高的旅行费用和私人公司的利润。在由众议员约翰·邓肯主持的关于 P3 机场私有化的圆桌政策讨论会上，小组成员批评了复杂的过程以及 FAA 的私有化计划。[11] 有人指出，自试点计划启动以来，已有 10 个机场尝试私有化，但只有纽约新堡的斯图尔特国际机场在该计划下被私有化（从 2000 年 3 月持续到 2007 年 10 月）。[12]

社会和政治影响

在特许协议获批和管理权移交 AAH 的几个月前，公众对该协议的抗议活动不断增加。PRPA 的工会员工、立法者及其盟友不喜欢这笔交易会导致稳定的政府工作岗位减少、工资降低和旅行成本增加。在机场移交给 AAH 之后，以前的机场员工犯下了许多破坏行为，包括割破座椅和打破窗户。[13] 公众还存在一种误解，即波多黎各联邦政府正在将 SJU 出售给 AAH，这引发了波多黎各公民的民族主义情绪。通过会议和媒体宣传，AAH 澄清了这个问题，指出该协议不是所有权，而是未来 40 年的租赁协议，用于管理和运营机场。[14]

在 2013 年 1 月就任之前，波多黎各州长亚历杭德罗·加西亚·帕迪拉对私有化协议表示了广泛的保留意见，因为该协议的大部分谈判是在他前任路易斯·福尔图诺任内进行的。在协议获得批准的那一天，帕迪拉州长表示：“波多黎各已经许下承诺，我们必须坚定而透明地履行承诺”。[15] 他进一步指出，波多黎各联邦面临着巨大的财政压力，没有资金可用于投资机场基础设施。因此，帕迪拉州长必须在继续推进项目与保护联邦经济资源之间取得平衡。

经济和政治背景

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机场私有化试点项目

1996 年，国会创建了机场私有化试点项目 (APPP)，允许机场获得私人资本。[16] 由于大多数商业机场为州和地方政府或其他公共实体所有，APPP 将允许私人公司接管控制权，并探索提高效率和运营的方法。当时，政府问责办公室 (GAO) 得出结论，在美国从未进行过商业机场的私有化，但航空公司、特许经营商和承包商之间现有的合同意味着主要枢纽的 90% 以上的员工是私营部门员工。[17] GAO 确定，包括英国在内的其他国家，其商业机场的私人部门管理更加完善。

1996 年，联邦航空管理局 (FAA) 的政策被认为是完全或部分私有化的障碍。根据联邦机场改善项目，该项目为美国机场提供赠款资金，机场出售或租赁获得的所有收益都必须再投资于机场（或机场系统，例如杜勒斯-里根）。[18] 这些限制实际上为州或地方政府考虑私有化设置了障碍。

由于 APPP 的实施，交通部长被允许将最多五个机场豁免于阻碍与私人实体的出售或租赁合同的法律要求。2012 年，国会修订了试点项目，将可以参加该项目的机场数量从五个增加到十个。[19] 目前，只有 SJU 完成了整个私有化流程，位于佛罗里达州克莱斯顿内陆的亨德里县艾尔格莱德斯机场（位于奥基乔比湖附近）是唯一一个正在积极考虑参与该项目的机场。[20] 芝加哥中途机场曾考虑过参与，但在 2014 年 9 月退出。[21] 该项目仅限于一个大型枢纽机场（芝加哥中途机场以前是该项目的一部分）和一个通用航空公司。多年来，其他七个机场也参与了该项目，除了一个例外，其他机场的申请都被撤回或终止。纽约新堡的斯图尔特国际机场从 2000 年 3 月到 2007 年 10 月参加了该项目，但目前由纽约和新泽西港务局运营。[22]

在创建机场私有化试点项目时，来自英国的机场私有化最成功的例子。私有化的支持者可以指出，在玛格丽特·撒切尔执政时期，英国机场管理局私有化后，生产率提高了。[23] GAO 在 1996 年指出，世界其他地方，包括墨西哥和澳大利亚，都在探索私有化，但只有英国完成了重大私有化交易。然而，GAO 注意到，人们批评了将英国机场管理局运营的七个机场作为一项整体而不是作为独立的私人实体进行私有化的决定，这本可以鼓励更大的竞争。

波多黎各的财政状况

2012 年，亚历杭德罗·加西亚·帕迪拉击败了波多黎各现任州长路易斯·福尔图诺，并面临着政治压力，要求他否决私有化协议。然而，管理该机场的 PRPA 面临着巨额债务偿付，如果没有私有化，这些债务将无法偿还。在最终批准私有化时，PRPA 的债务为 10 亿美元。[24] 穆迪评级将 PRPA 评为略高于垃圾债券水平。[25] 甚至在金融危机和经济大萧条之前，波多黎各就面临着债券投资者要求的利率大幅上升。

从历史上看，波多黎各及其其他公共实体享有“三重免税”，即无论债券持有人居住在何处，其债券都免除所有联邦、州和地方税。[26] 这与州和地方法律不同，州和地方法律免除债券持有人在同一州居住时的利息收入。这可能促使波多黎各及其实体，包括 PRPA，发行了超出合理范围的债券，因为需求通常会压低债券利率，使其更具吸引力。

PRPA 最初于 2009 年 12 月向 FAA 申请了私有化批准，认为这将使该局能够降低债务水平。[27] 2008 年，迈阿密和多米尼加共和国竞争机场的扩建部分归咎于该机场的经营困难。[28]

机场的私有化正在与波多黎各的其他几个 P3 项目同步进行。其他 P3 项目包括 2010 年启动的 100 所学校翻新项目、两个收费公路项目和一个青少年社会治疗中心。所有这些项目均按照福尔图诺州长于 2009 年签署的联邦 P3 法案完成。[29]

案例叙述

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招标

为了使波多黎各政府的投标过程尽可能高效和透明，该项目的采购过程不同于传统模式。P3 委员会向所有投标者提交了租赁和使用协议草案，并要求他们在三个独立的轮次中提供意见。[30]

根据 APPP 和使用协议的要求，每个提案的组成部分必须包含以下条件：[31]

  • 机场将继续对公众开放使用，不会进行不公正的歧视
  • 如果承包商破产或遇到其他财务困难，机场的运营不会中断
  • 承包商将通过资本投资维护、改进和现代化 SJU 设施，并提交一个关于这些行动的计划
  • 对航空公司征收的机场费的增长速度不应快于通货膨胀，除非至少 65% 的使用该机场的航空公司以及至少 65% 的 SJU 飞机着陆重量的航空公司批准了更高的金额
  • 对通用航空运营商征收的费用的增长百分比不应超过对航空公司征收的费用的增长百分比
  • 将以最高水平维护安全和安保
  • 与公共机场相比，将最大限度地减轻 SJU 运营噪音带来的负面影响。
  • 与公共机场相比，将最大限度地减轻 SJU 运营对环境带来的负面影响；并且
  • 任何涵盖 SJU 员工并在机场特许经营日期生效的集体谈判协议，都不会因特许经营而被废除

2011 年 6 月，P3 委员会和 PRPA 发布了关于运营、管理、维护、开发和修复 SJU 机场的经营权的资格预审申请 (RFQ)。[32] 各财团提交回复的截止日期定为 2011 年 8 月 8 日。根据当地 P3 立法，该 RFQ 在互联网上发布。

2011 年 8 月 9 日，P3 委员会宣布收到来自全球公司的 12 个 RFQ 标书。有 12 个财团有兴趣管理该机场，它们是：法兰克福机场股份公司和高盛基础设施合伙公司、GMR 基础设施和仁川国际机场公司；AENA 国际；波多黎各门户集团；TAV 机场控股公司；Grupo Aeropuertos Avance（“GAA”）；AGUNSA（Agencias Universales S.A）；苏黎世机场股份公司、公共部门养老金投资委员会 (PSP)、卡马戈·科雷亚和 IDC；东南机场集团（“ASUR”）和高星资本；中北部机场集团 (OMA)；美洲公司；以及安德伍德国际公司（“安德伍德”）。[33]

招标评估过程持续约一周，从2011年8月9日到2011年9月17日。P3局验证了投标人是否符合项目的法律、技术和财务要求。每个招标文件均需满足三个特定标准：符合法案要求、技术能力和财务能力。在收到初始投标后，P3局任命的委员会制定了六个最合格投标人的候选名单。[34]合格投标人名单于2011年9月23日公布。预先合格的财团需要签署保密协议和流程协议，以便获取项目招标书（RFP）、数据室和经过充分考虑的P3合同草案。[35]

2011年10月10日，向合格投标人发出了招标书。除了对投标的通用要求外，提案还需附带融资计划、运营计划评估、机场发展计划评估和租赁费报价。[36]

2012年3月15日收到指示性投标。[37]在仔细评估了指示性投标后，合作委员会决定继续与（麦格理/费罗维亚尔）和AAH（高盛资本和ASUR）进行招标流程。2012年5月2日宣布了候选投标人获批的消息。

选择

最终提案提交截止日期为2012年7月10日。P3局收到了来自GAA Operating, LLC的提案，该财团由费罗维亚尔机场公司和麦格理资本集团有限公司组成；以及来自AAH的提案，该财团由苏雷斯特机场集团公司（ASUR）和高盛资本IV, L.P.组成。[38]P3合作委员会表示，两个提案均符合要求，包括融资计划、商业计划和经验。2012年7月24日，波多黎各州长宣布选择AAH运营和租赁SJU。[39]在宣布后，双方签署了一份40年的租赁协议，并提交给FAA进行审查和批准。宣布后，举行了公开听证会并进行了意见征集，FAA于2013年2月批准了私有化合同。[40]

项目协议条款

路易斯·穆尼奥斯·马林国际机场P3，是40年的特许经营协议，赋予AAH运营、管理、维护、开发和修复机场的权利。[41]

该协议于2013年2月签署，包括通过3.5亿美元的投资级债券和AAH提供的2.65亿美元的股权支付的6.15亿美元的一次性费用，这将通过机场收入进行补偿，包括降落费、停车费、乘客费、商业收入和其他空间租赁。[42]P3局将利用6.15亿美元初始支付中的4.91亿美元偿还波多黎各政府发展银行的贷款和贷款担保。[43]

AAH将在前五年每年向P3局支付250万美元的特许经营费，在接下来的25年内支付总收入的5%，并在剩余年份内支付总收入的10%。该协议还要求AAH在特许经营期间投资14亿美元用于资本改善，包括前五年投资2亿美元。[44]

风险分担

SJU是APPP私有化后唯一一家由私人管理运营的商用服务机场。[45]与其他P3和私有化安排不同，SJU代表着40年的长期租赁安排。但是，协议不允许P3局将机场出售给AAH。

根据这项安排，AAH将承担机场管理和运营的全部责任，包括所有发生的费用。该机场每年大约处理850万名乘客，平均每名乘客在转机时花费2.70美元。[span>46]

私有化发生在波多黎各联邦面临七年经济衰退、政府收入低于预期、债务水平高企以及养老金系统严重资金不足的时期。[47]此外，PRPA的总支出在2010和2011财政年度超过了总收入。[48]

AAH和PRPA之间的P3协议允许波多黎各联邦将与SJU运营和管理相关的全部费用转移到特许经营者身上。PRPA还预计将在40年的特许经营期限内收到5.525亿美元，此外还有最初的6.15亿美元初始支付。这笔收入将使联邦政府能够降低债务水平。可获得的私人资本资源也将用于机场急需的翻新。作为绩效和风险维护的要求，PRPA被禁止使用其他地区机场的机场收入来补偿AAH。它还必须向波多黎各政府发展银行提交其地区机场的年度绩效报告，并在特许经营的第35年提交其过渡计划的最终报告。[49]

未来展望

Aerostar机场控股公司首席执行官Agustin Arellano表示，“机场的许多效率提升都是通过改进技术、实施现代商业实践和基础设施改善来实现的。”[50]AAH已经在机场的资本改善项目中展开行动。它已经进行了许多必要的美容和结构性翻新，包括35万美元的景观项目、45万美元的登机桥、25万美元的照明、30万美元的自动扶梯、60万美元的能源基础设施和45万美元的免费Wi-Fi接入。Aerostar还投资了350万美元用于改善机场的停车场。[51]

AAH的私有化工作已经扩展到当地经济和公众宣传。截至2013年10月，AAH创造了225个直接就业岗位和475个间接就业岗位。最近的估计报告显示，创造了多达1500个直接和间接就业岗位。[span>52]

如前所述，SJU是唯一一家由私人管理运营的商用服务机场。[53]该项目已成功完成私有化过渡，目前正按计划完成第二阶段翻新。

第一阶段从2013年9月持续到2014年7月，对容纳美国航空和捷蓝航空的A航站楼和D航站楼进行了翻新。第二阶段从2013年11月持续到2014年12月，涉及对容纳达美航空、美国航空和联合航空的B航站楼进行翻新。该航站楼将在B航站楼和C航站楼之间设立新的安检点。第三阶段从2015年1月持续到2015年12月，将关闭C航站楼，启用B航站楼，并在B航站楼和C航站楼之间修建连接D航站楼的连接通道。[span>54]AAH继续致力于其14亿美元的资本基础设施计划，并作为成功私有化机场运营的领先典范。

讨论问题

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1) 除了试图减少港务局的债务外，波多黎各考虑机场私有化的原因是什么？如果没有这一点，该项目是否仍然适合成为P3项目？

2) 鉴于波多黎各最近发生的重大财务问题以及穆迪最近将Aerostar的评级展望调整为负面，您认为未来P3项目能否在该联邦成功？

3) 您认为不断减少投标人数量（从12个减少到6个，再减少到2个）最终使竞争更加激烈还是更不激烈？

4) 鉴于该协议的大部分谈判是在其前任执政期间进行的，亚历杭德罗·加西亚·帕迪拉州长是否应该负责批准该协议？

5) 在您看来，为什么自FAA启动私有化试点计划以来，只有一个私有化机场（从2000年3月到2007年10月）？您认为圣胡安机场将成为航空业未来P3项目的主要模式吗？如果是的话，PRPA和AAH之间合作的哪些特点将使其成为一个长期的典范？

补充阅读资料

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1) 波多黎各公私合作伙伴关系局网站：http://www.app.gobierno.pr/?page_id=960&lang=en

2) 机场私有化试点项目：http://www.faa.gov/airports/airport_compliance/privatization/ 和 http://www.abiaxair.com/wala2014/pdf/SESSION_13-31_Varlin_Vissepo_Munoz.pdf

3) 最终向 FAA 申请长期租赁路易斯·穆尼奥斯·马林国际机场：http://www.regulations.gov/#!documentDetail;D=FAA-2009-1144-0286

4) 公众对该项目的看法：http://newsismybusiness.com/puerto-rico-airport-p3-draws-many-comments-online/

5) 最近的项目更新：http://www.usatoday.com/story/todayinthesky/2014/07/02/puerto-ricos-san-juan-airport-to-unveil-200m-renovations/11943569/

6) 租赁协议：http://www.app.gobierno.pr/wp-content/uploads/2012/07/Lease-Agreement-7-5-20122.pdf

参考文献

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