公共-私营合作政策案例集/加州大学默塞德分校

摘要

加州大学默塞德分校于 2005 年 9 月 5 日开校，是加州大学系统中最新成立的分校。它位于优胜美地国家公园附近，其主要使命是提高圣华金河谷学生的大学就读率。^[1] 它是一所先进的研究型机构，并吹嘘其对整个地区经济增长和多元化的重大影响。^[2]

加州大学默塞德分校 2020 项目是加州大学默塞德分校 (UC Merced) 与 Plenary Properties Merced (PPM) 之间的公共-私营合作 (P3)，旨在“到 2020 年将 [加州大学默塞德分校] 校园的物理容量几乎翻倍”，从 6,700 名学生增加到 10,000 名学生。^[3] 价值 13.38 亿美元的项目^[4] 于 2016 年 10 月 14 日破土动工，预计到 2020 年秋季将增加 120 万平方英尺的新基础设施，包括新增 13 座建筑物以及相关基础设施。^[5] 这包括：1,680 个学生宿舍床位，一个可容纳 600 人的就餐大厅，一个带有教室和教职工办公室的湿实验室和计算实验室大楼，1,570 个停车位，一个会议中心，一个公交枢纽，一个游泳池和 NCAA-II 级运动和休闲场地等等。^[6] 在加州大学董事会批准的预算中，6 亿美元将由加州大学外部资金提供，5.9035 亿美元将来自 PPM，剩余的 1.4812 亿美元将由校内资金补充。^[7] 在当地，2020 项目预计将在该地区创造 10,800 个新的建筑业就业岗位（全州 12,600 个），为经济增加 19 亿美元（全州 24 亿美元），并将大学的永久性就业岗位增加约 400 个。^[8]

加州大学默塞德分校项目是独一无二的，因为它是在美国第一个被授予的“高等教育可用性支付 P3 项目”，因此，它可能成为未来在美国高等教育资本资金通过 P3 项目融资的先例。^[9] 加州大学默塞德分校的可用性支付特许经营理念是双重的。在为期四年的建设阶段，他们将向 PPM 支付“预定的进度款”，而“一旦建筑物可以使用，大学将支付‘基于绩效的’可用性款，以支付剩余的资本成本以及主要建筑系统运营和维护费用”。^[10] 总特许期为 39 年，其中 4 年为建设期，其余 35 年为运营和维护期。这是加州大学教育系统中的第一个 P3 项目，不仅要设计和建造基础设施，还要在长期特许经营期内运营和维护设施。^[11] 本案例研究将概述加州大学默塞德分校 P3 流程，并讨论该项目中选定的政策问题。

参与者列表

公共利益相关者

• 加州大学默塞德分校：加州大学默塞德分校于 2005 年 9 月 5 日开校，是加州大学系统中最新的分校。它最引以为傲的是它是第一所建于 21 世纪的美国研究型大学。它力争成为“一个主要的先进研究基地，可持续设计和建造的典范，以及整个地区经济增长和多元化的刺激因素。” ^[12]

• 加州大学默塞德分校领导人：该项目是加州大学默塞德分校校长 Dorothy Leland 和执行副校长兼首席财务官 Nathan Brostrom 的创意。^[13]

• 项目委员会：该咨询小组向校长汇报项目的进展，并管理校园的利益。成员包括校长助理兼首席运营官 Ed Klotzbier 担任委员会主席，执行副校长兼教务长 Tom Peterson，学生事务副校长 Charles Nies，商业和行政服务副校长 Michael Reese，规划和预算副校长 Daniel Feitelberg，规划和预算助理副校长 Veronica Mendez 以及物理运营、规划和开发副校长 Michael McLeod。^[14]

• 加州大学董事会：他们是咨询委员会，负责批准 2020 项目的财务预算。

• Stan Thurston：他是默塞德市市长，坚定地表达了该市对 2020 项目的支持。^[15]

• 默塞德市议会：由 Michael Murphy 代表的市议会也在 2015 年 11 月 19 日的加州大学董事会会议上表达了对 2020 项目的支持，称该项目将为默塞德市创造许多经济机会。^[16]

• Hubert Walsh：作为默塞德县主管，他在 11 月份的加州大学董事会会议上“确认了默塞德社区致力于与大学合作，支持加州大学默塞德分校和 2020 项目”。^[17]

• 其他项目支持者：加州大学默塞德分校基金会董事会主席和加州大学默塞德分校校友会主席都在 11 月份的加州大学董事会会议上表达了对 2020 项目的支持。^[18]

私人利益相关者

• Plenary Properties Merced (PPM)：PPM 是加州大学默塞德分校校园开发项目的中标者。它们是“设计、工程、建筑、维护、运营和财务合作伙伴的联合体”^[19]，成立为其母公司 Plenary Group 的非追索权债务的特殊目的实体。

• Plenary Group (加拿大) 有限公司：他们是“主要开发商、股权提供者和融资安排者”^[20]，负责一系列国际公共基础设施项目，这些项目在美国和亚太地区相当平均地分布。Plenary Group 管理着约 40 个项目，价值约 260 亿美元。^[21]

• Webcor Builders：他们是 PPM 的主要承包商。该公司总部位于旧金山，其以往项目包括“加州大学伯克利分校的加州纪念体育场，扎克伯格旧金山总医院和加州科学院”。^[22]

• 强生控制公司：他们也是 PPM 团队的一部分，“在整个 39 年的合同期限内，为项目提供运营、维护和更新服务。”^[23]

• Skidmore Owings & Merrill, Inc.：这家公司是 PPM 团队的主要校园规划师。^[24] 他们与之合作设计该项目的个人私人建筑事务所包括：WRNS Studio 负责学术教室，HOK 负责学生生活设施，Page Southerland Page 和 Mahlum Architects 负责学生宿舍，以及 Arup North America 负责基础设施和工程。^[25]

• 初始 RFQ/RFP 和采购顾问：加州大学默塞德分校向多个私人实体咨询了如何有效地向投标者征集项目。这些实体包括：WT Partnership、Nossaman LLP、安永、AECOM、Solomon Cordwell Buenz、JLL 和 Hvidt Group。^[26]

事件时间表

• 2012 年初：这是加州大学默塞德分校采取的第一步，通过向城市土地学会 (ULI) 征求咨询服务小组，研究开发校园最具成本效益和效率的方法。ULI 于 2012 年 9 月提交了其报告。
• 2013 年秋季/冬季：加州大学默塞德分校开始准备项目交付方法、项目成本、预算、设计策略和项目进度的分析。还成立了开发团队工作组，由来自不同部门的工作人员组成。
• 2014 年秋/冬： 2014 年秋季，发布了资格预审申请 (RFQs) 以寻找潜在的开发团队，六个团队对该申请做出了回应。2014 年冬季，工作团队从六个团队中选出三个团队作为合格的投标人。
• 2015 年 11 月： 在 RFQ 过程之后，向合格团队发出了招标书 (RFPs)。
• 2016 年 6 月 15 日： 梅塞德广场地产 (PPM) 被宣布为中标者。
• 2016 年 7 月： 加州大学理事会开会审查并批准了该项目的概念设计，并批准了所需的外部融资。
• 2016 年 8 月 14 日： 资金获批，合同签署。
• 2016 年 10 月 14 日： 加州大学默塞德分校举行了奠基仪式。
• 2018 年秋季： 第一阶段建筑计划竣工：700 个新的学生宿舍床位、600 个座位的餐厅、教室和 940 个停车位。
• 2019 年秋季：第二阶段建筑计划竣工：湿实验室大楼和计算实验室大楼，包括教员办公室和 NCAA-II 级户外比赛场地。
• 2020 年秋季： 项目计划竣工：新的湿实验室大楼，包括教员办公室和教室、研究温室、980 个新的学生宿舍床位、630 个新的停车位、会议中心、专用巴士中转站、新的健康中心、招生中心、现有幼儿教育中心的扩建、比赛游泳池、3 个网球场和 4 个篮球场。
• 2055：39 年的合同期限结束。

文件：2020map (1)-page-001.jpg

位置地图

地图显示了不同阶段计划建造的建筑物的位置。

位置地图

案例叙述

加州大学 (UC) 在加利福尼亚州全州范围内 10 个主要校园提供公共资助的高等教育。这些校园支持本科和研究生层面的教学、研究和公共服务目标。加州大学报告称拥有 251,700 名学生和 160 万名校友，是加州第三大雇主，并提供加州第四大医疗保健系统。大约 85% 的加州大学本科生来自加州，加州大学强调支持他们所服务社区的社会流动性（例如，他们报告称 42% 的本科生来自父母都没有四年制学位的家庭）。

加州大学报告称，他们在 2014-15 学年在资本运营方面支出约 10 亿美元，其中大部分资金用于支持学术设施和延期维护。他们报告称，州政府资金历来是核心学术设施的主要资金来源，但在过去十年中，州政府资金仅提供了大约 15% 的资金，而现在外部融资的金额超过了州政府提供的金额。

在查看整个加州大学系统的年度数据时，他们报告称总收入为 287 亿美元，其中包括约 14% 的学生学费和费用以及 10% 的州教育资金。他们注意到，按通货膨胀调整后的每生支出从 2000-01 学年的 23,200 美元下降到 2015-16 学年的 18,900 美元。加州大学还报告称，他们存在延期维护积压问题，但没有提供这些积压问题的具体美元估算。

加州大学默塞德分校是 10 个加州大学主要校园中最新的一个，位于加利福尼亚州默塞德市，该市位于圣华金谷（靠近优胜美地国家公园）。加州大学默塞德分校于 2005 年 9 月开始运营，其使命之一是“提高圣华金谷学生的上大学率。”

截至 2016 年 7 月，加州大学默塞德分校报告称拥有约 6,200 名本科生和 450 名研究生，所有研究生都在学术课程中。在本科生中，67% 被报告为第一代学生，61% 是佩尔助学金获得者，而整个加州大学系统的比例分别为 42% 和 40%。此外，自 2010 年以来，加州大学默塞德分校一直被认定为“西班牙裔服务机构”。加州大学默塞德分校大约有 3,000 名教职工，包括约 1,800 名兼职和学生员工。

在 2015 财年，加州大学默塞德分校报告称年收入约为 2.57 亿美元，支出约为 2.82 亿美元，预计亏损约为 2,500 万美元。加州大学默塞德分校目前约 70% 的收入来自学费和州政府一般基金拨款。预计在 2017 财年之前将持续亏损，然后预计在 2018-2020 财年将出现正收入。2020 财年的预计收入约为 4.18 亿美元，支出约为 4.17 亿美元。这些估计包括各种假设，例如州政府一般基金每年增加 4%；学生服务费每年增加 5%；学费每年增加 2.5%（从 2017 年开始）；工资每年增加 3%；健康福利每年增加 4%；通货膨胀每年增加 2.5%。

在 2014 财年，为了帮助指导与加州大学默塞德分校 2020 项目相关的投资，通过校园和校长办公室之间的一份谅解备忘录设立了“默塞德走廊”。

2014 年 8 月 1 日，加州大学宣布，他们收到了六个团队针对加州大学默塞德分校 2020 P3 项目的资格预审申请 (SOQs)。答复者及其股权成员是

• Edgemoor Plenary EdR Partners (EP2)：Edgemoor 基础设施与房地产有限责任公司、Plenary Group USA Ltd. 和 Education Realty Trust, Inc. 。
• E3 2020：Balfour Beatty Investments, Inc. 。
• Gateway2Learn：HOCHTIEF PPP Solutions 北美公司和 Meridiam Gateway2Learn, LLC 。
• Innovation Partners：Hunt Development Group LLC 和 Shikun & Binui, Ltd. 。
• Merced Campus Collaborative：Lend Lease (US) Investments, Inc.、Macquarie Capital Group Limited 和 American Campus Communities, Inc. 。
• Merced 2020 Partners：Skanska Infrastructure Development Inc. 和 Fengate Capital Management Ltd. 。

2016 年 8 月 16 日，加州大学完成了加州大学默塞德分校 2020 项目的财务结算。该项目是“美国第一个获得批准的高等教育可用性支付 P3 项目，并且很可能成为未来高等教育资本项目的模板，包括加州大学系统和全国范围内的项目。”加州大学的项目协议与 Plenary Properties Merced LLC (PPM) 签订，合同期限为 39 年。PPM 团队包括 Plenary Group（作为 PPM 的唯一股权成员）、Webcor Builders（作为主要承包商）、Skidmore, Owings & Merrill Inc.（作为主要校园规划师）和 Johnson Controls, Inc.（作为主要运营和维护公司）。,

加州大学默塞德分校 2020 项目是一个占地 120 万平方英尺的校园扩建和重建项目，到 2020 年，该项目将使校园的物理容量几乎翻番。该项目于 2016 年 8 月 12 日完成财务结算，计划在 2020 年夏季完成建设。合同条款涵盖设计、建造、融资和维护。该项目是一个混合用途的总体规划开发项目，将在大学拥有的 219 英亩的绿地现场建造，该绿地毗邻现有的校园设施。它将包括学生宿舍（1,700 个新的床位）以及新的教学设施、研究实验室和教员办公室。该项目将帮助加州大学默塞德分校将入学人数从目前的约 6,000 名学生增加到超过 10,000 名学生。

该项目将分三个阶段实施，第一个交付截止日期定于 2018 年夏季，第二个交付截止日期定于 2019 年夏季，最后一次交付截止日期定于 2020 年夏季。它包括几个创新的设计元素，例如围绕“学术步道”设计的总体规划，该步道将由底层的教学、零售和会议空间构成，上层将是学生宿舍。

该项目将是“加州大学系统中第一个为如此规模的多年、多栋建筑项目使用单个私人开发团队的项目。PPM 不仅将所有新设施设计和建造为一个快速跟踪项目，而且还将确保主要建筑系统在 39 年的合同期限内有效运行。此外，开发商还将负责作为公私合作的一部分筹集所有必要的私人融资。”

默塞德 2020 项目的预算为 13 亿美元。加州大学将提供约 6 亿美元，PPM 将贡献约 5.9 亿美元，校园资金将提供约 1.48 亿美元。

加州大学默塞德分校校长 Dorothy Leland 对使用 P3 扩展校园的理由进行了阐述。她指出，“严重的经济衰退及其后果使得我们姊妹校园获得的资金变得非常不可能”。加州大学总裁 Janet Napolitano 将加州大学默塞德分校项目称为“我们其他校园的典范”，因为“该系统旨在最有效地利用现有财务资源”。使用 P3 “将使我们能够比传统的一栋一栋建筑的开发方式更快、更经济地增加 120 万平方英尺的教室、研究实验室、学生宿舍和娱乐设施”。

加州大学默塞德分校规划与预算副校长 Daniel Feitelberg 对大学系统第一个大型 P3 项目采购中遇到的一些挑战和经验教训进行了介绍。他分享了加州大学默塞德分校决定通过 P3 开发该项目的理由；P3 如何帮助大学实现该项目的目标；他在获得使用此采购方式的授权时是否遇到任何困难；大学为何从三个入围的开发商中选择了 Plenary Properties Merced 作为项目开发商；大学是否遇到来自大学系统内部或外部的任何反对该项目的意见，如果有，学校是如何解决这些问题的；周边社区将如何为该项目做出贡献；项目范围如何从最初的计划演变而来；开发商是否提出了将纳入最终计划的修改意见；他是否会考虑通过 P3 进行大学正在考虑的计划或设想中的未来阶段或其他项目；以及他向其他可能正在考虑使用这种采购方式的学校的对应人员提供什么建议。

政策问题

州政府资金减少：加州大学默塞德分校是美国高等教育领域最大的公共-私人合作项目之一，被称为在经济困难时期扩展公立研究型大学的典范。 但是，P3 协议的很大一部分依赖于政府资金才能成功。根据加州大学理事会批准的协议，州政府将支付约三分之二的成本，其中 6 亿美元来自债券，1.57 亿美元来自加州大学默塞德分校的资金。 私人财团将支付剩余的三分之一，即 3.86 亿美元，并在 35 年内以 5100 万美元的付款收回投资。在这种交易中，州政府可以选择撤回部分对大学的未来资金，从而给加州大学默塞德分校维持该项目的运营造成压力。作为交易的一部分，加州大学默塞德分校负责：

• 清洁和保养
• 园林绿化
• 安保
• 停车服务
• 收发
• IT/视听支持
• 实验室装修和安全

如果资金短缺并被撤回，大学将难以雇用大约 400 人（比现在增加 50%），来完成这些工作，并将难以维护校园。 大学依赖于学生人数和学费的增加，但即使学生人数持续增长，大学仍然严重依赖州政府的额外收入。

合同结构

加州大学默塞德分校项目被结构化为“可用性支付特许经营权”，这是一种 P3，由单个私人开发商负责在 38 年的合同期限内设计、建造、运营、维护和部分融资所有新设施。 Plenary Properties Merced 将在该期间内分期付款，加州大学默塞德分校将在合同结束时恢复对维护的责任。加州大学默塞德分校将始终拥有这些建筑。

DBFOM 合同的一些优势在于，它允许在合同的不同阶段为设施的长期维护和运营进行竞争。此外，大学将进行里程碑付款和可用性付款。这对于大学来说负担较轻，因为里程碑付款将用于资助设施成本的 50% 至 75%。 在可用性支付 DBFOM 合同下，开发商有责任按时设计设施并维护建筑系统，以获得任何可用性付款。如果没有，大学可以从付款中扣除已确定的金额。 最后，还有一个退出条款，大学可以随时取消合同。

尽管有诸多好处，这种特许经营权仍然存在一些风险。与设计-建造方法相比，DBFOM 模式的财务结构会导致大学的资本成本更高。为了让开发商对建筑物的生命周期性能负责，合同期限需要至少覆盖一个资本维护周期。因此，大学将与开发商签订长达 39 年的合同。DBFOM 模式的财务结构也会导致资本成本更高，估计差异为 0.75% 至 1.25%。 为了抵消这些更高的成本，生命周期成本的其他组成部分（设计、建造、运营和维护）需要至少便宜 5%——这被称为“反转限制”。

预算稳定也受大学现在承担的维护和运营成本的影响。

圣华金河谷政治领导层的变化加州圣华金河谷的政客们推动加州大学默塞德分校的建设，该校于 2002 年破土动工。然而，在 2008 年经济衰退之后，该校面临着不断上升的建设成本和不断下降的州政府资金投入。 这最终导致该校未能完全扩展到 2020 年容纳 20,000 名学生的规模。 现在，随着政客们继续推动资金投入，理事会已经批准了扩展计划，以容纳希望获得高等教育的低收入学生。加州大学默塞德分校的学生群体主要由有色人种学生组成，主要是西班牙裔。但是，如果当地政治发生变化，大学不再是该地区选民的优先事项，政治会发生变化，资金也会发生变化。 许多大学正在从实体校园转向在线环境。政客们可能会将此视为一种文化转变，需要发生这种转变以节省州政府资金。

来自其他加州大学分校的压力加州大学默塞德分校项目已获批准的 13 亿美元预算可能会导致其他分校感到被忽视，学生们可能会开始质疑加州大学默塞德分校项目将如何影响他们的服务、学费和助学金。理事会在批准加州大学默塞德分校项目后，投票决定停止向新入学的非加州居民学生提供基于需求的助学金，以帮助支付项目成本。 当理事会批准加州大学默塞德分校项目时，它只批准了扩展校园基础设施的预算计划，而没有批准更多教职工的工资和薪金或其他学生支持资源的成本。这依赖于州政府的资金、学费或将资金从其他学校转移到该项目。通过不增加对学生项目或学生资源的资金，加州大学默塞德分校有可能会招致学生们的反对。此外，通过更加重视潜在的入学人数，加州大学默塞德分校可能将所有鸡蛋都放在了一个篮子里。

讨论问题

• 加州大学预算估算中包含的假设（例如，关于州政府一般资金和学费的年度增长）的准确性将在多大程度上影响该 P3 预计的盈利能力？
• 加州大学默塞德分校的招生增长计划是否现实？
• 设计-建造-融资-运营合同的优缺点是什么？
• 项目业主和开发商如何利用创新来提高该项目的质量？
• 使用该 P3 可能会如何影响 39 年合同期间的学生学费和费用？
• 州立大学可能需要哪些属性才能鼓励他们使用类似于加州大学默塞德分校使用的 P3？