铁路重塑 - 海外铁路车站改造考察

执行摘要

鉴于一项重大的车站改造计划，华盛顿特区联合车站运营管理非营利组织联合车站改造公司 (USRC) 利用乔治梅森大学交通政策、运营和物流 (TPOL) 研究生项目的团队，对国际铁路车站改造项目的实例进行评估。评估的目的是发现关于有效规划、融资和建设的经验教训，这些经验教训可以应用于联合车站的改造。该研究重点关注四个包含多式联运重点、公私合作 (P3) 利用以及更广泛的文化或经济因素的铁路车站改造项目，这些因素促成了项目政治和财务支持的获得。这四个项目分别是西班牙阿托查火车站、波兰波兹南格洛夫尼火车站、英国圣潘克拉斯国际车站和澳大利亚南十字星火车站。

阿托查改造项目是西班牙以及整个欧盟 (EU) 大幅扩展高铁 (HSR) 服务接入度和连通性的国家计划的一部分。该项目创建了一个专门的高铁枢纽，拥有四条主要铁路干线。新航站楼的建设成本为 2.658 亿美元。

波兹南格洛夫尼改造项目旨在创建一个现代化的多式联运交通枢纽，该枢纽将利用未开发土地，振兴周边社区，并改善 2012 年重大体育赛事期间的交通接入度。在建设过程中以及作为长期可持续性措施的一部分，P3 的广泛利用是该项目的重要方面。该项目的总成本为 1.86 亿美元。

圣潘克拉斯改造项目是一个关键的容量接入和经济改造项目。圣潘克拉斯是伦敦至欧洲之星经英吉利海峡隧道的高铁连接线。改造项目是更大规模经济发展项目的一个战略组成部分，该项目大量采用了 P3。整个项目的改造成本略高于 12 亿美元。

南十字星改造项目旨在改善 2006 年英联邦运动会之前的铁路接入度，并为重大的 P3 经济发展和管理奠定基础。该铁路车站改造项目受到了一系列流程、政治和财务结果的影响，这些结果体现了 P3 参与的益处和风险。仅对承包商的财务结算就占车站项目初始预计成本的近 60%，而设计缺陷导致可达性受到限制以及尾气排放的保留，但该项目带来的经济效益显而易见。

铁路车站改造项目严重依赖政府资金。与航空、公路和航运不同，客运铁路难以负担运营和基础设施成本。虽然欧洲客运铁路表现更好，但新的高铁线路正在努力吸引无补贴的乘客，而且在廉价航空公司的低票价压力下举步维艰。^[1] 部分铁路车站改造项目利用了 P3，力求加快建设时间，同时最大限度地提高私营部门的效率和收入来源。

每个案例研究分析都包含所有权描述，并确定了计划或已实现的融资结构。从优点和缺点的角度探讨了 P3 的作用。还记录了每个项目的感知经济、社区和文化效益以及可持续性特征。还探讨了外部经济和文化活动在为项目创建有利的政治框架方面的作用。

研究结果喜忧参半：考虑到项目投资回报率 (ROI) 最低，必须通过放大基于文化 (波兹南格洛夫尼、南十字星) 或更广泛的经济 (圣潘克拉斯、阿托查) 战略的项目价值来获得确保政府投资所需的政治支持。

引言

联合车站是一个高度利用的多式联运铁路枢纽，每天有超过 10 万名游客。该车站为美铁客运铁路、通勤铁路（弗吉尼亚州铁路快线、马里兰地区区域通勤）、地铁以及包车和城市公交车提供服务。除了作为区域交通枢纽的作用外，联合车站靠近美国国会大厦综合大楼，因此游客也经常光顾。据美国交通部统计，该车站每年接待游客超过 3000 万人次，许多人只是为了利用那里的餐馆。目前，该车站正在进行维修、主要的内部翻新和其他重大改动，以改善火车、地铁和公交车的接入度。

USRC 委托实习团队评估国际铁路车站改造项目的实例，重点关注如何为多式联运、以交通为导向的车站提供资金和建设，该车站包括重轨和轻轨。其他参数包括，团队应审查至少四个车站项目，并且这些项目应在过去十年内完成。项目的关键方面包括：描述财务结构和所有权、经济和社区效益以及纳入设计中的可持续性措施。审查的四个车站都包含重轨或轻轨部分，并且在过去 10 年内正在进行中或已完成。这些项目纳入了 P3，P3 被认为对更广泛的经济或文化发展战略至关重要，并且纳入了与联合车站类似的多式联运和可持续性特征。

方法

本文中提供的信息摘自相关文献、分析以及来自四个国际多式联运火车站的当前规划、设计和施工工作。在对 20 多个车站进行初步筛选后，研究团队将范围缩小到最符合项目标准的七个车站（西班牙马德里阿托查火车站、荷兰鹿特丹中央车站、波兰波兹南波兹南格洛夫尼火车站、澳大利亚墨尔本南十字星火车站、英国伦敦圣潘克拉斯火车站、加拿大多伦多联合车站和瑞士苏黎世哈德布鲁克车站）。

在与 USRC 会面后，团队获得了批准，可以继续对七个车站进行研究。在第二阶段审查中，由于缺乏数据，又排除了三个车站，最终选定的四个车站是阿托查火车站、波兹南格洛夫尼火车站、南十字星火车站和圣潘克拉斯火车站。虽然报告的重点是四个案例研究，但对关键概念和实践的概述包括对考察过的许多项目的示例。

案例研究：西班牙马德里阿托查火车站

背景

阿托查火车站位于马德里，为来自南部的通勤、城际和区域列车提供服务（西班牙高速铁路或 AVE 高速铁路）。 该火车站最初建于 1851 年，但在火灾中几乎被毁。该车站 30 年后重新开放。在 1980 年代中期和 1990 年代初期的多次改造努力中，该车站已经进行了多次翻新，包括零售、餐饮和植物园。

2004 年 3 月 11 日，阿托查遭到恐怖袭击。现在车站里矗立着一座纪念碑，以纪念 2004 年爆炸事件的受害者。

该车站的重建重点是采用类似机场的到达和出发流程。 新建筑旨在完全隔离到达和出发区域。该车站以 80% 的容量运行，每年为 1600 万乘客提供服务。 该车站共有 13 个站台和 24 条轨道。它是马德里最大的火车站，被认为是高速铁路系统的枢纽——这归因于其位于该国中心的地理位置。

项目目标

正在进行和预计的阿托查火车站和高速铁路扩建包括以下成果

1. 马德里-巴达霍斯线通往里斯本
   
2. 马德里-阿利坎特-穆尔西亚和巴利亚多利德-布尔戈斯-维多利亚高速线
   
3. 扩建马德里的阿托查车站，以及一条连接马德里阿托查和查马丁车站的新的高速铁路隧道
   
4. 在托雷洪德贝拉斯科和马德里之间的高速铁路段上修建第三条和第四条轨道
   
5. 巴利亚多利德-加利西亚高速线

这些开发项目的 主要目标是增加铁路容量，并将南部高速铁路网络连接到马德里。 此外，阿托查新候车楼的建设将使车站能够处理来自全国铁路扩建项目带来的更多乘客流量。

结构

阿托查扩建项目是世界上最大的多式联运铁路项目之一。该项目包括对火车站的改造，以及新建高速铁路轨道（包括扩建和新建）。西班牙的高速铁路线路预计将到达所有主要城市，其规模将是原始铁路网络的 10 倍。 该国的铁路扩建项目还使 90% 的国民距离火车站不到 30 英里（50 公里）。

图 1：西班牙高速铁路扩建项目

根据 CC BY-SA 3.0 许可，通过维基共享资源获得

所有权

阿托查车站和铁路线路由西班牙政府拥有。部长理事会于 2005 年批准了一项执行计划，将西班牙高速铁路网络的建设确定为其通过基础设施和运输战略规划 (PEIT) 以及公共工程和运输部确定的首要任务。 这些举措为西班牙未来在高速铁路方面的大量投资奠定了基础。现有的维护、建设和运营由西班牙铁路基础设施管理机构西班牙铁路基础设施管理局 (ADIF) 监督。 Renfe 是一家由 ADIF 监管的公司，负责运营西班牙的客运和货运铁路网络。

财务

2009 年，西班牙公共工程和运输部通过欧洲投资银行 (EIB) 为马德里阿托查火车站（也称为“马德里阿托查门”）的扩建获得了资金。 阿托查项目第一阶段的时间跨度为 2010 年至 2015 年，最终项目完工日期为 2025 年。

西班牙公共工程和运输部已为火车站和高速铁路扩建项目获得了现有资金，并将这些资金纳入欧洲投资银行 (EIB) 对西班牙高速铁路网络发展和扩建的 50 亿欧元投资承诺的一部分。欧洲投资银行 (EIB) 于 2012 年发放了阿托查-查马丁高速铁路项目资金。作为项目成果的一部分，阿托查新的火车站预计将花费 2.51 亿欧元（2.658 亿美元）。 整个铁路扩建项目的第一阶段估计为 6.244 亿欧元（6.61 亿美元）。

该项目的总铁路和候车楼扩建计划于 2025 年完工。欧洲投资银行 (EIB) 已为整个项目拨款 50 亿欧元（52.9 亿美元）。人们对发展速度较慢的火车站提出了担忧。瓜达拉哈拉、坎普德塔拉戈纳等站点——需要数百万美元的建设资金——可能缺乏必要的客流量来收回成本。 即使降低了乘客票价，预计该国某些地区的开发速度放缓也可能让人质疑铁路扩建项目的范围。

优势

阿托查车站的设计和扩建与西班牙高速铁路网络的开发密切相关。阿托查扩建背后的驱动力是该车站预计将看到收入增加的原因之一。在一些国家，高速铁路已经是主要的铁路交通方式，而在其他国家，人们对高速铁路的期望很高。西班牙正在依靠这种新的铁路旅行形式来增加其铁路系统的使用率和受欢迎程度。 该国计划推广其铁路系统，宣传更快更便捷的旅行和新技术，以吸引潜在客户。

西班牙的计划是通过其 AVE 高速铁路的扩建将整个国家连接起来。目前已有 6-8 条线路投入运营，另有 8-11 条线路处于建设或规划阶段。随着西班牙高速铁路的增多，人们也认为火车站及其周围的企业将看到收入增加。

在更大的范围内，由于高速铁路，那些不常被访问的城市和城镇可能更容易到达，因此这些较小的社区可能会从游客增多中受益。新的 AVE 铁路将为西班牙和欧洲的一些地区提供交通服务，这些地区在某些情况下使用其他交通方式（空中旅行、传统铁路旅行）过于遥远或价格过高。Renfe 尚未确定所有社区是否都接受在他们的城镇建设新的火车站。

阿托查车站设有一个占地 4000 平方米（43000 平方英尺）的植物园。 虽然这个特殊的功能并没有为车站产生可再生能源或促进绿色未来，但它是车站的独特功能，也是一个旅游景点。也许在车站内部实施旅游景点，无论是否以可持续性为核心，都可以为车站及其周围的企业创造收入。

案例研究：圣潘克拉斯国际火车站，伦敦，英格兰

背景

伦敦圣潘克拉斯火车站最初建于 1868 年，但到 21 世纪初已年久失修。在 2001 年至 2007 年期间，作为新建成的英吉利海峡隧道铁路连接线（CTRL，后更名为高速 1 号线或 HS1）的一部分，该车站进行了重新开发和扩建，该连接线连接巴黎、布鲁塞尔和伦敦。车站的扩建使得可以容纳 400 米（1312 英尺）长的欧洲之星列车，以及日益增长的乘客数量。^[22] 在重新开发之前，该车站的早高峰乘客流量为 55,000 人次；随着 HS1 连接英吉利海峡隧道以及预计的客流量增长，到 2011 年，早高峰客流量预计将增加到 92,000 人次，日客流量将达到 300,000 人次。^[23]

巴黎和伦敦之间的 HS1 建设带来了多项工程挑战，包括新建高速铁路，使英吉利海峡一侧的铁路速度提高到 186 英里/小时（300 公里/小时）。圣潘克拉斯被选为伦敦的国际终点站，部分原因是它靠近伦敦地铁的主要车站国王十字车站。^[24] 车站的重新开发既是为了更好地协调各种交通方式，也是为了修复圣潘克拉斯的原始维多利亚式建筑。

项目目标

政府的国家规划政策框架（NPPF）最终版本于 2012 年发布。NPPF 概述了政府对规划体系的期望和要求，旨在为地方官员提供高级别的规划指导。这种方法允许规划体系针对个别社区的需求和优先事项进行调整。NPPF 将可持续发展的实现定义为三个角色：规划繁荣（经济角色）、规划人民（社会角色）和规划场所（环境角色）。

NPPF 认识到，交通政策在更广泛的可持续性和健康目标中发挥着重要作用，并且对发展具有直接影响。它力求确保交通体系平衡地偏向可持续交通方式，让民众真正能够选择出行方式。

与 NPPF 的目标一致，国王十字车站的愿景是为伦敦带来可持续发展，为人民创造一个持久的地方，一个具有长期未来的社区，支持不断变化的社会和经济行为模式。政府坚定地致力于东伦敦的城市重建，因此推动将圣潘克拉斯作为 HS1 的终点站。^[25]

圣潘克拉斯车站是通往伦敦的门户，服务于 2012 年的伦敦奥运会和残奥会。随着基础设施可以追溯到 19 世纪 60 年代，未来的维护便利性和持久性仍然是重中之重。规划者特别强调要防止或管理水渗入，这是某些老车站的普遍问题。该设计还力求最大限度地利用自然光。^[26]

结构

重新开发后的圣潘克拉斯车站旨在处理大量国际旅客，并且也是其特许经营权持有者的盈利中心，在某些方面类似于国际机场。^[27]

相邻的国王十字圣潘克拉斯地铁站提供本地、区域、国家和国际交通方式，共计 10 种。^[28]

2007 年 11 月，经过长时间的翻新，圣潘克拉斯迎来了欧洲之星列车的到来，正式成为“国际”车站。平台不得不延长以容纳现代列车，这些列车以前到达约两英里外的滑铁卢车站。为连接欧洲大陆的欧洲之星服务（经 HS1 和英吉利海峡隧道）建造了一个终点区域，以及为连接英格兰北部和东南部的国内列车设立的站台。高速欧洲之星列车从圣潘克拉斯车站连接伦敦、巴黎、布鲁塞尔以及其他一些较小的目的地。修复后的车站拥有 15 个站台、一个购物中心和一个汽车站。在圣潘克拉斯，9,000 平方米（97,000 平方英尺）的零售空间直接与客流相连。^[29]

所有权

与被称为国王十字中心相邻的区域一样，圣潘克拉斯归伦敦和欧洲大陆铁路公司所有，是 19 个由英国铁路网管理的车站之一。英国铁路网之前被归类为私营公司，在 2014 年被重新归类为中央政府机构。

英国铁路网的主要客户是独立的，且大多为私营部门的火车运营公司，负责乘客运输，以及货运运营公司。英国铁路网不运营客运或货运服务。因此，英国铁路网和火车运营公司共同承担着提供火车服务的责任。

本质上，HS1 将圣潘克拉斯租赁给英国铁路网，而英国铁路网将车站的日常运营外包给欧洲之星。英国铁路网的其他车站由赢得运营服务该车站的线路的特许经营权的公司管理。</ref>}}Riot，“关于主要火车站规划的欧洲视角”。

财务

伦敦和欧洲大陆铁路公司投入了 8.5 亿英镑（合 12.6 亿美元）的资金，高于最初估计的 3.1 亿英镑（合 4.6 亿美元），重新将圣潘克拉斯打造成为一个主要的交通枢纽，并使其成为欧洲之星在伦敦的新的终点站。^[30] 2006 年 2 月，交通大臣宣布为车站的完工提供 5,000 万英镑（合 7,300 万美元）的资金，以及另外 1,000 万至 1,500 万英镑（合 1,500 万至 2,200 万美元）用于安装相关的信号和其他线路旁工程。

优势

车站的北部售票大厅现已方便乘客在不同交通方式之间轻松换乘。该车站的位置非常适合为国王十字车站北部的新的混合用途开发项目提供服务。^[31] 一条人行天桥现已从国内候车室的东入口穿过潘克拉斯路，通往国王十字圣潘克拉斯地铁站的新北部售票大厅（于 2009 年 11 月开通）和国王十字火车站的新候车室（于 2012 年 3 月开通）。国王十字车站是东海岸干线的南端终点站，是英国主要的铁路干线之一，提供高速城际服务。它也是大北线的伦敦终点站，提供该地区的通勤服务。

两个车站之间和后面的土地正在被重新开发，包括近 2,000 套新住宅、530 万平方英尺的办公空间以及作为国王十字中心的新道路。圣潘克拉斯伦敦文艺复兴酒店于 2011 年开业，酒店位于以前的中部大酒店，该酒店于 1873 年至 1935 年间运营。^[32]

沿着 HS1 的重新开发带来的益处可能会在四个中间车站（圣潘克拉斯、斯特拉特福德、埃布斯弗利特和阿什福德）附近创造多达 100,000 套和 50,000 套新住宅。^[33]

圣潘克拉斯重新开发项目及其周围的国王十字区域的建筑物设计寿命为 120 年。可持续建筑技术最大限度地利用了中间阶段的永久工程，减少了临时工程，从而节省了钢铁。粉煤灰是发电站的废物，在建筑中被用作水泥的替代品。

公共区域环境需要对二氧化碳水平进行谨慎控制，提供的风机功率比建筑规范规定的最低功率更有效。照明也经过了高效设计，能够在营业时间之外降低照明水平，并在后勤区域使用运动探测器，以减少能源消耗和灯具运行时间。^[34]

案例研究：波兹南中央火车站（波兹南市中心），波兰波兹南

背景

波兹南格罗夫尼火车站位于波兰波兹南，是该国第五大城市，拥有近 550,000 名居民，距离波兰首都华沙以西约 200 英里。波兹南格罗夫尼是波兰国内旅行和西欧和东欧国际目的地的中转站。该车站于 1879 年开始运营，被认为是该市的地标。 纵观其历史，波兹南格罗夫尼经历了各个重建阶段。在第二次世界大战期间，该车站遭受了重大破坏并以古典风格修复。在 1960 年代和 1970 年代的重建期间，该车站进行了更多升级，使其获得了现代主义特征。

2007 年 11 月，波兰国家铁路公司 - Polskiei Koleje Panstwowe S.A. (PKPSA) 宣布将在波兹南进行一个可能的 P3 项目，该项目将包括一个火车站以及零售开发，并将在 2012 年欧洲足球锦标赛（欧洲杯 2012）之前完成。

项目目标

选择波兰和乌克兰作为欧洲杯 2012 比赛的举办地，为将波兹南格罗夫尼重建成一个真正的多式联运设施提供了动力。2007 年 4 月，波兰和乌克兰被选为欧洲杯 2012 的举办地，这是一项每四年举办一次的足球锦标赛，旨在确定欧洲大陆的冠军。为了为这些赛事做准备，两国政府开始计划在举办比赛的城市进行大规模的基础设施项目和投资。波兹南被选为举办城市，还有波兰的格但斯克、华沙和弗罗茨瓦夫。 火车站的重建不仅会改善欧洲杯 2012 比赛的交通便利性，还会利用未开发的土地进行公私合作安排，并激励社区复兴。

结构

波兹南格罗夫尼的重建将该设施改造成了一个多式联运交通枢纽。该项目有 6000 多名人员参与，重建工作在两个阶段内完成，时间相对较短。第一阶段在 10 个月的建设后完成。2012 年 5 月 29 日，波兰总统布罗尼斯瓦夫·科莫罗夫斯基为新落成的波兹南格罗夫尼火车站揭幕，新车站大楼位于铁路轨道之上，并配有零售空间。 除了华沙的主要火车站华沙中央车站之外，波兹南格罗夫尼是唯一一个建在站台之上的波兰火车站。 该车站服务于 PKP 城际铁路系统，该系统每天在国内和国际运营列车。波兹南快速电车是该市唯一一条高架轻轨线路，将火车站与波兹南北部郊区连接起来，行程时间为 10-20 分钟。

第二阶段将整合新的车站大楼和一个零售购物中心，以完成波兹南市中心项目。波兹南市中心的盛大开幕仪式于 2013 年 10 月 25 日举行。重建工作为该市带来了许多经济、环境和社会效益。改善的交通基础设施为新的商业和住房机会提供了催化剂。

在项目落成六个月后，该建筑物出现了结构性问题。波兹南市中心二楼的一大块悬挂天花板（330 平方米，3550 平方英尺）坍塌。由于事故的严重性，该建筑物关闭了两个星期。 TriGranit 由于产生的负面宣传量而受到严厉批评。据奇赫拉说，“沮丧的购物者在互联网和当地媒体上发泄他们的愤怒”。市中心零售业主和当地居民也对这个问题持怀疑态度，因为这座建筑在天花板坍塌前一个月就被卖给了另一位业主。

所有权

负责执行该项目的火车站重建团队将根据以下三个标准进行选择：

1. 完成此类项目的经验
   
2. 拟议的商业模式的可信度
   
3. 预计的潜在回报

2009 年 10 月，一个独立的 PKP 选择委员会成立，该委员会于 2009 年 10 月授予总部位于布达佩斯的房地产开发商 TriGranit 谈判独家权，该公司专门从事大型零售和办公开发。2010 年 6 月，签署了合资协议。波兹南格罗夫尼火车站的所有权由两个主要参与者组成，即波兰国家铁路公司和 TriGranit 开发公司。(PKPSA) 拥有 257 英亩的土地（104 公顷）。这块土地的很大一部分未被使用，也被认为是宝贵的城市空间。PKPSA 是波兰主要的铁路运营商，负责管理所有其他 PKP 集团公司，并管理 14558 英里的铁路轨道。由于效率低下、缺乏战略管理以及社会主义时期遗留下来的问题，他们背负着约 11 亿欧元（11.8 亿美元）的债务。2010 年的雇员人数为 90,000 人，而 2001 年为 152,000 人。

TriGranit 参与了该项目签署的所有三项协议（投资协议、火车站开发协议和项目管理协议）。职责包括确保股权和债务融资、租赁和出售项目、承担全部成本超支风险、通过合资企业以总价（受罚款约束）为火车融资和建造，以及项目的总体项目管理。

PKPSA 的职责包括在 TriGranit 满足关键条件后将土地贡献给合资企业，并从其运营产生的收入中偿还火车站的成本。

财务

预算包括土地成本（1500 万欧元；1610 万美元）、硬成本（1.09 亿欧元；1.173 亿美元）、软成本（4000 万欧元；4300 万美元）和融资成本（900 万欧元；970 万美元），总计 1.73 亿欧元（1.86 亿美元）。资金来源应来自 PKP - 土地贡献（1500 万欧元；1610 万美元）、TriGranit（4900 万欧元；5270 万美元）和债务融资（1.09 亿欧元；1.173 亿美元），总计 1.73 亿欧元（1.86 亿美元）。

债务融资最初遇到了一些问题，包括一家大型德国贷方在 2010 年 12 月退出。为了弥补意外损失，一个由五家银行组成的财团与一个开发和投资贷款设施一起组建，并在 2011 年 12 月签署了协议。该财团包括代理银行 BZ WBK（桑坦德）、北欧银行、瑞银、BRE 银行和奥地利国民银行，总共为该项目提供了 1.09 亿欧元（1.173 亿美元）的融资。

所有关键决定都一致做出，包括融资协议、建筑师协议、主要建设合同、项目退出和业务计划的变更。其他决定需要公众人物参与和参与，例如与火车站有关的决定需要交通部长批准。由于该项目的规模和复杂性，PKP 的帮助对于项目的成功至关重要。

优势

火车站的重建吸引了大量企业进入该地区。波兹南市中心包含 58,000 平方米（624,000 平方英尺）的可出租空间，以及 230 家商店和 35 家酒吧、餐厅和咖啡馆。据估计，总共为当地经济创造了 2,500 个工作岗位。 作为重建过程的一部分，新的住宅区也在建设中，这为城市带来了更多收入，同时也改善了住房存量。

从社区的角度来看，火车站的用户正在从几个新功能中受益。波兹南市中心包含一个新的车站大楼，以及一个拥有 19 个巴士车位的新的巴士站。车站大楼还包含新的售票和候车区，为到达或离开车站的个人提供归属感、安全感和保障感。此外，还为私人通勤者建造了一个拥有 1,500 个车位的停车场。

该项目的一个关键方面是整合了几个可持续发展组件。重建考虑到为行人和骑自行车者提供更好的通行条件。一个新的道路设计结构，拥有 3 公里（1.85 英里）的自行车道，在现场建造，以及一个安全的自行车停车区。此外，还建造了新的雨水基础设施，以抵消一些水和排放径流。

案例研究：澳大利亚墨尔本南十字星火车站

背景

现在的南十字星火车站最初建于 1859 年，名为“蝙蝠侠山”车站。该车站最初是为了在维多利亚淘金热初期服务墨尔本而建造的，在 1800 年代后期，这段持续了 20 年的时期将澳大利亚东南海岸的小定居点变成了世界上最大、最富有的城市之一。更名为“斯宾塞街车站”，简陋的户外站台成为通往该市的几条早期铁路的终点站。在 19 世纪 80 年代，墨尔本成为新的全国计划的焦点，旨在通过铁路连接澳大利亚殖民地。斯宾塞街车站将成为这个全国铁路网络的起点，也是墨尔本地区多式联运交通系统的中心，一直持续到世纪之交。

斯宾塞街车站随着周围的城市而发展，到 1990 年代，该城市发展成为一个拥有 300 万人口的城市中心。 该车站于 1960 年至 1962 年间进行了重大重建，以整合一条新的标准轨距直达悉尼的连接线。随着这条直达连接线的建成，随之而来的是几项改进，包括新的轨道、登机平台和车站大楼。车站的新设施是为了适应未来的城市环线而设计的，这是该市的第一条地铁铁路，最初计划于 1929 年，但直到 1985 年才全面建成。 城市环线的建成缓解了斯宾塞街车站拥挤的交通压力，建造了三个新的地下车站，并将许多进城的郊区列车绕过中央商务区，类似于芝加哥的高架环线系统。然而，斯宾塞街车站仍然是悉尼、阿德莱德和堪培拉的城际列车的主要终点站，以及区域列车和一些通勤铁路线路。因此，到 1990 年代后期，满足南十字星车站未来增长的需求仍然是一个争论的话题。

项目目标

墨尔本的城市复兴是维多利亚州州长杰夫·肯尼特的重点，他宣传了该市几项备受关注的资本改进项目，为 1997 年申办 2006 年英联邦运动会做准备。英联邦运动会是一项大型国际体育赛事，有 71 个国家参加，争夺传统英国运动项目的奖牌，如篮球、羽毛球和草地滚球。类似于奥运会的形式，英联邦运动会每四年在不同的主办城市举办一次。主办城市负责在 10-12 天的时间里为多达 4,000 名参赛运动员和 100,000 名国际游客建造住宿和基础设施。

与申办有关的最大项目之一是斥资 20 亿美元（15.2 亿美元）重建斯宾塞街车站后面的破败的码头区滨水区。码头区重建计划被称为“墨尔本的千禧年标志”，由于其开发商的重点和缺乏社区参与而变得有争议。 虽然该计划要求创建一个完全重新设计的城市滨水区，建造几座高层办公和住宅楼，并创建一个可步行的行人环境，但到本世纪末实现的唯一重大项目是维多利亚体育场（现在以其赞助商名称阿提哈德体育场而闻名）。体育场位于斯宾塞街车站的正后方，随后成为英联邦运动会申办的焦点，在另外两个申办城市在 1998 年退出后，墨尔本获得了申办权。由于预计将有大量游客参加运动会，已经人满为患的斯宾塞街车站受到了重建的新的紧迫关注。

除了创造新的容量来应对观看英联邦运动会的观众潮之外，重建项目还被宣传为“墨尔本公共交通系统的核心枢纽”的改造。该项目在本世纪初的雄心壮志在媒体报道中显而易见，官员们声称，新的车站将“改变旅行者的可达性，提供通往新兴码头区的连接，并振兴墨尔本的西区”。

虽然码头区在二战期间一直是密集的工业和航运活动场所，但 1970 年代在城市以南的主要航运通道附近开发了新的港口，在中央商务区的西边留下了空旷和破败的滨水区。早在 1980 年代，作为申办 1996 年夏季奥运会的一部分，就有重建码头区的计划。 尽管奥运会那年被授予了亚特兰大而不是墨尔本，但码头区计划引起了人们对改造车站的兴趣和支持，将其从城市的铁路线路分隔线转变为现代枢纽，成为墨尔本中央商务区和新的城市滨水区、混合用途开发区的连接点。

结构

南十字星车站现在拥有 22 条标准轨道和 16 个站台。它是通往墨尔本的所有澳大利亚国家铁路的终点站。它也是城市环线地铁的一个车站，以及几条区域和通勤铁路的主要车站。还有巴士、出租车和有轨电车连接。该车站每天有 1,000 列火车通过，每年平均有 3,500 万名乘客。虽然车站的重建没有达到项目官员的所有希望和承诺，但该项目可以说是达到了其更大的目标，成为了最终推动对墨尔本破败的码头区进行投资和开发的推动力。随着交通连接的改善、行人流量的增加以及 P3 项目带来的商业和零售投资，在过去的十年中，南十字星车站周围的城市发展已经开始。

所有权

南十字星 P3 协议包括一个合资结构，该结构创建了一个由主要外国和国内公司组成的私人财团，贡献了某些专业领域。该财团被称为 Civic Nexus，包括 Leighton Contractors（澳大利亚，工程/建筑）、ABN Amro（荷兰，金融）、Nicholas Grimshaw and Partners（英国，建筑）和 Honeywell（美国，系统/工程）。

Civic Nexus 设计、融资和建造了车站，现在负责在 30 年的完整租赁期限内进行运营和维护。在租赁期结束时，合同可以重新谈判和续签。如果任何一方选择不续签合同，车站将以工作状态返还给维多利亚州政府。

斯宾塞街车站改造为“南十字星车站”被设计为 P3 融资结构，旨在以更有效和成本效益更高的方式完成改造，因为在 2006 年英联邦运动会之前完成项目的截止日期带来了时间和资金限制。

建筑师尼古拉斯·格林肖（他的设计公司后来成为于2002年获得P3合同的Civic Nexus财团的一部分）提出了一项标志性的波浪形屋顶结构，覆盖了开放式平台。新的扩建车站将为前来观看比赛的游客提供通往墨尔本市的大门，同时在未来几年内成为该市主要的公共交通枢纽。与用于交付重大基础设施项目的传统设计-建造合同不同，这份P3协议采用了一种设计-建造-融资-运营-维护（DBFOM）合同，几乎完全将权力交给了私营部门。

Southern Cross P3项目在可用性支付安排下运作。这意味着维多利亚州政府将每年支付3000万澳元（合2280万美元）给Civic Nexus，为期30年，只要Civic Nexus运营和维护车站的良好状态。 只有当车站可用时才会支付款项，如果车站未达到某些性能指标，包括轨道状况、车站清洁度和HVAC系统功能，则会实施罚款。由于P3协议旨在实现成本效率，因此完成了一项P3项目财务分析，将收到的私人投标与公共部门进行项目所有DBFOM职能的成本进行比较。

价值评估分析确定了私营部门基于成本效率和风险评估的投标与该资产对州政府（公共部门比较器）的净现值（NPV）之间的差异。在本例中，维多利亚州政府公共部门比较器项目数据（包括州政府承担的所有风险和负债）为2.28亿澳元（合1.73亿美元），高于Civic Nexus财团的投标，这使得一项有利的交易得以进行，州政府获得了一个全新的车站，以（理论上）更低的总体成本，并以可控的年度支付金额。 建设总成本估计为7亿澳元（合5.32亿美元），将由财团的财务支持者提供。财团希望这笔前期成本能够收回并通过收取年度可用性付款和利用车站的零售和商业机会而获利。

财务

澳大利亚在1990年代的经济政策遵循着政府与私营部门合作日益增多的趋势，这种模式效仿了玛格丽特·撒切尔在英国的私有化计划。墨尔本通勤铁路的私有化是1992年新当选的维多利亚州州长杰夫·肯尼特推出的众多私有化举措之一。作为维多利亚州基础设施投资计划的一部分，该计划旨在通过私有化政府服务来解决该州的预算困境，肯尼特在他任期内七年间将价值330亿澳元（合280.8亿美元）的公共资产（包括港口、公用事业、医院和监狱）转让给了私营部门。

然而，肯尼特在公共交通方面面临着挑战。公共交通公司（PTC）是负责运营通勤列车系统（以及墨尔本的街车系统和维多利亚“V/Line”区域列车）的区域公共当局，其运营处于巨额亏损状态，必须由州政府提供大量补贴。肯尼特一开始大幅削减PTC的支出，将所有车站工作人员、列车和电车上的乘务员以及运营成本削减了每年2.5亿澳元（合1.9亿美元）。

在资金减少后，肯尼特将PTC拆分为五个独立的公司实体：两个运营独立的通勤铁路，两个运营分开的街车系统，还有一个运营该州的区域列车。 然后，政府开始通过P3的实验性使用将这些系统转移到私人运营。将维多利亚州公共交通系统拆分为不同的实体的想法是，鼓励新的私营运营商之间的竞争，以推动投资和提高服务水平。

在本例中，每份租赁和运营铁路/电车线的合同期限为10-15年，尽管主要基础设施已经建成并存在，但P3协议要求特许经营者采购价值约11亿澳元（合8.36亿美元）的新型车辆和基础设施升级。政府提供了预先锁定为可用性付款的基本合同付款，以及超过准点率和可靠性最低服务标准的额外财务激励措施。多式联运票务系统的票价进入一个共同资金池，根据系统使用情况在运营商之间分配。 尽管抱有很高的期望，但在新合同生效三年多后，六家运营商中的三家陷入破产和财务危机，迫使政府回到谈判桌前。最终制定了新的合同以解决危机，并以更高的政府成本继续私营运营该系统。

优势

来自Docklands地区的的人口统计数据突出了该地区快速发展的情况。2001年，只有787名居民住在斯宾塞街车站西侧的孤立的Docklands地区。到2011年，这个新兴区拥有7418名居民，在10年内增长了9倍。在同一十年中，该地区的家庭每周收入中位数从2001年的1000-1199澳元增长到2011年的1900澳元（合760-911至1444美元）。（2001年澳大利亚人口和住房普查报告了小型统计区的收入中位数数据范围。）同样，该地区使用公共交通通勤上班的雇员比例从7%上升到25%。人口增长主要集中在年轻家庭，25-34岁年龄组和0-4岁年龄组的人口增长最为显著。

即使是那些赞成Southern Cross车站重建的人也承认，该项目超出了预算，并且落后于进度。然而，这项重大投资对墨尔本一个贫困地区经济和社区发展的影响不容小觑。如今，Docklands地区交通规划预计该地区将继续增长，该规划指出，“虽然Docklands地区在发展过程中遇到了一些挑战，但早期为该区域提供交通基础设施仍然是其他城市更新项目的典范。” Docklands地区今天仍在不断发展，预计该地区将在2025年完全建成，拥有20,000名居民和总计175亿澳元（合133亿美元）的私人投资。

挑战和经验教训

Atocha 和圣潘克拉斯项目是政府对这些项目的支持如何通过更广泛的国家政府政策得到加强的绝佳例子。在这两种情况下，火车站重建项目都融入到更广泛的国家目标中，从而提高了项目的战略和经济价值。

Atocha 项目扩大了马德里最大火车站的容量，该车站是政府实现大幅增加高速铁路服务可及性的目标的关键枢纽。西班牙政府能够通过将其与欧盟扩大其国内目标，将目标与欧盟增加欧盟高速铁路服务互联互通的目标联系起来。因此，欧盟实际上帮助资助了该项目。

Atocha 的愿景并不像联合车站的愿景那样宏大。为了适应西班牙的高速铁路行业，需要对Atocha 进行重建。似乎很少关注重建周围地区的商业。Atocha 是更大计划中较小的一部分，因此不符合预期的可能性较小。联合车站的重建似乎是由在联合车站及其周围土地上拥有权益的各方在当地设计和支持的。Atocha 的重建得益于西班牙政府的参与。因此，愿景和期望变成了现实。

圣潘克拉斯车站重建项目被指定为HS1 的主要枢纽。车站周围的重建项目被认为是国家和地方政府长期经济计划中的重要组成部分。

波兹南格沃尼和Southern Cross车站重建项目为将基础设施项目与受欢迎的社会或文化活动联系起来提供了例子。公众的欢迎为满足活动参与者需求所需的必要的基础设施改进创造了有利的政治环境。国家自豪感、承诺的经济效益和政治收益的结合增强了合作和成功的可能性。

例如，当2007年宣布波兰和乌克兰被选中举办2012年欧洲杯时，国家和地方层面立即开始努力准备城市设施，以接待大量外国游客。波兹南格沃尼重建项目被认为是为该活动做准备的战略改进。该活动的受欢迎程度为国家和地方政府提供了政治保护和激励，以确保该项目按时完成。举办比赛带来的受欢迎程度确保了政府中没有人愿意对导致火车站项目无法按时完成的延误负责。

为了在2012年欧洲杯截止日期前完成车站建设，波兹南格沃尼面临着许多挑战。其中一些挑战包括缺乏政府支持、瓶颈和官僚主义，但项目完成后也出现了一个关键的结构性问题。

Southern Cross 项目是另一个围绕即将举行的活动催化重大项目的例子。升级 Southern Cross 车站的规划始于1990年代后期。一旦墨尔本获得2006年英联邦运动会的举办权，在运动会之前完成该项目就成为一个重要的关注点。运动会的受欢迎程度、最大化举办运动会的经济价值的愿望以及如果项目处理不当的政治后果，帮助集中了政府机构和私营部门合作伙伴的力量，以确保该项目按时完成。

南十字星车站是一个很好的例子，说明了当来自当地实体的支持减少时会发生什么。州政府要求重建联盟在整个项目期间保持车站的满负荷运营能力，这意味着工程只能在晚上进行三个小时。事实证明，这比最初预期的更加艰巨，因为施工人员难以将设备移动到位，完成日常任务，并且没有足够的时间在早晨高峰之前清理轨道、清理工地和重新通电系统。⁷⁹ 由于工作危险且时间不理想，施工人员必须比正常情况下获得更高的报酬，通常只是为了坐着等待。

尽管与P3和时间压力相关的困难导致工程直到英联邦运动会之后才完成，但这次活动本身成为了推动项目前进的重要催化剂。

即使车站于 2006 年建成，它也一直受到设计问题困扰。其屡获殊荣的屋顶引起了工人和乘客的投诉，他们都认为车站的通风速度不够快，无法防止火车尾气在站台上积聚。⁸⁰ 2011 年，州政府同意为在屋顶上安装大型风扇提供资金，尽管许多人认为需要采取更多措施来解决这个问题。⁸¹

此外，新的车站布局给每天使用车站的数千名乘客带来了极大的不便，而且车站因与车站周围的次要街道连接不佳以及行人连接点笨拙而受到城市设计界批评。⁸²

结论

在最好的情况下，火车站重建项目也很难有效地开发和管理。有效的项目将成功的重建与强大的政治、文化或经济条件联系起来，这些条件会夸大项目的价值以实现其他目标。P3 为项目按时、按预算完成提供了额外的激励措施。将火车站重建与商业发展目标交织在一起，使车站项目的成功成为私营部门发展的关键组成部分。这种目标的交织，成为政府和私营部门各实体监控和加速项目完成的催化剂。

火车站重建项目是一些最引人注目的基础设施项目。它们主要由政府收入资助，涉及民选官员的各种政治风险和私营部门合作伙伴的财政风险。在开发阶段建立公众和政府对这类项目的支持，是确保项目能够在设计、合同和施工阶段持续获得支持的关键。高知名度项目的政治风险被肯尼迪总统推广的格言的逆反面放大，即“胜利有一百个父亲，而失败是孤儿”。 当涉及交通基础设施项目时，公众几乎不记得或奖励领导人成功的项目，但仅仅提到波士顿的“大挖”或连接英格兰和法国的海峡隧道就足以让民选官员四处奔走。当政府领导人最简单的答案是反对一个项目时，成功的项目领导人会在整个开发、设计和施工阶段管理政治风险。

虽然案例研究国家与美国之间存在国家政府结构和流程方面的差异，但每个项目都受益于战略性经济、文化或政治现实，这些现实增强了公众和政府的支持。每个项目中宝贵的经验教训为如何定位项目以最大限度地提高政治和经济支持并最大限度地减少漏洞提供了见解。在应用这些教训时，重要的是要记住美国当前的国家政策制定趋势带来了独特的挑战。正如布鲁金斯学会的帕特里克·萨博尔和罗伯特·普恩特斯所说：“政治功能障碍、具有挑战性的财政环境、更复杂的项目以及不同部门对需求的巨大规模，迫使全国各地的领导人探索新的方法来为投资和运营提供资金，这些投资和运营将在未来十年内推动其经济发展。”

严重依赖政府资金、多辖区许可流程和与私营部门参与者合作的大型基础设施项目充满了政治和结构性挑战。仅仅拥有一个满足公众需求的项目是不够的。在阐述项目的益处时，重要的是要展示该项目如何融入参与项目融资、监督和审批的每个政府机构的政治环境。火车站重建项目案例研究都得益于政治和经济因素，这些因素将项目的价值放大了分析结果之外。找到这些战略性优势并最大限度地发挥它们的价值，可以催化立法和监管流程，并提高项目支持的可能性。良好的项目政治风险评估需要对参与该流程的每个政府实体的政治驱动因素和外部问题进行战略性评估，评估项目如何融入政府行为者的目标和目的，以及制定明确、透明和负责任的项目法律框架和合理的项目时间表。

主要由政府拨款资助的大型基础设施铁路项目得益于对政治风险的战略性管理。将火车站重建项目与政治现实相一致，可以提高支持的可能性。忽略这些现实会使原本值得的项目变得脆弱。四个案例研究项目都受益于战略性的政治计算，这些计算将项目与流行的社会事件或战略性的政治和经济现实联系起来。这将项目的价值放大了可计算的经济效益之外，并将项目置于更广泛的政治和经济背景中。

附录 A - 参考文献

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