摘要

资产循环为本课程中探讨的案例研究提供部分预算。在交通方面，资产循环负责部分资助悉尼的多个铁路和道路工程项目。资产循环是指政府出售或租赁政府拥有的资产，然后将这些收益作为新基础设施项目的资本的过程。通过循环利用资产，政府减少了为未来基础设施融资所需的新资本的水平。^[1] ^[2]

在澳大利亚，财政部长乔·霍基在2014/2015年预算中宣布了资产循环计划政策^[3]。资产循环计划政策的目的是提供50亿澳元的资金，用于激励各州和地区政府出售或租赁资产，并将这些出售收益再投资于新的生产性基础设施，特别是各州的交通基础设施，否则这些基础设施将无法获得所需的资金。这50亿澳元的资金用于向各州或地区政府支付激励款，最高可达资产出售价格的15%^[4]。这也为养老金公司提供了投资优质基础设施资产的机会。

资产循环计划政策总体上被认为是成功的。一些州和地区参与了该计划，这反过来又为启动几个交通项目提供了必要的资金，否则这些项目要么不会进行，要么会进行，但会使州和地区政府背负巨额债务。

参与者注释列表

资产循环计划下的交易

下表列出了在资产循环计划下进行的出售和协议^[5]。

州/地区	出售资产的详细信息	资金收益的详细信息
新南威尔士州	TransGrid 100%“出售”，以99年租赁的形式出售给一个国际财团，价格为102.58亿澳元^[6]	根据与联邦政府的协议，这笔钱将主要用于^[7]（请注意，以下数据基于从Ausgrid、Endeavour Energy和其他政府资产持有中获得的进一步出售收益的假设）悉尼地铁（市区及西南线） - 113亿澳元（+ 资产循环计划基金17亿澳元）悉尼铁路未来 - 2018年时间表 - 6.55亿澳元（+ 资产循环计划基金9800万澳元）帕拉马塔轻轨 - 5.22亿澳元（+ 资产循环计划基金7830万澳元）区域货运走廊内维尔公路 - 5.25亿澳元（+ 资产循环计划基金7880万澳元）米切尔公路 - 3740万澳元（+ 资产循环计划基金560万澳元）新英格兰公路 - 2.02亿澳元（+ 资产循环计划基金3030万澳元）普林斯公路 - 3.5亿澳元（+ 资产循环计划基金5250万澳元）瓶颈和快速通道计划 - 3.75亿澳元（+ 资产循环计划基金5220万澳元）智能高速公路计划 - 4亿澳元（+ 资产循环计划基金6000万澳元）通往南部项目 - 2.61亿澳元（+ 资产循环计划基金3900万澳元） 1.15亿澳元用于西悉尼机场的筹备活动
澳大利亚首都地区	价值4亿澳元的各种房产资产^[8]	全部4亿澳元用于支持其首都轻轨项目（+ 资产循环计划基金6000万澳元）^[8] ^[9]
维多利亚州	墨尔本港“以50年租赁的形式出售给一个国际财团，价格为97亿澳元^[10]	墨尔本港的出售是在联邦政府资产循环计划基金的资金到位期限之后进行的。因此，资金已获得保障，但金额是在州政府和联邦政府之间协商确定的，远低于15%的最高比率。出售资金的分配尚不明确，但联邦政府从资产循环计划基金中提供的资金如下^[11]。 8.57亿澳元用于墨尔本地铁 2020万澳元用于马里河盆地铁路向维多利亚州政府提供了15亿澳元的特别款项，用于东西连接线项目，但这些资金被重新分配到其他项目，包括莫纳什高速公路、M80环路、马里河盆地货运、铁路、农村和区域道路项目以及城市拥堵缓解。
昆士兰州	昆士兰州出售了其布里斯班机场连接线的多数股权，并租赁了一些地下隧道	昆士兰州无效率地开展资产循环计划，以资助布里斯班的机场连接线和地下隧道。这些基础设施的盈利能力预测错误，导致私营部门和政府付出代价^[12]。
西澳大利亚州	西澳大利亚州在该计划下没有出售或租赁任何资产	*西澳大利亚州获得近5亿澳元的特别款项，用于其20亿澳元的福雷斯特菲尔德机场连接线项目，作为其GST资金减少的补偿^[13]。
南澳大利亚州	南澳大利亚州主要对其能源部门而非交通部门进行了资产循环	燃气发电站将花费5.5亿澳元。与其他发达国家相比，能源部门的私有化导致澳大利亚的能源成本大幅上升^[12]。
北领地	领地保险办公室 (TIO) - 4.109亿澳元^[14] 达尔文港 - 5.06亿澳元	道路和防洪减灾项目 - 1.38亿澳元（+ 资产循环计划基金2070万澳元）船舶升降机和海洋工业项目及领地发电 (T-Gen) 项目 - 1.3亿澳元（+ 资产循环计划基金1950万澳元）

利益相关者

资产循环的引入承认了所有相关利益相关者的考虑因素。下表中提到的示例将在政策部分详细讨论。资产循环的利益相关者如下

利益相关者	考虑因素/激励措施
联邦政府	政府监督哪些项目将被循环利用，并审查州政府追求的项目。联邦政府关注风险管理，并确保拟议的新基础设施可以通过资产循环得到充分支持。建造无法补偿循环利用的资产损失或价值时期的基础设施会带来重大风险。从历史上看，联邦政府经常批评州政府的资产循环支出不可行。南澳大利亚州工党政府提议的5.5亿澳元电厂就是一个关键例子^[12]。
州政府	只有州和地方政府可以引入资产循环计划，但它们可能会获得联邦补贴^[15]。州政府决定他们选择哪些资产进行循环利用以促进未来的基础设施建设。这就提出了“机会成本”的概念，即租赁或出售资产的损失与未来资产的预期收益进行比较。对于未来的资产，特别是交通基础设施，拟议的未来收益通常会意识到或考虑到未来的相关成本。这导致大多数州政府未能成功实施资产循环作为一种可行的基础设施融资方法。
私营公司	私营公司是资产循环的受益者。私人投资者更愿意投资于现有的基础设施，因为这降低了相关风险^[16]。在澳大利亚，麦格理银行是资产循环的主要参与者。在20世纪90年代，循环利用产生收入的资产为私营公司带来了较高的早期回报，而维护成本相对较低。正是在这段时间里，麦格理银行被称为“百万富翁工厂”^[12]。然而，私营公司最近开展的资产循环项目没有考虑到交通流量和收费公路规避等变化因素。结果，私人投资者也遭受了损失，主要是在悉尼和布里斯班的隧道项目中。
纳税人/公众	由于资产循环是一种部分融资模式，它仍然需要纳税人参与分担新基础设施的负担。如果政府在资产循环中遭受损失，换句话说，一项创收资产被循环用于无利可图的新基础设施。这将与资产循环的预期目的产生相反的效果，并导致预算进一步赤字。这是因为放弃了循环所得资产产生的收入。为了恢复预算，政府因此需要从公众那里征收更多的税款。虽然常识否定将创收资产循环用于无利可图的资产，但有时政府必须引入新的基础设施来满足公众的需求。因此，公众是资产循环和新基础设施加快交付的需求背后的关键利益相关者。虽然预计这些新基础设施将盈利，但在完工后，情况往往并非如此。这可以通过资产循环部分资助悉尼轻轨来举例说明。
养老金公司	由于私营投资者一直是资产循环的主要受益者，联邦政府提议将澳大利亚养老基金用于外国资产循环。今年早些时候，特恩布尔总理提议投资 2.53 万亿美元用于美国的资产循环，以更新其日益衰败的国家基础设施。^[15]然而，正如私营公司之前经历的那样，模式并不总是重复的，变量也往往不是恒定的。因此，投资外国的资产循环计划仍然是一项冒险的尝试。

事件时间轴

日期	事件
2014年5月	联邦政府宣布资产循环计划和基金作为2014-2015年预算的一部分。所有州和地区与联邦政府达成协议。
2015年2月	澳大利亚首都地区是第一个与联邦政府达成资产循环协议的州/地区，用于对新的交通基础设施进行再投资。
2015年11月	新南威尔士州政府达成协议出售 TransGrid，为各种交通基础设施项目筹集资金。
2016年6月	各州和地区根据资产循环计划协议与联邦政府达成资产出售和融资协议的截止日期。
2016年9月	维多利亚州政府出售墨尔本港。由于出售时间超过截止日期，因此联邦政府根据资产循环计划仅提供了部分资金。
2018年3月	在资产循环计划之外，政府宣布将Snowy Hydro从州政府出售给联邦政府。根据协议条款，出售所得将为新的道路和铁路基础设施项目提供额外资金。^[17]

政策问题

机会成本

资产循环风险的关键在于出售或租赁创收资产以生产不产生收入的新资产。因此，对于资产循环期间和维持无利可图资产的损失而言，这是一种双重损失。州政府经常被迫以牺牲循环盈利资产为代价来采购新的基础设施，以满足公众需求。由于资产循环是一种相对较新的融资计划，因此只有少数国外例子可供政府参考其预测。^[12]因此，对于铁路和机场基础设施等交通基础设施，联邦政府进行的风险管理水平缺乏经验，不能反映未来基础设施的绩效。

可靠性

布里斯班机场连接线隧道的资产循环显示了这种融资计划的可靠性不足。股票以部分支付的方式发行，以激励私营部门投资。项目完成后，投资者意识到机场连接线缺乏可获利的收益，导致他们终止部分支付的投资。这导致项目出现未计入的长期赤字，项目股票暴跌至几分钱。^[16]联邦政府意识到，将资产私有化作为借贷的替代方案，给交付的资金水平带来了严重的可靠性问题。

伦理

伦理在资产循环中发挥着重要作用，因为公共基础设施的私有化通常完全基于盈利能力，而忽略了公众利益。就提议对美国资产循环计划的投资而言，芝加哥的公众已经表达了他们的担忧。此前，芝加哥将其停车计时器出租给非营利性退休基金。最终，这导致该州损失 9.74 亿美元的收入，并使公众的费用更高。^[12]公共基础设施的资产循环纯粹是为了盈利，最终公众和纳税人将被迫维持这种盈利。

案例叙述

在 2014-2015 年的预算中，澳大利亚联邦政府宣布了其资产循环计划政策。该政策旨在鼓励各州和地区出售或租赁其控制下的资产，并将这些资金用于再投资新的基础设施项目。激励措施以联邦政府向出售或租赁资产的州或地区提供的赠款形式运作，其价值为出售价格的 15%，最初总预算为 50 亿澳元。^[13]这样做预计将刺激近 400 亿澳元的新基础设施投资。^[18]2015 年 11 月，作为资产循环计划的一部分，新南威尔士州政府以 99 年租赁的形式出售了 TransGrid 的 100% 股份。出售价格为 103 亿澳元，为新南威尔士州政府提供了大量现金，用于作为其他基础设施项目的资金。这笔交易还为投资者财团提供了稳定的收入来源，该财团由 35% 的本地投资者、25% 的加拿大投资公司和 40% 的中东投资公司组成。^[19]

TransGrid 的出售是该政策下规模最大的资产循环出售，并为悉尼地铁项目提供了资金，否则这些资金将无法获得。Transgrid 带来的巨额资金以及联邦政府提供的额外激励资金，为新南威尔士州目前正在建设的几乎所有主要交通基础设施提供了资金。

维多利亚州也从墨尔本港 50 年租赁（97 亿澳元）中获得了巨额收益，但由于墨尔本港出售的条件在州政府和联邦政府之间尚未在融资可用的两年截止日期之前敲定并达成一致，因此向维多利亚州政府提供的激励款项比例较小。维多利亚州获得了 8.77 亿澳元的激励款项，约占出售价格的 9%。

资产循环计划已获得许多人的认可^[20]，但该计划也受到一些人的批评。该计划的怀疑论者认为，资产循环的核心问题在于出售创收资产，并将所得款项作为资金用于不产生收入的新投资。^[21] ^[12]

虽然联邦政府制定的资产循环计划不再是现行政策，但各州和地区仍在寻求在存在商业案例的情况下循环利用资产，联邦政府也可能在存在益处的情况下向各州提供现金激励，特别是在出售所得款项可用于资助未来有益的进一步交通项目的情况下。目前，各州和地区的资产正在出售，其收益可以循环用于新的交通基础设施。^[22]早在 2018 年 3 月，一项关于出售 Snowy Hydro 水电计划的协议就已经达成，维多利亚州和新南威尔士州政府可以将其在 Snowy Hydro 中的股份出售给联邦政府，前提是出售所得款项将循环用于交通基础设施项目。虽然该协议尚未完全敲定，但其价值约为 60 亿澳元，为重大交通基础设施项目提供了资金。

讨论问题

1）澳大利亚是否应该进行资产循环？

2）估计与资产循环相关的机会成本的最佳方法是什么？

3）资产循环是否优于借贷并增加澳大利亚的外国债务？

4）应使用哪些机制为高需求的公共基础设施提供资金？

5) 澳大利亚是否应该追求外国公共部门的资产循环利用？

拓展阅读

参考文献

[1] The Conversation - 解释：什么是资本循环利用？

[2] 澳大利亚人报 - 新南威尔士州从资产循环利用基金获得 20 亿澳元

[3] 2014-2015 年预算 - 资产循环利用计划

[4] 澳大利亚政府委员会 - 资产循环利用国家合作协议

[5] 联邦财政关系委员会 - 国家合作 - 基础设施

[6] Frontier Economics Pty Ltd - 对 TransGrid 销售相关性的意见书回复 - 为 Jemena Electricity、Actewagl Distribution 和 United Energy 编写的报告

[7] 资产循环利用国家合作协议 - 新南威尔士州 - 附录 B

[reference7-8] 霍基与工党政府签署了首个资产循环利用协议

[9] 资产循环利用国家合作协议 - 首都领地 - 附录 B

[10] 澳大利亚金融评论 - 墨尔本港出售：Lonsdale 财团如何捕获 97 亿澳元的大鱼

[11] 时代报 - 工党获得了 97 亿澳元的墨尔本港意外收获，但声称联邦资金不足

[ref15-12] ↑ ^a ^b ^c ^d ^e ^f ^g 从澳大利亚“资产循环利用”计划中吸取的教训

[reference12-13] 澳大利亚金融评论 - 政府在 2016 年联邦预算案中收回了剩余的资产循环利用资金

[14] 资产循环利用国家合作协议 - 北部领地 - 附录 C

[ref21-15] ttps://www.greenleft.org.au/content/will-our-super-fund-trumps-infrastructure-plan]

[ref20-16] 美国如何借鉴澳大利亚的资产循环利用计划

[17] ttps://www.smh.com.au/politics/federal/malcolm-turnbull-buys-snowy-hydro-scheme-from-nsw-and-victoria-for-6-billion-20180301-p4z2e8.html 特恩布尔以 60 亿澳元的价格从新南威尔士州和维多利亚州购买了 Snowy Hydro 计划]

[18] 2014-2015 年联邦预算文件 - 建设澳大利亚的基础设施

[19] 悉尼晨锋报 - 新南威尔士州电力出售对贝尔德来说是一笔好买卖

[20] 新南威尔士州政府 - 资产循环利用洞察报告 - 2016 年 10 月

[21] 卫报 - 资产循环利用可能看起来新颖而令人兴奋。但它是失败模式的最后喘息

[22] 国家基础设施建设时间表 - 资产出售

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