交通规划案例集/交通资产控股实体
交通资产控股实体 (TAHE) 由新南威尔士州政府于 2020 年 7 月 1 日成立，作为一家拥有从房地产、车站、机车车辆、铁路基础设施和零售空间等资产组合的公司 [1] . 关于资产控股公司的初步讨论早在 2013 年就开始了，当时新南威尔士州政府提出了将现有的 RailCorp 转型为商业机构的想法。该机构将通过与铁路运营商的协议来管理资产。TAHE 作为一家国有公司 (SOC) 而成立，它接管了当时铁路基础设施的所有者 RailCorp。RailCorp 被重组为 TAHE。TAHE 作为保管人而不是运营机构存在，因为它是在悉尼铁路和新南威尔士州铁路运营铁路服务的同时保管铁路资产的 [2]。因此，TAHE 没有任何网络控制功能。因此，TAHE 对路线管理、开发或火车网络的日常运营管理等运营方面没有任何发言权。相反，它充当火车运营商使用的资产的所有者，这些资产本质上是机车车辆、车站和基础设施。因此，铁路运营商向 TAHE 支付使用其资产进行火车运营的费用。 [2]
对于 TAHE，其成立背后的领导者是新南威尔士州财政部和新南威尔士州交通运输厅 (TfNSW)。从 2014 年到 2020 年成立，这两个政府机构都追求他们对 TAHE 的愿景和目标，这些目标在关键方面都不同。虽然 TfNSW 设想了一个资产控股实体，它本质上是一个非交易的“空壳”公司，拥有资产并具有能够实现未来公共交通改革和战略方向的结构，同时确保资产所有者与铁路运营商之间运营的垂直整合以维持铁路安全，但新南威尔士州财政部试图扩展这个想法，以创建一个能够产生投资回报的实体，因为这将使政府对交通资产的投资显示为股权投资，而不是预算支出，从而改善新南威尔士州财政部对一般政府部门 (GGS) 的预算。 [2] 新南威尔士州财政部和 TfNSW 在 TAHE 的设计和实施阶段都扮演着不同的角色，尽管它们受各自目标的驱动。为了在这一阶段帮助他们，有许多咨询公司被聘用参与各种项目，有 16 家不同的公司参与了 36 个合同，这被强调为 TAHE 设计阶段管理不善的一个方面。因此，当授权 TAHE 的立法到达议会时，一个明确的运营模式仍然不清楚，尚未得到解决。 [2]
TAHE 成立后，对于 TAHE 的创建及其目的，存在一些质疑者。举报人作证并泄露了与关键研究计划的发现相关的文件。这些计划是在 TAHE 创建之前由咨询公司完成的，指出了不确定性和高风险。他们认为，由于 TAHE 的结构，TAHE 会对新南威尔士州预算产生长期负面财务影响。这些警告和文件被政府掩盖的指控加剧了对 TAHE 的不信任。 [3] 当新南威尔士州审计长于 2023 年 1 月发布关于 TAHE 的报告时，这种担忧进一步加剧了。报告指出，TAHE 的设计和实施既无效也不透明，未来可能会成为一项负担沉重的投资。 [4]
| 部门 | 组织 | 描述 |
|---|---|---|
| 州政府 | 交通运输部 | 监督新南威尔士州交通运输厅和其他相关机构行政管理的政府部门， 以及帮助制定交通运输政策和法律，由交通运输和道路部长领导。 [5] |
| 州政府 | 新南威尔士州交通运输厅 (TfNSW) |
新南威尔士州负责交通运输的主要政府机构，负责规划、管理和协调 包括铁路、公共汽车、渡轮和轻轨在内的服务。新南威尔士州交通运输厅还主要负责监管 TAHE 运营商。 [6] |
| 州政府 | 新南威尔士州财政部 | 新南威尔士州政府的经济政策和财政管理部门，为交通运输部提供资金 |
| 州政府 | 交通资产控股实体 (TAHE) |
拥有新南威尔士州交通资产（如铁路基础设施）的国有企业，通过交通运输和道路部长向新南威尔士州议会汇报。 [9][10][11][12] |
| 州政府 | TfNSW 秘书长 | 负责新南威尔士州交通运输厅的日常运营，并向交通运输和道路部长汇报。 [13] |
| 州政府 | 新南威尔士州议会 | 新南威尔士州的立法机构负责起草管理交通基础设施的法律，如 1988 年交通运输管理法 (TAA) 和 1989 年国有公司法 (SOC 法)。 [14] |
| 州政府 | 交通运输和道路部长 | 新南威尔士州议会的一名成员，负责监测该州的交通运输和道路问题，负责 新南威尔士州交通运输厅等交通运输机构的管理和绩效。向总理汇报。 [15] |
| 州政府 | 审计长办公室 | 新南威尔士州审计局是一个由 1983 年政府部门审计法授权的机构，负责对交通运输部、TAHE 和其他机构进行 财务和绩效审计。这些审计帮助 |
| 州政府 | 立法 (TAA 1988，SOC 法 1989) |
它为新南威尔士州的交通运输系统提供了法律框架，界定了 新南威尔士州交通运输厅等实体的结构和运营。 [18] |
| 州政府 | RailCorp | 新南威尔士州铁路公司 (RailCorp) 被转变为一家国有企业，并于 2020 年重组并更名为 |
| 州政府/ 私人 |
铁路运营商 (州政府 --悉尼铁路 --新南威尔士州火车公司 私有：轻轨） |
悉尼火车公司、新南威尔士州火车公司以及各种轻轨运营商等铁路运营商为公众提供 真正的运输服务。悉尼火车公司在悉尼都市区运营郊区客运铁路服务， 而新南威尔士州火车公司在新南威尔士州提供城际和区域火车服务。电车服务 由悉尼某些地区的轻轨运营商提供。这些服务提供商使用 TAHE 管理的 资产来提供他们的服务。 |
| 私人 | 咨询公司 | 在咨询公司的协助下，交通部、新南威尔士州交通局和 TAHE 完成了政策和 规定的合理制定，以及资金的合理使用。利用咨询公司做出明智的 选择。 |
时间线考察了新南威尔士州铁路运营系统从不同实体的发展情况，这些实体是运输资产控股实体 (TAHE) 的前身和重组。新南威尔士州州立铁路局 (SRA) 成立于 1980 年，为州政府提供了更系统的管理，以监管客运和货运铁路运营服务。在不同时期，为了满足民众、工业、经济、技术和社会对铁路运输的需求，实施了一系列政府机构结构改革。建立 TAHE 的目标是作为一家国有公司 (SOC) 来优化新南威尔士州的运输服务[2]。作为回应，政府决定逐步部署 TAHE，详细信息如下表所示。
| 时间 | 主要事件 |
| 1980 年 7 月 | 新南威尔士州州立铁路局 (SRA) 成立。 |
| 1996 年 7 月 | 新南威尔士州政府将 SRA 分为 4 个实体，包括州立铁路局、铁路通道公司 (RAC)、铁路服务局 (RSA) 和货运铁路公司（后称 FreightCorp）。 |
| 1998 年 7 月 | 铁路服务局 (RSA) 变更为铁路服务澳大利亚，仍然负责铁路资产维护。 |
| 2001 年 1 月 | 铁路通道公司 (RAC) 与铁路服务澳大利亚合并，组建了铁路基础设施公司。其职责包括管理铁路设施资产，为铁路服务提供列车运行路径，以及商业业务和合资企业。 |
| 2004 年 1 月 | 州立铁路局和铁路基础设施公司合并，成为新南威尔士州铁路公司 (RailCorp)。其主要职责与之前的铁路基础设施公司相同。 |
| 2011 年 11 月 | 新南威尔士州交通局成立。 |
| 2012 | RailCorp 将被重新分类，并允许运营 GGS 实体。 |
| 2013 年 5 月 | 悉尼火车公司和新南威尔士州火车公司从 RailCorp 分拆，成为 2013 年公共财政和审计修正案（悉尼火车公司和新南威尔士州火车公司）公告下的法定机构。 |
| 2013 年 11 月/12 月 | 原则上批准对 RailCorp 进行重组。 |
| 2014 | 成立了商业实体 AssetCo 指导委员会来管理资产，作为一个 PNFC 实体。该组织是运输资产控股实体 (TAHE) 的前身。 |
| 2015 年 5 月 | 政府在 2015-16 年预算声明中提到了建立 TAHE。但是，该运营并没有按计划开始。 |
| 2017 年 4 月 | 《1988 年交通管理法案》(TAA) 进行了修订。该政策估计 TAHE 将于 2019 年 7 月 1 日从 RailCorp 过渡，并在 1 年后作为一家国有公司运营。 |
| 2019 年 7 月 | TAHE 建立的修订计划日期。 |
| 2020 年 7 月 | TAHE 开始运营。 |
运输资产控股实体 (TAHE) 的前身和重组表格。
运输资产控股实体 (TAHE) 受 1988 年交通管理法案和 1989 年国有公司法案管辖，这些法案由新南威尔士州议会颁布[21]。作为一家国有公司，它持有和管理该州的铁路资产。交通和道路部长负责监督 TAHE 的运营，并对其活动负有政治责任。部长有权发布政策指示，并参与重大决策，例如董事会任命。新南威尔士州交通局 (TfNSW) 负责该州交通系统的战略规划[21]。TfNSW 与 TAHE 和其他交通运营商（如悉尼火车公司和新南威尔士州火车公司）密切合作，提供可靠高效的交通服务。它授予这些运营商运营许可证并监督他们的表现。新南威尔士州财政部还在 TAHE 的财务管理和预算监督方面发挥着至关重要的作用，确保该机构的财务可行性 [22]。TfNSW 秘书提供行政领导，在 TfNSW、TAHE 和交通运营商之间建立联系，以确保该州交通系统的有效运行 [23]。TAHE 管理着铁路运营商（如悉尼火车公司、新南威尔士州火车公司和轻轨）用于提供交通服务的资产，这些资产根据 TfNSW 颁发的许可证运营[24]。
咨询公司使用效率低下：在 TAHE 开发过程中过分依赖咨询公司被证明是无效的[25] [26]。由于他们缺乏经验或对 TAHE 运营细节的了解不足，可能会出现问题，导致指导和建议质量低下 [27]。
目标不同：支撑 TAHE 建立的不同目标导致内部冲突 [28]。新南威尔士州财政部和新南威尔士州交通局 (TfNSW) 的不同愿景可能会导致 TAHE 形成及其长期运营战略的规划和执行方面的不一致[25]。
预算效益：TAHE 建立之前预计的预算效益将各机构与其实施联系在一起，尽管出现了复杂性 [25]。这种承诺可能忽略了不断变化的挑战以及有效解决这些挑战所需的资源 [29]。
TAHE 结构：TAHE 的结构需要政府投资的循环模式才能发挥作用。这意味着政府投资在 TAHE 中的资金预计会产生回报，然后可以重新投资。如果回报没有达到预期，这种循环投资模式会导致财务风险[25] [30]。
缺乏透明度和清晰度：在 TAHE 的设计和实施阶段缺乏透明度。此外，分配给 TAHE 设计和实施的治理结构的作用和责任没有明确定义[31]。这种缺乏清晰度可能会导致混乱和效率低下，影响 TAHE 的整体有效性 [32]。
2021 年 7 月，新南威尔士州政府被发现实施了一项安然式的金融计划，将 TAHE 的交通基础设施资产置于一家政府所有的营利公司，以人为地提高其预算底线。此外，新南威尔士州政府一直在试图掩盖这家新公司的真实财务状况，这最终可能使纳税人损失数十亿美元。
2020 年，RailCorp 正式重组为一家新的国有企业，称为交通资产控股实体 (TAHE)。TAHE 拥有自己的董事会，作为一家公司，它的存在是为了盈利。交通资产不再由州政府直接拥有，而是通过 TAHE 间接拥有，从而将其从政府的财务报表中剔除。这意味着该州将该资产视为股权投资而不是成本。投资回报需要通过铁路基础设施的收费和滚动库存、房地产和设备的租金收入来收回。为了盈利并收回投资，这家新公司的客户（包括悉尼火车和新南威尔士州火车）现在需要为这些资产支付全额商业费率。
媒体调查发现了一份由会计师事务所 KPMG 出具的秘密报告。报告警告称，悉尼和新南威尔士州火车收费的成本超过了效益。更重要的是，由于 TAHE 不可能盈利，纳税人最终可能为一家失败的公司埋单。
丑闻的爆发反映了以下风险
1. 表明新南威尔士州政府在交通基础设施的预算申报中存在误导和隐瞒行为；
2. 更多的预算批准意味着纳税人最终可能为更多的交通服务埋单；
3. 这家新公司将建立一个营利性合作社，负责新南威尔士州的所有轨道、火车、车站和其他交通资产，如果这样做是为了提高新公司的利润，那么交通安全可能面临风险。
2022 年 6 月，悉尼市议会提出了一项动议，反对政府秘密出售悉尼铁路沿线的大片公共土地的计划。新南威尔士州政府的计划将允许交通资产控股实体 (TAHE) 成为这些资产的开发商和所有者，使政府能够出售拟议的 400 亿美元的悉尼火车铁路资产，并对火车站周围的 50 多个地点进行重新分区。
该动议称，根据公开的计划，Redfern、North Eveleigh 和 Newtown 的公共土地存在被州政府出售的风险。而这份秘密的政府计划表明，悉尼市内的公共土地正在被丑闻缠身的交通资产控股实体 (TAHE) 出售，以筹集资金用于未来的过度开发，并计划出售和重新分区悉尼郊区火车站附近的公共土地，为高密度开发腾出空间。该计划称，在悉尼大都市区，将推进一项价值 116 亿美元的开发项目，涉及中央车站附近 24 公顷的政府土地，以及 Redferns 和 North Eveleigh 的 10 公顷土地。
随着悉尼市议会和当地社区团体争论政府贸易企业（如 TAHE）通过吞噬其开发周围社区的未来选择来为政府节省资金，重新分区和出售铁路资产以赚钱可能再次胜过社区成果。如果该计划得以实施，遗产和社区利益将被搁置，因为需要将收益最大化给政府。
交通资产控股实体 (TAHE) 是一种在与交通相关的公共基础设施项目中常用的模型，用于为铁路、桥梁、隧道和其他基础设施等交通资产提供资金和管理。TAHE 通常是为了提供一个专门的实体而创建的，该实体可以专注于交通资产的管理和维护，而无需承担其他责任。TAHE 模型的优点包括改进的资产管理、更大的财务可持续性以及在使用公共资金方面增强的透明度和问责制。
导致新南威尔士州出现 TAHE 的事件是，澳大利亚统计局 (ABS) 在 2012 年将 TAHE 的前身公司 RailCorp 重新归类为一般政府部门 (GGS)。这种重新归类将占用 GGS 预算的很大一部分（8.6 亿美元的折旧费用）。[21]提供给公共非金融公司 (PNFC) 的资金被视为股权出资，不计入预算，从而减少了对 GGS 预算的负担。因此，在 ABS 于 2015 年成功将 TAHE 归类为 PNFC 实体之后，财政部和 TfNSW 共同制定了 TAHE 的结构，并于 2017 年 4 月 11 日获得了新南威尔士州政府的批准。这包括将之前名为铁路公司的名称更改为交通资产控股实体，正如 2020 年 1 月正式宣布的那样（《1988 年交通管理法》）。[36]《2018 年交通管理修正法》详细规定了 TAHE 的定义、职责、服务和职能。过渡工作于 2019 年开始，该公司于 2020 年 7 月正式开始作为 SOC 运营。[37]
2017 年，财政部指出，TAHE 的作用是战略性、商业性和财务性管理新南威尔士州铁路资产组合。主要目标包括以安全和可靠的方式开展活动，成为一家成功的企业，以及最大限度地提高该州对 TAHE 的投资的净价值。TAHE 将主要负责根据新南威尔士州铁路准入承诺推广新南威尔士州铁路网络，这包括安全、模式集成以及遵守新南威尔士州交通部发布的网络和资产标准要求。交通部长将被任命为 TAHE 董事会成员，以支持整个行业的安全协调做法，投资部长（政府）将有权向 TAHE 董事会发布具有约束力的指示，以维护公众利益。[36]
TAHE 的低回报率是一个非常严重的问题，因为公共非金融公司 (PNFC) 的定义通常要求该类公司必须具有特定的投资回报率才能被认定为 PNFC。财政部在 2015 年为 TAHE 制定了投资回报预期，表明 2016-18 年的两年中，每年将支付 7% 的股本回报率，而到 2020 年，预期回报率直接降至 1.5%。即使低于 2.5% 的长期通货膨胀率，如此低的回报率显然不符合将 TAHE 的投资视为股权出资的标准，而强制分类将扰乱预算结构。而 2020 年的过渡期导致 TAHE 持有量减少 203 亿美元，假设回报率为 2.5%，则需要等到 2046 年才能弥补损失。在 2021 年的财务报告中，这 80% 来自火车公司使用权和许可费，而实际上，这是由新南威尔士州 GGS 预算拨给新南威尔士州交通部的拨款提供的。这意味着 TAHE 绕过 GGS 预算上限的操作仍在 GGS 预算上限内。2022 年的年度报告也显示，总支出超过总收入 4.13 亿美元，而新南威尔士州政府目前承诺在 2023 年提供 11 亿美元，并在 2031 年合同结束时提供 41 亿美元，用于为铁路运营商提供使用权和许可费。[38]随着澳大利亚统计局现在确认 TAHE 的 PNFC 分类，以及 GGS 的预算压力仍在增加，TAHE 作为主要预算空间提升者的作用将在长期内消失。[39]
TAHE 外部审计
[edit | edit source]新南威尔士州议会公共问责委员会于 2022 年 4 月 8 日发布了关于 TAHE 的调查报告，该报告得出结论，TAHE 的成立没有充分考虑财务影响、会计标准和风险缓解措施。TAHE 认为，将房地产开发作为其主要业务重点是不合适的，而应专注于铁路系统。该报告的最终建议是解散 TAHE，并减少对存在利益冲突的顾问的参与控制，确保顾问的选择是为了提供真正独立的建议。该报告随后遭到政府成员的拒绝，并在 2022 年 10 月发布了一份回应，原则上接受聘用顾问的建议。此外，新南威尔士州审计署对 TAHE 在未来使用权和许可费用、超出前瞻性估计期的额外资金以及 TAHE 非金融资产的公允价值方面提出了质疑。此外，由于从 RailCorp 过渡到 TAHE，TAHE 资产的公允价值减少了 203 亿美元。财务审计还质疑是否能合理预期 TAHE 对政府投资的回报。该报告还确定了以下风险：TAHE 与铁路运营商重新签订使用权和许可费的能力；政府对 TAHE 主要客户（铁路运营商）的资助可能与现任主管部长预期不一致；TAHE 无法增加非政府收入。[40]
讨论问题
[edit | edit source]- 您认为 TAHE 在新南威尔士州公共交通领域的主要作用是什么？
- TAHE 的成立反映了新南威尔士州财政部和新南威尔士州交通局 (TfNSW) 之间的不同目标。您认为这可能会如何影响该实体的有效性？
- TAHE 开发过程中使用顾问被批评为无效。您认为，为了确保更有效地利用咨询服务，可以采取哪些不同的措施？
- 有指控称 TAHE 的设计和实施阶段缺乏透明度和清晰度。您认为可以实施哪些措施来确保更大的透明度和清晰度？
- 您对州政府将交通资产转移到像 TAHE 这样的控股公司有什么看法？您能讨论这种方法的一些潜在优势和劣势吗？特别是考虑到最近与 TAHE 相关的丑闻？
补充阅读
[edit | edit source]- AGY-6326 | 交通和基础设施部 (2009-2010) 新南威尔士州交通局 (2010-2011) 交通部 [III] (2011- )https://records-primo.hosted.exlibrisgroup.com/permalink/f/1e5kcq1/ORGANISATIONS1005788
- AGY-6535 | 新南威尔士州交通局https://records-primo.hosted.exlibrisgroup.com/primo-explore/fulldisplay?context=L&vid=61SRA&docid=ORGANISATIONS1005997
- AGY-7265 | 新南威尔士州交通资产控股实体 (TAHE) https://search.records.nsw.gov.au/permalink/f/1ebnd1l/ORGANISATIONS1006989
参考文献
[edit | edit source]- ↑ TAHE (n.d.). 我们的故事 | TAHE 新南威尔士州。[在线] www.tahensw.com.au。可从以下网址获取：[https://www.tahensw.com.au/about-us]（2023 年 4 月 25 日访问）。
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