运输系统案例集/机场乘客设施费

概述

根据1990年《航空安全和容量扩展法案》的规定，美国联邦航空管理局（FAA）在1990年实施了乘客设施费（PFC）。根据该法案，机票包含每航班3美元的费用，往返行程上限为12美元。这些资金反过来支持FAA批准的机场基础设施项目。2000年，国会将PFC提高到每航班4.50美元，往返行程上限为18美元，此后该费用一直保持在这些水平。

PFC最初是为帮助该国陷入困境的机场基础设施而设立的。当时，机场和航空公司都处于经济困境，据估计，航空业负债350亿美元。1978年，吉米·卡特总统对航空业进行了解管，有些人认为这导致了航空业的衰退。另一些人认为，航空公司的衰退是由于航空公司过度扩张，并进行了大量没有带来投资回报的机队投资。^[1] 不管怎样，行政和立法部门都同意，不能依靠航空业来提供资金改善机场基础设施。PFC提供了一种筹集资金的方法，同时只向系统用户收费。^[2]

PFC资助的项目分为四大类：场内、场外、噪音和通道。近一半的场内资金用于支持跑道投资，几乎所有的场外资金用于支持航站楼改善。

除了当地和州政府以及PFC计划的支持外，机场还有两种从美国政府获得资金的替代方式

机场改善计划 (AIP) - 一项联邦拨款计划，专门针对飞机运营以及机场规划和开发。
投资者优惠所得税 - 为投资者提供机场改善项目产生的收入优惠待遇。^[3]

与AIP和投资者优惠所得税相比，PFC计划的一项优势在于该计划允许灵活使用资金。PFC可以为FAA批准的机场交通、噪音缓解和航站楼改善项目提供资金。机场有权自行决定使用PFC资金来满足其需求；但是，PFC不能用于创收项目（例如航站楼食品特许经营或机场停车场）。^[4] 总体而言，与更具规范性的项目（如AIP和投资者优惠所得税）相比，PFC计划被认为更灵活。

1992年，PFC首次征收，共征收了8500多万美元。到2017年，FAA共征收了32亿美元。^[5] PFC计划在过去二十年中显著增长。考虑到通货膨胀因素，2017年的8500万美元相当于1.61亿美元。

以下图表显示了1990年至2017年期间美国航空旅客的运量，与PFC实施的同一时期。根据国际民用航空组织的数据，1990年美国航空旅客数量接近4.65亿人。旅客数量出现了两次明显的下降。第一次下降发生在2011年9月11日事件之后。在此期间，大多数美国人出于恐惧而避免乘坐飞机。第二次下降发生在2008年经济衰退期间，因为美国人避免不必要的开支，例如航空旅行。到2017年，美国乘客流量攀升至8.49亿人次。^[6]

注释参与者列表

支持提高PFC的参与者

美国机场管理协会 - 一个代表公共使用和通用航空机场机场管理人员的协会。^[7]

机场理事会国际北美分会 - 在国际民用航空组织等国际组织中维护机场的利益。

苏珊·柯林斯参议员 - 来自缅因州的共和党人，交通、住房和城市发展拨款小组委员会主席。

比尔·舒斯特众议员 - 来自宾夕法尼亚州的共和党人，众议院交通和基础设施委员会主席。

约翰·图恩参议员 - 来自南达科他州的共和党人，参议院商务、科学和运输委员会主席。

彼得·德法齐奥众议员 - 来自俄勒冈州的民主党人，众议院交通和基础设施委员会首席成员。

反对提高PFC的参与者

美国航空公司 - 一个由美国最大的航空公司组成的协会，倡导美国航空公司作为安全、客户服务和环境责任的典范。^[8]

纳税人协会 - 像美国税收改革组织和全国纳税人联盟这样的协会认为提高PFC是一种额外的税收。

政府参与者

联邦航空管理局 - 美国交通部的运营管理机构，其使命是提供世界上最安全、最有效的航空系统。^[9]

事件时间表

1990年 - 1990年《航空安全和容量扩展法案》

建立了PFC计划，费率为每航班3美元。

1994年 - 1994年《联邦航空管理局授权法案》

要求交通部长审查PFC计划的有效性。

1995年 - 政府问责办公室关于机场改善计划的报告，1992-1994年资金分配和乘客设施费的更新

提供有关机场从1992年至1994年收取的资金以及用PFC资助的项目的相关信息。^[10]

2000年 - 温德尔·福特21世纪航空投资和改革法案

克林顿总统签署了该法案，允许对PFC计划进行修改，允许FAA将PFC提高到4美元或4.50美元。^[11]

2007年 - 2007年《联邦航空管理局再授权法案》

减少了对PFC资金使用的一些限制。^[12]

2012年 - 2012年《联邦航空管理局现代化和改革法案》

授权非枢纽小型机场收取PFC，并要求政府问责办公室研究收取PFC的替代方式。

2014年 - 政府问责办公室发布研究报告“提高乘客设施费将增加机场资金，但其他影响尚不确定”

在机场希望将PFC上限提高到8.50美元后，政府问责办公室被要求进行研究。

2018年 - 2018年《联邦航空管理局再授权法案》

取消了对PFC产生的资金使用的一些限制。

起源

1990 年的《航空安全与运力扩展法案》允许交通部长授权控制商业机场的公共机构对从其机场登机的每位付费乘客征收 PFC 费用，以补充其 AIP 拨款。PFC 计划的目的是促进机场发展，从而维护或提升机场的安全、安保、运力，减少机场活动产生的噪音，或增强航空公司竞争力。

持续的机场改善项目对于缓解机场拥堵至关重要。由于拥堵造成的航班延误会造成重大的经济和环境影响。2007 年，美国联邦航空管理局 (FAA) 报告称，机场拥堵以及由此造成的延误给航空公司和乘客造成了 400 亿美元的损失。^[13] FAA 要求航空公司跟踪其延误情况，延误定义为比计划时间晚 15 分钟到达。FAA 利用这些数据汇总报告，分析延误的根本原因。2015 年，国内航班总数的 18.9% 出现了延误。造成这些延误的第三大原因是国家航空系统，包括跑道关闭和交通拥堵。^[14]

下图显示了从 1990 年到 2017 年的 PFC 总收入。这些数据来自 FAA，显示了 2008 年金融危机期间收入出现了明显下降。即使在 2001 年 9 月 11 日事件之后，机场 PFC 的收入也适度增长了 2800 万美元。考虑到 2008 年的经济衰退，PFC 收入平均增长，在 2017 年达到了 32 亿美元。

政策问题

PFC 上限

根据现行法律，机场运营商可以对每张机票征收最高 4.50 美元的费用。大多数机场收取 4.50 美元，但他们必须向 FAA 证明他们资助的项目将对航空安全进行重大改进，增加竞争力，或减少拥堵或噪音对社区的影响。

航空公司反对提高 PFC 上限，声称提高或取消上限会减少航空旅行，因为费用增加会让人们不太可能选择飞行。机场运营商和其他支持 PFC 的人士支持将上限提高到 8.50 美元，或者在某些情况下完全取消上限。他们声称，机场无法进行所有必要的升级，使乘客的飞行体验变得更好，因为 4.50 美元不足以带来足够的收入。参议院 2019 财年交通、住房和城市发展 (THUD) 立法包含一项条款，将 PFC 上限提高到 8.50 美元，但该条款未被纳入 H.R. 302 法案，即 2018 年 FAA 重新授权法案。

美国税收改革组织是一个领先的保守派美国纳税人权益倡导组织，他们认为机场可以在不提高机场 PFC 限额的情况下为建设和其他改善项目提供资金。该组织强调了芝加哥奥黑尔国际机场的 85 亿美元改善项目。奥黑尔机场没有依靠 PFC 为该项目提供资金。相反，该项目将由航空公司提供资金。奥黑尔机场的航空公司租赁协议于 2018 年 5 月到期，奥黑尔机场提高了租赁成本，以资助该扩建项目。美国税收改革组织建议其他机场可以效仿这种模式，以完成机场改善项目。^[15]

其他组织，如美国机场行政官员协会 (AAAE) 则在参议院交通拨款小组委员会面前呼吁提高 PFC。AAAE 总裁兼首席执行官 Todd Hauptli 敦促政策制定者，提高 PFC 限额是帮助机场进行关键基础设施项目的唯一途径，同时也不会影响联邦预算。^[16]

收入使用

关于 PFC 项目的适当范围，机场运营商和航空公司之间存在一些争议。与 FAA 实施的其他赠款计划（如 AIP 赠款）不同，AIP 赠款仅限于空侧项目，PFC 资金可以用于更广泛的改善项目。机场运营商希望扩大 PFC 合格项目的范围。

航空公司对此表示强烈反对，因为他们认为机场会将 PFC 资金用于价值较低且对航空公司没有直接好处的项目。航空公司尤其担心，尽管乘客被收取了额外的 4.50 美元，但他们经常无法对 PFC 资助的项目有任何意见。联邦法律要求机场与航空公司就项目进行协商，但不要求其同意。

支出透明度

利益相关者也对 PFC 收集的透明度表示担忧。在目前的体系下，航空公司需要对其 PFC 收集进行审计，FAA 提供审计指南，以帮助确保收集的准确性。^[17] 机场也提出了这样的担忧，即机场没有透明的方式来准确跟踪每天有多少乘客经过机场，因此他们依赖于航空公司发布的审计和数据。FAA 规定要求所有处理超过 50,000 次 PFC 收集的航空公司每年对其账户和流程进行独立审计。

根据最近的美国政府问责局 (GAO) 报告，FAA 报告称他们不知道有多少机场接受了这些审计，也不知道有多少航空公司的审计师遵循了审计指南。虽然 FAA 表示航空公司不遵循审计指南的情况很少见，但很难确定情况是否如此，因为审计很少进行审查。

虽然机场利益相关者表示有兴趣提高透明度，但尚不清楚这将涉及什么。目前，PFC 收费是在乘客为机票付款时收取的，与其他必须收取的费用和收费一起收取，例如 TSA 费用和州和地方税。机场提出的一项提议是，乘客在购买机票时提供一个单独的付款屏幕。例如，在柜台或自助机购买机票的乘客，自助机会有一个额外的屏幕供他们支付 PFC。在线购买机票的乘客，在结账之前会看到一个额外的屏幕。

此外，FAA 公布了有关投资项目类型（即空侧、陆侧、噪音和通道）的每月数据，但没有提供有关这些项目的任何进一步详细信息，也没有按机场对项目进行分类。有关特定 PFC 机场项目的资料只能从媒体获得，媒体很可能是通过《信息自由法案》(FOIA) 请求获得这些信息的。经过广泛的研究寻找当前 PFC 项目的例子，媒体最近报道，班戈国际机场正在利用这些资金建造一座新的航站楼，西雅图-塔科马国际机场和米苏拉国际机场正在努力改善其航站楼和跑道。^[18]

为机场基础设施提供资金

2016 年的一份报告发现，在全球 100 个“顶级”机场中，只有 13 个是美国机场。排名前两位的机场（新加坡和仁川）都是私人机场。^[19] 全球许多机场通过私有化提高了机场效率和竞争力。根据 Cato 的数据，超过 100 个国家已采取措施部分或完全私有化其机场。私人机场和航空公司的估值估计为 33 亿美元。机场私有化的早期支持者是英国，在首相玛格丽特·撒切尔的领导下。遵循这种模式，欧洲已成为机场私有化的领导者。2016 年，国际机场理事会发现，欧盟 47% 的机场是私人机场，比 2010 年增长了 5%。^[20] 这些机场正在提供长期租赁，有时长达 60 年，让公司运营机场。

机场私有化在美国一直是一个备受讨论的话题。1996年，国会采取措施通过机场私有化试点项目允许机场私有化，但至今只有两个机场成功私有化 - 密苏里州的布兰森和波多黎各的圣胡安。自2001年以来，已有12个机场提交了加入机场私有化试点项目的申请，但许多已撤回申请。主要原因

这些机场撤回申请是因为它们无法满足该项目为招标私有化所需的条件。