交通系统案例集/CEQ 两年规划

摘要

2017 年 8 月 15 日，美国总统唐纳德·特朗普签署了第 13807 号行政命令 (EO)，旨在缩短根据《国家环境政策法案》(NEPA) 对重大基础设施项目的联邦审查时间。 行政命令要求将 NEPA 流程限制在不超过 21 个月，并在做出决定后的 3 个月内发布最终批准。 这些变化旨在实现政府加快大型基础设施项目建设的目标，通过将联邦许可流程缩短到 2 年来实现这一目标。特朗普政府的努力主要集中在简化环境影响声明 (EIS) 的环境审查流程，环境影响声明是 NEPA 下三级审查中最全面的审查。 目前，任何需要联邦批准或使用联邦资金的项目都必须根据 NEPA 的三级流程之一进行审查，这些流程要求机构检查一项行动将如何影响环境，无论是暂时的（在施工阶段）还是永久性的。在这种情况下，每个联邦机构通常会进行自己的研究并得出结论。每个联邦机构对 NEPA 的实施方式不同，在 2014 年美国政府问责办公室 (GAO) 的一份报告中，机构报告称，支付给私人承包商以完成 EIS 的成本差异巨大，从 25 万美元到 150 万美元不等。

事件时间轴

2002 年 9 月 18 日 - 布什总统签署第 13274 号行政命令

• 第 13274 号行政命令仅适用于交通基础设施项目。它允许交通部长指定高优先级项目，然后组建一个由所有参与许可流程的联邦机构组成的跨部门工作组，以找到共同努力尽快完成所有许可的方法。

2012 年 3 月 22 日 - 奥巴马总统签署第 13604 号行政命令

• 该命令适用于除交通以外的更多基础设施项目。第 13604 号行政命令将联邦首席绩效官（管理和预算办公室副主任）置于跨部门指导委员会的领导地位，以“促进对基础设施项目的联邦许可和审查流程的改进，这些项目涉及地面交通、航空、港口和水路、水资源项目、可再生能源发电、电力传输、宽带、管道和其他由指导委员会确定的部门。”
• 奥巴马的命令侧重于透明度，通过在一个新的网站（“许可仪表盘”）上识别项目及其时间表，公众可以了解流程进展的快慢。

2015 年 12 月 4 日 - 奥巴马总统签署《快速法案》

• 最新地面交通重新授权法案《2015 年快速法案》包括第 41 章（“联邦许可改进”）。该条款建立了一个法定联邦许可改进指导委员会，其成员与奥巴马第 13604 号行政命令 (EO) 建立的指导委员会相同（加上 FERC、核能监管委员会和 HUD）。该委员会负责选择每个项目总成本超过 2 亿美元的项目，并且不符合任何其他法律规定的简化审查流程。然后，该委员会被指示为项目的许可流程设置绩效时间表（使用仪表盘），包括中间和最终完成日期。

2017 年 1 月 24 日 - 特朗普第 13766 号行政命令

• 特朗普在该主题上的第一道命令比奥巴马总统的第 13604 号行政命令 (EO) 简洁得多，并且排除了布什命令中关于联邦责任“促进环境管理”的措辞。特朗普的命令放弃了任何形式的跨部门工作组或工作组，而是指示 CEQ 主席负责将机构引导到合规状态。

2017 年 8 月 15 日 - 特朗普第 13807 号行政命令

• 第 13807 号行政命令包括侧重于“一个联邦决定”的概念，以便实现环境审查和许可的两年处理目标。
• 该命令包括符合某些法定要求的高优先级项目，并表示 CEQ 主席应通过简单地将项目提交给 FPISC 来满足先前命令的要求。通过这样做，该命令旨在实施《快速法案》第 41 章。

2018 年 2 月 12 日 - 特朗普总统发布基础设施计划概述

• 除了呼吁 2000 亿美元的新联邦支出，旨在鼓励超过 1 万亿美元的非联邦资金用于基础设施项目投资外，该计划还包括“一个机构，一个决定”的环境审查结构，将许可时间范围缩短到两年内。

2018 年 4 月 9 日 - 联邦机构签署实施第 13807 号行政命令的谅解备忘录

• 特朗普政府的 12 个不同部门和机构负责人签署了谅解备忘录 (MOU)，该备忘录旨在通过建立一个协调和及时的重大基础设施项目环境审查流程来实施第 13807 号行政命令。

2018 年 10 月 29 日 - 美交通部发布最终规则制定，以简化 NEPA 要求和其他关键环境规则。

• 该规则旨在加快并确保地面交通项目许可的“更大一致性”。这项努力还将减少联邦公路管理局、联邦铁路管理局和联邦交通管理局之间重复的环境报告工作。

概述

特朗普政府和其他人认为，联邦许可流程，特别是 NEPA 下的环境审查方面，时间过长，阻碍或延误了重要基础设施项目的完成。根据 2014 年的一份 GAO 报告，2012 年最终 EIS 的完成平均准备时间为 1675 天，即 4.6 年，是该组织自 1997 年以来记录的最高 EIS 平均准备时间。此外，GAO 报告称，许多机构告诉他们，“EIS 的时间框架指标可能没有考虑到在发布 EIS 意向通知之前进行的预先工作 - 这通常是 EIS 时间框架计算中使用的“开始”日期。” 例如，DOT 官员向 GAO 报告称，由于在他们发布意向通知之前进行了大量的项目开发和规划工作，因此在某些情况下，“开始”日期不清楚。

根据总统的行政命令，联邦机构将遵守“一个联邦决定”的政策，该政策旨在改善联邦实体之间的协调以加快审查流程。2018 年 4 月 9 日，特朗普内阁中的 12 个不同部门和机构负责人签署了一份旨在实施第 13807 号行政命令的谅解备忘录 (MOU)。具体而言，各机构同意共同努力“制定一个统一的许可时间表，以完成必要的环境审查和授权决定，准备一份统一的环境影响声明 (EIS)，签署一份统一的决定记录 (ROD)，并在 ROD 发布后 90 天内发布所有必要的授权决定，但有有限的例外情况。” 此外，各机构同意根据谅解备忘录同时进行审查流程，而不是按顺序进行。

使环境审查流程更高效的尝试并不仅限于特朗普政府。2002 年，布什总统签署了一项行政命令，允许交通部长指定高优先级项目，然后组建一个由所有参与许可流程的联邦机构组成的跨部门工作组，以找到共同努力尽快完成所有许可的方法。2012 年，奥巴马总统发布了第 13604 号行政命令，该命令侧重于透明度，通过在一个新的公共网站（“许可仪表盘”）上识别项目及其时间表，公众可以跟踪审查流程。

政策考量

总统计划的批评者认为，繁琐的环境审查流程对于确保公平考虑联邦项目可能对“湿地、濒危物种、海岸警卫队航行许可”等产生的影响至关重要。除了对自然环境的影响外，EIS 还评估对环境正义人群的潜在影响，例如社会经济弱势群体和英语水平有限的人群，以及噪音和振动对周围社区的干扰以及视觉影响。 通过合并审查并要求在特定时间范围内完成审查，环境和公共利益团体担心，此类考量将被排除在外，或者不会作为 NEPA 流程的一部分得到彻底评估。

NEPA 进程的另一个关键方面是公众参与。整个 EIS 过程中需要进行多次公众审查，包括在发布草案 EIS 后进行为期 45 天的公众意见征集。^[19] 反对者担心，加快 NEPA 进程会导致公众参与不足成为主要后果之一。塞拉俱乐部断言：“如果没有强有力的 NEPA 程序规定，公众将没有机会发表意见，或者发表意见的机会将被过度缩短，以至于政府机构和特殊利益集团可以获得批准，花费数亿美元到数十亿美元的纳税人资金用于破坏环境的项目，包括由于加剧气候变化的活动导致的影响。”^[20]

此外，反对者认为，该进程中的许多延误更多地是由项目范围、性质、资金和选址方面的政治争端造成的，而不是实际的环境审查。他们很快指出，不到 10% 的联邦资助的交通项目需要进行 EIS。2014 年，美国政府问责局报告称，不到 1% 的项目需要进行 EIS。^[21] 大多数项目有资格从《国家环境政策法》中获得分类排除 (CE)，这是 NEPA 审查中最不严格的程序。此外，大约 5% 的项目需要进行环境评估，这是 NEPA 中级的审查程序。^[22] 此外，批评者还指出了其他他们认为在造成项目延误方面比许可和审查流程更具影响力的问题。

• 许可和审查资金：许多人认为，处理审查的最大问题之一不是流程本身，而是缺乏进行许可和环境审查所需的资金和人员。他们认为，机构专业知识的丧失以及对机构内 NEPA 和许可人员的支持不足是 NEPA 实施过程中出现许多问题的根源。他们认为，可以通过实施一项从项目发起人那里收取费用的制度来解决瓶颈问题，并将这些资金分配给机构，从而在确保环境保护的同时加快流程。^[23]
• 缺乏可持续的项目资金：反对者还指出了缺乏可持续资金带来的障碍。如果没有稳定的收入来源，州和地方政府机构由于缺乏资金保障而会推迟项目的实施。^[24]
• 采购实践：大多数州都要求采用设计-招标-建造的采购流程，其中设计和建造合同必须通过单独的招标授予。有些人认为，这会阻碍流程交付的效率。^[25]
• 其他环境要求：正如 2014 年美国政府问责局报告所指出的那样，除了缺乏有关 NEPA 审查数量以及相关成本和时间表的文档之外，环境合规工作是否针对满足“濒危物种法案和清洁水法；行政命令；机构指南；以及州和地方法律”的要求也没有得到很好的记录。如果不知道目前的努力方向，就很难知道如何在保持充分的环境保护的同时有效地简化 NEPA 审查。^[26]

参与者注释列表

政府参与者

唐纳德·特朗普总统

• 于 2018 年 1 月 20 日就任。除其他议题外，还竞选改善国家基础设施。

DJ 格里宾，前总统基础设施政策特别助理

• 白宫基础设施政策负责人，负责协调总统基础设施倡议背后的全政府流程

环境质量委员会

• 环境质量委员会 (CEQ) 隶属于总统府，负责“监督 NEPA 的实施，审查和批准联邦机构的 NEPA 程序，并发布规范和指导文件，以管理和指导联邦机构对 NEPA 的解释和实施”。^[27] 环境质量委员会在技术上是一个由三个人组成的委员会，每个成员由总统提名，由参议院确认，但至少 20 年来，国会一直通过拨款法案中的语言将环境质量委员会设置为由一名成员领导。

特朗普政府和签署备忘录的机构负责人

• 内政部长瑞安·津克
• 农业部长桑尼·珀杜
• 商务部长威尔伯·罗斯
• 住房和城市发展部长本·卡森
• 交通部长赵小兰
• 能源部长里克·佩里
• 国土安全部部长克里斯滕·尼尔森
• 美国陆军工程兵团部长马克·埃斯珀
• 环境保护署署长斯科特·普鲁伊特
• 联邦能源管理委员会主席凯文·麦克因泰尔
• 历史保护咨询委员会执行主任约翰·福勒
• 联邦许可改进指导委员会代理执行主任安吉拉·科拉玛丽亚

联邦许可改进指导委员会 (FPISC)

• 最新颁布的公路交通法案 (Fast Act) 创建了一个新的实体——联邦许可改进指导委员会 (FPISC)，该委员会由机构副部长级成员组成，由总统任命的执行主任担任主席。该实体的任务是改善联邦基础设施许可。

反对者

自然资源保护委员会
塞拉俱乐部

支持者（非政府组织）

美国商会
全国制造商协会
北美建筑贸易联盟 (NABTU)
美国工程公司委员会^[28]

其他建议阅读材料

白宫关于发布备忘录的新闻稿：https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-administration-improving-inefficient-permitting-reviews/

关于需要采取其他措施才能更快地处理许可证的反对意见专栏文章：https://www.usnews.com/opinion/op-ed/articles/2017-08-22/trump-wont-speed-up-infrastructure-projects-by-gutting-environmental-rules

美国政府问责局关于 NEPA 工作的报告 (2014)：https://www.gao.gov/assets/670/662543.pdf

白宫关于简化许可流程的行政命令的备忘录：https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/04/MOU-One-Federal-Decision-m-18-13-Part-2-1.pdf

讨论问题

• 根据您的经验或评估，您认为许可和审查中造成最重大延误的原因是什么？
• 您认为 NEPA 的应用是否过于严格，阻碍了基础设施的改善，或者它是否确保了对环境影响的充分考虑？
• 您认为联邦政策制定者应该采取什么措施（如果有）来解决环境审查、许可和项目交付的延误问题？
• 您认为特朗普政府的 2 年许可计划是一个好的目标，并且将有利于交通系统吗？
• 是否可以在 2 年内完成所有环境审查、必要的公众宣传和完整记录？
• 如果环境审查被加快，特殊利益集团是否会获得绕过公众利益的影响力？