交通系统案例手册/延期维护

摘要

延期维护是指市政当局或州政府推迟对基础设施的必要维护。延期维护是一个问题，因为将来修复基础设施的成本远远高于现在修复的成本。州和市政当局可能出于多种原因选择推迟对基础设施的维护。维护经常被推迟的一个主要原因与州和市政预算的计算和年度资产负债表上的报告方式有关。如果维护成本计入预算，那么资金将被分配用于基础设施资产的增量维护，而不是推迟到大型维修项目必须与其他资金优先事项竞争。 

参与者

• GASB - 政府会计准则委员会 - 成立于 1984 年，是一个非政府、私营部门实体。使命是通过发布遵循公认会计准则的建议来改进州和地方政府的财务报告。^[1]
• ASCE - 美国土木工程师学会 - 每四年发布一次基础设施报告卡，概述各州的交通缺陷并按基础设施类型分配等级。
• AASHTO - 美国州际公路与运输官员协会 - 代表运输官员利益的全国性组织，主要来自公路行业。
• FHWA - 联邦公路管理局 - 位于美国交通部的政府机构，负责监督国家高速公路系统。为高速公路开发项目提供拨款，以及与技术标准相关的规则。
• AGA - 政府会计师协会 - 一个基于会员制的组织，旨在提升政府会计职业的知识和诚信。
• 州和市政主计长 - 负责监督其管辖区域的财务报告运营的官员。
• 州和地方交通部 - 负责维护安全的道路系统。

事件时间线

• 1977 年 - 来自联合太平洋铁路的代表撰写了一篇文章，呼吁货运铁路行业快速修复轨道，目的是最大化利润。这是“赚更多钱”方法的基础，与解决延期维护时经常提出的“避免亏钱”论点相矛盾。^[2]
• 1984 年 - 成立了 GASB。
• 1988 年 - 国家公共工程改进委员会首次分配基础设施等级。^[3]
• 1998 年 - 发布第一份 ASCE 报告卡。
• 1999 年 - GASB 发布第 34 号声明，要求州和市政当局在财务报表中列出基础设施资产。
• 2001 年 - 发布第二份 ASCE 报告卡。接下来的报告卡每四年发布一次。
• 2012 年 - MAP-21（迈向 21 世纪的进步）签署成为法律。主要是一个交通授权法案，但也要求每个州为国家高速公路系统制定基于风险的资产管理计划。
• 2015 年 - FAST 法案（修复美国地面交通）签署成为法律。授权未来五年财政年度的交通资金。继续执行 MAP-21 与资产管理相关的程序。
• 2017 年 - 发布最新版本的 ASCE 报告卡。

案例叙述

基础设施恶化的历史

美国对交通基础设施的投资在 1900 年代初达到顶峰，此后一直呈下降趋势，除了少数短暂的回升。^[4] 包括联邦、州和地方资金在内，美国公共交通基础设施的总支出在 1932 年达到该国 GDP 的 4%。支出在二战期间急剧下降，战后有所上升，并持续下降到 21 世纪。由于资金下降——转化为缺乏基础设施维护资金——道路、桥梁和其他交通基础设施资产已经破败不堪。

美国基础设施现状

2016 年，美国土木工程师学会对美国基础设施状况的平均评分为 D+。ASCE 报告卡是同类型中最广为人知的评级系统，每四年发布一次评估。 

基础设施报告卡^[5] 的等级由来自各个行业的土木工程师委员会决定。他们查阅数据、客观报告和其他专家，根据以下标准评估基础设施

• 容量：基础设施的容量是否满足当前和未来的需求？
• 状况：基础设施的现有和预计未来物理状况如何？
• 资金：与估计的资金需求相比，各级政府目前为基础设施类别提供的资金水平是多少？
• 未来需求：改善基础设施的成本是多少？未来的资金前景是否能满足需求？
• 运营和维护：业主是否能够妥善运营和维护基础设施？基础设施是否符合政府法规？
• 公共安全：基础设施状况在多大程度上危及公共安全？失败的潜在后果是什么？
• 韧性：基础设施系统在多大程度上能够防止或抵御重大多灾害威胁和事件？它是否能够在不影响公共安全和健康、经济和国家安全的情况下迅速恢复关键服务？
• 创新：正在实施哪些新的和创新的技术、材料、技术和交付方法来改善基础设施？^[6] 

此外，为了进一步强调基础设施的重要性，ASCE 发布了“行动失败”报告。该报告旨在回答以下问题：“美国未能改善美国基础设施系统状况如何影响该国的经济表现？”该报告概述了基础设施对“经济的影响，影响企业的生产力、国内生产总值 (GDP)、就业、个人收入和国际竞争力。”该报告的主要发现是，在 2016 年至 2025 年期间，由于基础设施不足，美国每个家庭每年将损失 3,400 美元的可支配收入。如果到 2025 年美国的基础设施状况没有改善，将使经济损失 4 万亿美元的 GDP 和 250 万个工作岗位。

修复美国交通基础设施

为了解决这些基础设施问题，ASCE 做出了多项建议。首先，他们建议将基础设施投资从 GDP 的 2.5% 提高到 3.5%。具体来说，他们建议投资方法遵循以下步骤

• 将“信托”放回“信托基金”。地方、州和联邦各级需要从用户产生的费用中持续和充分地资助专门的公共资金来源，基础设施信托基金永远不能用于支付或抵消预算的其他部分。
• 通过提高联邦机动车燃油税来修复高速公路信托基金。为了确保联邦地面交通计划的长期、可持续资金，当前的用户费用——汽油每加仑 18.4 美分和柴油每加仑 24.4 美分——必须至少提高每加仑 25 美分，并与通货膨胀挂钩，以恢复其购买力，弥补资金缺口，并确保未来可靠的资金。
• 授权计划以改善特定类别的基础设施缺陷，并通过及时、优先的方式为这些计划提供充分的资金支持。
• 基础设施所有者和运营商必须收取费用，美国人必须愿意支付反映使用、维护和改善所有基础设施的真实成本的费率和费用，包括我们的水、废物、交通和能源服务。^[7]

从领导力和规划的角度来看，ASCE 确定了以下方法来减轻国家基础设施恶化的负担。

• 要求所有超过 500 万美元且获得联邦资金的项目使用生命周期成本分析，并制定一项计划来为项目提供资金，包括其维护和运营，直至其使用寿命结束。
• 为州和地方政府以及私营部门投资维护，以及提高现有基础设施的效率和性能创造激励措施。
• 开发工具，以确保最需要维护的项目得到优先考虑，从而明智地利用有限的资金。
• 通过明确监管要求，更快地将优先项目变为现实，并节省成本，同时仍然保护自然环境，简化基础设施部门的项目许可流程。
• 确定对私营部门投资和公私合作具有吸引力的基础设施项目管道。^[8]

虽然 ASCE 的评估方法是经验性的，他们的组织总体上被广泛认为是公正的，但值得注意的是，基础设施支出增加将转化为更多就业机会和更多资金用于土木工程师。

激励变革以更好地维护基础设施

ASCE 提出的改变说起来容易做起来难。为了促进对基础设施改善的行动，并鼓励对交通基础设施的投资，GASB 发布了第 34 号声明，该声明指出基础设施资产应在资产负债表上列报。在政府资产负债表上列报基础设施将创造一份关于基础设施状况的公开记录，并鼓励更好的维护。

在政府资产负债表上列报基础设施鼓励他们解决基础设施维护问题，因为它将基础设施的价值与市政当局的财务状况联系在一起。如果基础设施状况良好——得到了良好的维护——那么它将显示为一项资产。如果基础设施没有得到良好的维护，它将显示为价值较低，甚至可能显示为负债或债务。这种价值下降将对市政当局不利，可能导致市政当局看起来比实际情况的财务状况更差。市政当局不希望看起来财务状况不佳——出于公共关系的原因，以及因为它会影响他们的信用评级，从而影响他们借款和发行债券的能力，所有这些对于市政当局的运营都至关重要。鉴于这些激励措施，修改后的方法被认为更好，因为它与基础设施的真实状况更紧密、更准确地联系在一起，而不是一些可能误导性的线性折旧曲线。

此外，在资产负债表上列报基础设施将确保更大的透明度。

GASB 34 指定了两种方法来报告资产负债表上的维护成本。每种方法都为政府维护其基础设施提供了略微不同的激励措施。

传统方法

传统方法通常被称为“成本和折旧”，它涉及报告建造资产的初始成本以及折旧金额。折旧金额将是资产的初始成本除以其预期使用寿命（以年为单位）。如果一条道路的建造成本为 100,000 美元，其预期使用寿命为 40 年，那么该资产的折旧率为 100,000 美元/40 年 = 每年 2,500 美元。20 年后，该资产的价值将是最初建造时的一半。这种方法存在一些问题

• 假设折旧率是线性的。资产在建造后的头几年可能会贬值更快。
• 没有考虑通货膨胀或未来经济活动的改变。
• 如何将任何维护因素纳入其中？如果一个州或市政当局花费资金来维护该资产，这是否会延长该资产的使用寿命？如果他们根本不维护该资产，其预期使用寿命是否仍然是 40 年？

许多州使用这种方法报告基础设施成本，因为他们认为这足够的信息。其他人会争辩说，折旧成本是无用的信息。折旧实际上是关于资产还剩下多少使用寿命。

修改后的方法

报告基础设施成本的“修改后的方法”假设州和市政当局正在建设“长寿命资产”，或者这些资产将被维护在一定条件下。长寿命资产是指其状况能够使其年复一年持续存在的资产，在此期间，唯一的工作就是维护其状况。有些人认为，报告在一定条件下维护资产的成本比折旧成本更有用。使用修改后的方法从“为了维护资产，我们需要投入多少资金”的角度来解决延期维护问题。这将维护资产的成本纳入预算，以便为增量维护成本分配资金。这种方法可能存在一些问题

• 确定每项资产的状况水平以及维护该状况的成本。
• 假设州/市政当局计划维护基础设施资产。允许资产自然老化也是一种选择。
• 可能难以准确估计维护成本。如果一个冬天非常糟糕，而下一个冬天没有那么糟糕怎么办？

这两种方法在激励政府实体的方式上有所不同。一般来说，修改后的方法被认为更好，因为它与基础设施资产的状况更紧密、更准确地联系在一起，并反映在政府资产负债表上的财务报表中。为了确保这一点，修改后的方法还要求使用已建立的测量量表和目标条件水平，对合格资产的状况评估进行汇总。对于传统方法，几乎没有动力来维护基础设施资产，因为资产负债表上资产的价值将始终基于预先确定的折旧计划。

目前，有 20 个州采用修改后的方法。

挑战和激励

为什么不是所有州和市政当局都采用修改后的方法来报告基础设施维护成本？许多人认为，很难对基础设施的状况进行资格认定和标准化。美国土木工程师学会反驳了这种观点，并开发了一个全面的评级系统来对基础设施资产的状况进行评级。与传统方法相关联的一些挑战

1. 如果长期不修复，修理成本会高得多。修补道路相对便宜，但一旦水进入，结冰、膨胀并破坏地下，那么修复就会变得更加昂贵。
2. 昂贵的维修必须与其他预算优先事项竞争。建一所新学校，还是修一座桥？哪个是政客更有可能倡导的？
3. 立法拨款流程，使国会议员/参议员能够为其选区资助项目（猪肉桶支出）。

GASB 并没有执法权，也没有写入法律。但是，由于债权人和评级机构会对不符合 GASB 声明的实体持不利态度，因此存在很大的压力要遵守 GASB 的声明。许多人认为，应该赋予 GASB 执法权。

潜在的资金策略

GASB 34 规定了如何在州和地方资产负债表上报告预期维护成本，但没有提供有关可能资金来源的指导。通常，拥有专门的资金流可以更容易地留出和分配资金用于维护。典型的资金来源包括

• 州汽油税
• 对交通量大的道路征收的通行费
• 公私合作
• 公路信托基金

维吉尼亚州前州审计长爱德华·马祖尔建议，为了促进基础设施维护项目的资金，联邦和州政府应颁布法律，承诺在市政当局借款时基本上共同签署。 通过让州或联邦政府共同签署，如果市政当局无力偿还，他们将负责支付款项。 这有利于为市政当局获得更低的利率，降低借款或发行债券的成本，最终使执行基础设施维护计划的成本更低。 目前，包括维吉尼亚州在内的多个州都有类似的计划。

进一步阅读

1. 《针对美国政府财政可持续性的最后呼吁——共同理性的呼吁》，作者：Ed Mazur：https://www.claconnect.com/-/media/files/media/lastcallforcommonsense.pdf
2. 《公路资产延误维护的后果》，作者：国家合作公路研究计划：http://www.trb.org/Publications/Blurbs/176740.aspx
3. 《基础设施报告卡》，作者：美国土木工程师学会：https://www.infrastructurereportcard.org/

讨论问题

• 您是否同意提高国家汽油税是支持道路维护的可行方案，或者是否有其他解决方案可以帮助缓解资金问题？

• GASB 应该拥有强制执行权力，要求州和市政当局在其年度财务报表中列出基础设施资产吗？ 另一个联邦机构应该承担这个责任吗？

• 在您看来，以下哪一项最需要关注，以解决延迟维护积压问题：高速公路/车辆桥梁、铁路基础设施、机场或沿海港口？ 您认为哪些标准对于确定接受维护资金的基础设施的优先级很重要？

参考文献

Dornan, Daniel, “资产管理：解决公路基础设施面临的财政挑战的良方”，《国际运输管理杂志》，第 1 卷，第 1 期，2002 年 2 月，第 41-54 页。https://doi.org/10.1016/S1471-4051(01)00005-2

Baim, Earl 和 Hastak, Makarand， “影响城市基础设施管理和维护成本的风险因素”，《基础设施系统杂志》，第 7 卷，第 2 期 - 2001 年 6 月https://doi.org/10.1061/(ASCE)1076-0342(2001)7:2(67)