运输系统案例手册/疏散最佳实践（经验教训）

摘要

总的来说，自然灾害（包括飓风、热带风暴、洪水、火灾、海啸和火山爆发）每年在美国影响 2600 多万人，全球影响 2.55 亿人。 任何疏散成功与否都取决于六个方面：疏散控制、弱势群体疏散、燃料供应、疏散路线、媒体影响和公众意识。 本页面回顾了主要飓风地区，评估了过去疏散过程中的关键失败，以及由此产生的导致政策变化的经验教训。

参与者列表

总统
可以宣布任何情况下的紧急状态或灾难。总统在灾难应对中发挥着重要作用，但在疏散中没有太多作用。

州长或部落首席执行官
《斯塔福德法案》 授权发布疏散令或授权地方官员。州长必须请求总统宣布紧急状态或灾难，以获得联邦援助。 州长有权动员其州的国民警卫队，并根据紧急管理援助协议 请求其他州的援助。

市长
发布当地疏散令，并向州长通报当地需求。

国民警卫队
将预先部署设备以应对飓风。 他们还可以协助当地警察在疏散期间提供安全保障，并利用地面或空中资产为人们提供疏散交通工具。

地方执法部门
积极执行和促进疏散行动。他们有几个职责，包括积极将人们从家中疏散，确保人们安全地疏散该地区，执行宵禁，护送重要物资，在危险物品周围建造防护屏障，在疏散期间和之后维持法律和秩序，以及积极防止抢劫。

国家飓风中心
收集风暴数据和分析，使他们能够向决策者提供关于必要疏散区域、风暴强度、建立警报和预警的建议。他们向受灾地区或指定州级组织提供数据，以便告知地方或州政府官员。

国土安全部和 FEMA
与国土安全部共同合作，建议州和地方政府制定和完善疏散计划和程序。 他们还协助协调关键疏散资源（交通、物资供应、支持地点和避难所）。 他们控制空中空间，为所有资源的移动提供保障，并管理疏散地区的安保行动，以确保物资供应和弱势群体疏散。

政策的明确识别

《罗伯特·T·斯塔福德灾难救助和紧急援助法案》（斯塔福德法案）

1974 年，尼克松总统签署了《灾难救助法案》的第一个版本，后来被称为斯塔福德法案。 该法案制定了法律和准则，用于规划、疏散和从灾难中恢复。 州和地方政府被要求制定疏散计划，包括建立路线、储备必要物资、避难所位置和避难所计划。 他们还必须规划疏散和必要资源的交付。 计划必须考虑所有交通方式，以便将该地区所有居民（包括弱势群体）重新安置和疏散。 公共教育计划必须提供给所有人，包括英语知识有限的人。 该法案已多次修正，以扩大其范围，通常是在飓风发生后。

《卡特里娜飓风后紧急管理改革法案》（PKEMRA）

2006 年，卡特里娜飓风造成破坏之后，PKEMRA 被用于修订《斯塔福德法案》，以防止未来人员伤亡。 PKEMRA 建立了残疾人协调员，并制定了规则和指南，以确保残疾人获得适当的护理、运输设备和能够满足其需求的避难所。 它建立了国家紧急家庭登记和定位系统，以便在疏散过程中将分开的家庭成员重新团聚。 它协调并支持预防性疏散和恢复工作。 它还为无法自行安排交通工具的个人提供交通和搬迁援助。 它还提供案例管理援助，以识别和解决重大灾难幸存者未满足的需求。

《公共法 109-308》

修订了《斯塔福德法案》，要求疏散计划中包含宠物家庭。

《公共法 104-321》

国会批准了《紧急管理援助协议》(EMAC)。 EMAC 是特拉华州、佛罗里达州、佐治亚州、路易斯安那州、马里兰州、密西西比州、密苏里州、俄克拉荷马州、南卡罗来纳州、南达科他州、田纳西州、弗吉尼亚州、西弗吉尼亚州、波多黎各联邦、哥伦比亚特区以及所有美国领土之间达成的协议，以便在紧急情况下提供援助。 它还包括提供紧急服务、疏散避难所、国民警卫队人员以及任何其他需要的政府援助或人员。 请求援助的州需要支付所有提供的服务费用。

琼斯法案
该法案要求仅使用美国国旗船只在美国海岸之间运输货物。

政策问题

缺乏执法这些政策规定州政府负责执行这些标准，但各州不愿追究那些未能达到这些指南的人的责任。 联邦政府没有指南来追究各州未执行这些标准的责任。

资金这些法案没有包括用于建设基础设施以帮助满足这些指南的额外资金。 FEMA 可以协助公共交通的承包和协调。 各地区缺乏满足所有既定指南所需的各种路线和方式。

事件时间线

每个疏散计划都是针对每个具体情况而制定的，因为城市规模和结构各不相同。 通常，疏散发生在飓风登陆前 72 小时，此时市长宣布强制疏散。

通常，飓风预警条件会在估计登陆前 48 小时出现。 理想情况下，在这个阶段，人们应该查看他们的疏散路线和灾难用品包中的物品，根据他们的需求（尤其是儿童或老人）添加或删除物品。

在飓风警报阶段，飓风登陆前 36 小时，应采取以下步骤：“听从地方官员的疏散命令”、与家人和朋友沟通，告知他们你的情况，并按照城市网站上提供的清单，做好准备，了解飓风首次登陆地点的相关信息。 飓风警报阶段可以分为四个不同的子阶段：

登陆前 36 小时

在这个阶段，人们通常应该不断了解天气状况和紧急指示，准备他们的灾难用品包，确保其中包含至少 72 小时的水、食物、电池、急救用品。 此外，人们应该规划如何在断电的情况下与家人联系。 电话线通常过载，因此发送短信更可靠。 此外，建议将车辆油箱加满以备疏散。 在这个阶段，人们应该为他们的车辆准备紧急用品包和疏散用品。

登陆前 18-36 小时

在这个阶段，人们应该持续关注天气情况和紧急指令的更新。^[20] 这也是人们应该将轻便物品从房屋周围移走并放进屋内的阶段。建议修剪或砍伐可能倒在建筑物上的树木。为了防止风暴损坏玻璃，应将窗户覆盖起来。^[21]

登陆前 30 小时

通常情况下，需要疏散的人会在登陆前 30 小时开始疏散，他们可以前往城市网站上公布的最近疏散地点，或者使用被指定为“疏散路线”的逆向车道。^[22] 疏散通常从内陆地区开始，沿海地区是最后疏散的区域，以帮助交通流量畅通。^[23]

登陆前 6-18 小时

在此阶段，应每 30 分钟检查一次天气和紧急情况更新，并为所有设备充电，以便在灾难发生期间能够满电量进行通信。^[24]

登陆前 6 小时

如果此时有人尚未疏散，建议他们待在家中，并与家人和朋友保持联系，及时更新情况。应远离窗户，并将冰箱和冰柜的温度调至最冷档，以便在停电情况下，食品可以保存更长时间。此外，应检查紧急通信、天气情况和城市网站，获取关于灾难的最新信息。^[25]

疏散路线地图

《斯塔福德法案》要求所有地区都应制定疏散路线，包括设置指示牌、主要路线和次要路线，并制定控制措施，将双向道路转换为单向道路。以下是迈阿密、新奥尔良和休斯顿疏散计划的链接，其中列出了每个计划的最佳实践。^[26]

2014-08-27 10 58 11 红狮圆环处沿海疏散路线标志

迈阿密疏散路线

• 清晰标记的疏散区域
  
• 完善的主要路线和次要路线
  
• 显示额外路线
  

http://www.floridadisaster.org/publicmapping/Evac/EVAC_MIAMI-DADE.pdf
新奥尔良疏散路线

• 交互式地图，根据位置定制
  
• 确定疏散所需时间
  
• 可以下载并在移动应用程序上使用
  

http://www.contraflowmaps.com/
休斯顿疏散路线

• 有一个明确的重新评估地图的日期
  
• 显示疏散期间的交通流量
  

https://www.h-gac.com/taq/hurricane/documents/2017-evacuation-routes-map-small.pdf

重大失败和最佳实践

I-45 和 Louetta Rita 疏散

疏散控制

疏散控制对于安全有效地疏散至关重要。2005 年 9 月，德克萨斯州的几个县发布了强制疏散令，包括一些不在风暴直击路径上的县。官员预计只有 80 万人会疏散，但实际上有 120 万人疏散。^[30] 大多数旅行者在主要疏散路线耗尽汽油，导致进一步的拥堵。这促使 FEMA 制定政策，要求各州为紧急疏散目的保留燃料储备。^[31] 他们还发布了对内陆县的疏散令，早于沿海地区完成疏散。这导致了极端的交通拥堵、公众恐慌和危险的道路状况，导致飓风丽塔期间的 113 人死亡中，有 107 人是由于疏散造成的。^[32]

最佳实践

自那以后，几年来，几个州制定了控制措施，以防止疏散变成致命事件。大多数州都制定了疏散区域，并设置了独立的主要路线和备用路线。各州还开始在制定疏散时间表时考虑邻近县的拥堵情况，就像新奥尔良在其疏散路线中显示的那样。^[33] FEMA 要求燃料和其他必要资源的供应交付应在预先确定的路线进行。^[34] 在飓风厄玛期间，为了确保飓风疏散路线得到使用，关键物资只沿着这些路线进行配送。^[35]

弱势群体

路易斯安那州国民警卫队举办联合航空医疗疏散演习 150416-Z-PB681-003

疏散计划决策者应强调为弱势群体制定疏散计划的重要性。弱势群体包括但不限于无法自行开车疏散的人和有特殊需求或功能障碍的人。^[36] 弱势群体包括老年人、住院病人、儿童、无家可归者和残疾人。在飓风卡特里娜期间，近 100 万人通过汽车在 48 小时内疏散。然而，弱势群体，特别是老年人，无法疏散。因此，卡特里娜灾难后，为弱势群体制定疏散计划需要国家政策响应。一项研究表明，卡特里娜灾难前疏散计划的失败导致了 1800 多人死亡，其中 71% 的受害者年龄超过 60 岁，47% 的受害者年龄超过 75 岁。^[37] 自那以后，为弱势群体制定疏散计划一直是一个需要解决的主要政策问题。因此，弱势群体的问题不仅是社会学和应急管理问题，也是交通和规划领域的问题。事实上，2006 年，GAO（政府问责办公室）进行了一项研究，以解决这一问题在政策制定过程中的影响。该研究的主要发现之一是，疏散期间需要解决的最关键挑战之一是为弱势群体确定合适的交通方式。

最佳实践

GAO 发现的主要问题是，州和地方政府都不愿意疏散“交通弱势群体”，^[38] 因为他们缺乏规划、培训和演习的准备和组织。此外，另一个需要解决的问题是法律障碍，例如关于机构职责和跨辖区责任的责任问题。卡特里娜灾难后，各方（新奥尔良市，以及公共、非营利、州和联邦机构）共同制定了城市协助疏散计划（CAEP），该计划在 2008 年飓风古斯塔夫期间进行了测试。该疏散计划专门针对有医疗需求，需要在短时间内疏散的人。在飓风古斯塔夫期间，他们被运送到贝勒夏斯海军航空站。此外，该计划还关注老年人，通过 Amtrak 将他们运送到邻近的安全州。无家可归者也被从城市的不同地点接走，并运送到指定地区。CAEP 是根据从卡特里娜灾难中吸取的关于弱势群体的经验教训制定的，已成为处理此问题的“最佳实践”。此外，疏散计划中未包括弱势群体，导致国会通过了上述《卡特里娜灾后应急管理改革法案》。

燃料供应

佐治亚州瓦尔多斯塔市，S 帕特森街，Enmark 加油站，汽油耗尽

在几次疏散过程中都出现了燃料短缺。例如，在 2005 年的飓风丽塔期间，一些旅行者在交通中滞留了 36 个小时以上，无法找到加油站，当他们的车辆耗尽汽油后，堵塞了疏散路线。^[39] 大多数旅行者在主要疏散路线耗尽汽油，导致进一步的拥堵。这促使 FEMA 制定政策，要求各州为紧急疏散目的保留燃料储备。^[40] 今年早些时候，飓风哈维袭击后，几家炼油厂关闭，导致佛罗里达州在飓风厄玛大规模疏散期间无法获得燃料储备。^[41] 飓风厄玛是佛罗里达州历史上规模最大的疏散行动之一，许多旅行者在 12 年前采取了预防措施后，仍然被困在公路上。

最佳实践

如前所述，各州需要为紧急情况维护燃料储备。不幸的是，由于飓风哈维过后德克萨斯州的炼油厂关闭，佛罗里达州无法获得其燃料储备。^[42] 佛罗里达州州长安排了从其他州重新分配货物，并为交付货物提供了警车护送。他们专注于为疏散路线补充燃料，并敦促旅行者只带他们安全到达目的地所需的燃料。总统还免除了琼斯法案，允许通过船舶运往佛罗里达州的燃料运输。^[43] 当地执法部门还允许加油站老板，只要他们愿意等待撤离，就为他们提供警车护送，从而确保许多其他人安全撤离。尽管佛罗里达州出现了燃料短缺，但各个层级都迅速采取措施来帮助解决危机。

公众意识和媒体影响

飓风艾尔玛 (37116202616)

媒体已被证明是在自然灾害发生时确保人们撤离的最重要影响因素之一。一项国会研究报告声称，从飓风事件中汲取的第一课是，“将有关疏散路线和避难所位置的信息作为社区防灾活动的一部分告知公民，可以帮助减少家庭撤离所需的时间。没有这些信息，家庭通常对疏散令反应迟缓”。^[44] 然而，进一步的研究表明，仅靠信息并不能保证最佳的疏散做法，也不能让更多的人撤离到危险区域之外。通过对旨在与事件严重程度信息合作的不同问题的假设检验，发现了重大发现。^[45] 1985 年，联邦紧急事务管理署 (FEMA) 启动了国家飓风计划来解决这些问题。以下是关于疏散过程中发现的每个问题的摘要

感知风险和疏散行为

当传达给人们有关强风加剧的信息显示出严重性时，人们更有可能从危险区域撤离。然而，从风暴潮感知到的风险并没有与强风产生相同的效应，这意味着人们不会像对强风一样认真地对待风暴潮的风险，导致撤离的人数减少。

有关撤离的信息来源

媒体对官方疏散区域内的人们的撤离模式决策有积极影响。然而，事实证明，那些不在指定疏散区域内的人更有可能不撤离。让那些不在指定疏散区域内的人做出撤离决定的是邻居的行为。邻居撤离的人越多，来自同一社区的人撤离的人就越多。这似乎增加了对事件的风险感知。^[46] 另一个已证明对增加疏散至关重要的信息来源是了解指定疏散区域；事实证明，人们对疏散计划和疏散地点了解得越多，他们撤离的可能性就越大。

疏散的社会人口特征

一项研究表明，“没有一个社会和人口统计控制变量（例如，年龄、家庭中是否有孩子）对官方指定疏散区域内或区域外的受访者的疏散行为有显著影响”。^[47] 唯一似乎具有重要权重的变量是年龄变量。家庭中老年人越多，他们撤离的可能性就越小。

最佳实践

所有这些关于疏散行为和模式的研究都可以帮助实施新的政策以及制定倡议来修改这些模式，并确保每个人在自然灾害期间都能撤离。联邦紧急事务管理署 (FEMA) 启动的国家飓风计划 (1985) 就是其中一项倡议，它通过提高意识来帮助保护社区。^[48] 该计划的主要目标是为州和地方政府的紧急情况管理人员以及联邦机构提供培训；以及在飓风事件期间为州和地方管理人员提供支持的运营。它对为州、地方和联邦机构提供角色分配也很有用。

疏散演习

课堂将分成三组，并计划从乔治·梅森阿灵顿校区疏散 10 人。该计划必须包括节点、使用的路线、所有 10 人的食物和住所计划，其中一人将有额外的医疗注意事项。您将有 10 分钟的时间使用互联网和课堂演示来制定计划。

进一步阅读

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"国会文件". 检索于 2017-10-24.

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"运输系统案例手册/疏散最佳实践（经验教训） - 维基教科书，开放书籍，为开放的世界". 检索于 2017-10-24.

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"美国豁免琼斯法以确保为飓风救灾人员提供燃料". 路透社. 2017-09-08. https://www.reuters.com/article/us-storm-irma-shipping/u-s-waives-jones-act-to-secure-fuel-for-responders-to-hurricanes-idUSKCN1BJ2GE. 检索于 2017-10-28. 

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