运输系统案例集/基石管道
基石管道是跨境管道，由TransCanada公司拥有。基石管道系统全长4,324公里（2,687英里），在将加拿大和美国的原油供应输送到北美各地的市场方面发挥着关键作用。[1] 基石管道系统目前穿越以下州：北达科他州、南达科他州、内布拉斯加州、堪萨斯州、密苏里州、伊利诺伊州、俄克拉荷马州和德克萨斯州。[2] 该系统以其有争议的扩张阶段提案——基石XL项目而闻名。基石XL（KXL）项目是一条拟议中的直径36英寸的原油管道，从艾伯塔省的哈迪斯蒂开始，向南延伸至内布拉斯加州的斯蒂尔城。[3] 该项目将是美国现有管道的进一步延伸。基石管道系统基础设施于2010年7月投入使用，已将超过14亿桶原油从加拿大产地输送到美国主要炼油中心；预计KXL将增强该系统。[4] 由于该管道是跨境管道，因此需要总统许可。基石管道将对美国经济有利；然而，该项目对美国当地造成环境威胁，使其备受争议。该项目在奥巴马总统任期内一直是国会辩论的主题，并在唐纳德·特朗普总统任期内继续进行。到目前为止，在特朗普政府任期内，美国国务院已签署并颁发了建造基石XL管道的总统许可证。[5]
TransCanada是一家加拿大能源公司，主要从事天然气、石油和电力行业。该公司目前拥有和运营基石管道。[6] 自2010年开始运营以来，该公司已负责运输超过15亿桶原油。TransCanada已提交了基石XL管道的多个版本。在奥巴马总统拒绝向该公司发放总统许可证后，TransCanada根据北美自由贸易协定提出索赔，称总统拒绝发放许可证是无端的。
土地所有者提起诉讼，阻止TransCanada在该州建设基石XL管道，理由是内布拉斯加州法律违宪。该法律允许州长授予TransCanada在该州的征用权。下级巡回法院裁决支持土地所有者，导致拟议的管道路线被叫停。然而，内布拉斯加州最高法院推翻了该裁决，表明该法律并不违宪。这促使奥巴马政府最终对TransCanada的申请是否获得批准做出决定。
2012年，蒙大拿州批准了地役权，允许基石XL管道穿越州属土地，包括密苏里河和黄石河。[7]
2010年，南达科他州公共事业委员会批准了在南达科他州西部建造基石XL管道的许可证，并附带了50项条件。[8]
能源部在NEPA政策和合规办公室的领导下，负责评估基石XL管道及其相关设施的潜在影响。
国务卿有权为跨境液体（水和石油产品）管道和其他跨境基础设施发放总统许可证。[9] 国务院在小布什总统、奥巴马总统和唐纳德·特朗普总统任期内为基石管道系统发放了许可证。
环境保护署是行政部门下属的一个独立机构。其主要作用是审查其他联邦机构的环境影响评估（EIS），并对拟议行动的环境影响的充分性和可接受性发表意见。[10] 在最终环境影响评估发布之前，进行了几项环境研究来评估拟议的项目，并发布了多个补充环境影响评估草案。
美国国会参与了奥巴马政府期间的基石管道项目。美国参议院批准TransCanada公司建造基石管道，这引起了争议，因为立法部门干预了原本应该由行政部门做出的决定。虽然该法案获得通过，但总统反驳并否决了该法案。
基石管道系统的早期阶段主要由总统参与。在2008年11月大选之前，小布什批准了基石管道的建设。2008年3月，国务院发布了总统许可，授权TransCanada Keystone Pipeline LP 建设、运营和维护与基石原油管道项目相关的设施。[11]
巴拉克·奥巴马总统在管道方面任期最长。他最出名的是围绕管道申请是否批准的冗长决策过程而产生的争议。最终，奥巴马总统出于几个原因拒绝了TransCanada建造XL管道的申请。白宫在2015年11月6日发布了总统声明，指出该管道不会对经济做出有意义的长期贡献；该管道不会降低美国消费者的汽油价格；将更脏的原油运入该国不会提高美国的能源安全。[12]
唐纳德·特朗普在2017年总统大选中竞选时，宣传了建造基石XL管道。在就任总统几个月后，特朗普总统通过总统备忘录批准了基石XL管道的建设。该备忘录包含以下内容：“邀请TransCanada尽快向国务院重新提交其总统许可申请，指示国务院采取一切必要和适当的行动，以促进其快速审查，并要求在TransCanada提交申请后60天内做出决定”。[13]
2008年7月：基石管道共同所有者TransCanada Corp. 和康菲石油公司，提议对该网络进行重大扩建，被称为基石管道XL。[14]
2010年3月：国家能源委员会[加拿大委员会]批准了TransCanada对基石XL的申请，并附带了关于安全、环境保护和土地所有者权利的22项条件。[15]
2010年4月：美国国务院发布了一份环境影响声明草案，指出基石XL对环境的影响有限。此后几个月，基石XL反对者对当选官员和主要部门利益相关者施加了政治压力，要求他们重新考虑立场。[16]
2010年6月：TransCanada完成了基石管道系统的第一阶段，从艾伯塔省的哈迪斯蒂到伍德河[伊利诺伊州罗克萨纳炼油厂]和伊利诺伊州帕托卡，并在7月开始运营。[17]
2010年7月-2011年3月：国务院延长了对基石的审查，表明参与的联邦机构需要更多时间来权衡，然后才能发布最终环境影响评估。[18]
2011年2月：基石管道系统的第二阶段完工，并开始向俄克拉荷马州库欣供应原油。该项目包括从内布拉斯加州斯蒂尔城延伸至俄克拉荷马州库欣。[19]
2011年8月：国务院发布了其最终环境评估，重申该管道将对环境产生有限的影响。[20]
2011年11月：国务院表示，TransCanada必须重新规划基石XL的路线，以避开内布拉斯加州的一个生态敏感地区，TransCanada同意了。[21]
2011年12月-2012年1月：国会议员通过了一项法案，其中规定巴拉克·奥巴马总统必须在未来60天内对该管道的未来做出决定。总统拒绝了该项目，因为审查新拟议路线所需的审查时间不足。如果需要，TransCanada将有机会重新提交申请进行审查。[22]
2012年5月：TransCanada申请了基石XL总统许可证，其中包括内布拉斯加州的备用路线，一旦该路线确定。[23]
2013年1月：内布拉斯加州州长批准了基石管道的新的路线，并将该建议提交给了巴拉克·奥巴马总统和希拉里·克林顿国务卿。[24]
2014年1月：基石管道系统随着墨西哥湾沿岸管道项目（第三阶段）的完成，开始向德克萨斯州墨西哥湾沿岸的炼油厂输送原油。[25]国务院发布了基石XL项目的最终补充环境影响声明。[26]
2014年2月：内布拉斯加州的一名法官裁定，允许州长在土地所有者反对的情况下批准基石XL的法律违宪。[27]
2015年1月-2月：内布拉斯加州最高法院推翻了地方法院的裁决。[28]美国参议院批准了一项建造基石XL的议案；然而，该议案在2月被总统否决。[29]
2015年11月：奥巴马政府拒绝了TransCanada建造基石XL管道的申请。[30]
2016年1月：TransCanada宣布，将根据北美自由贸易协定（NAFTA）第11章提交一份意向通知，以启动索赔程序，以回应美国政府拒绝签发基石XL管道总统许可证的决定，理由是该拒绝是武断和不合理的。TransCanada还在位于德克萨斯州休斯顿的美国联邦法院提起诉讼，声称总统拒绝建造该管道的决定超出了他在美国宪法下的权力。[31]
2016年4月：南达科他州的管道地下部分发现泄漏。TransCanada估计在哈钦森县发生了16,800加仑的泄漏。[32]
2017年1月：特朗普总统签署了一项总统备忘录，允许TransCanada建造基石XL管道扩建项目。[33]
导致该管道被拒绝总统许可证的主要问题是，XL管道建设将对环境（环境和社会）造成影响。建设不仅会造成拥有管道线路用地的人员流离失所，还会对湿地和濒危物种构成潜在威胁。需要TransCanada重新提交总统许可申请的一个特别令人担忧的区域是北美平原含水层系统和沙丘含水层。北美平原含水层系统为内布拉斯加州78%的公共供水和83%的灌溉用水提供供水，约占美国灌溉用水和农业用水的30%。[34]考虑到与管道原有路线的接近程度，任何重大的地下石油泄漏都可能对含水层系统造成损害。
在过去几年中，关于不可再生能源和可再生能源一直存在着争论；然而，美国更多地推动投资清洁能源。运输原油的担忧与污染的担忧有关。原油的开采和提炼过程会产生二氧化碳排放。反对者认为，“从沥青砂中提取的石油即使在燃烧之前也会对气候产生严重影响 - 估计表明，沥青砂的开采和加工产生的二氧化碳排放量是传统石油的5到10倍。”[35]
在考虑社会环境影响时，土地所有者主要受到征用权威胁的影响。征用权是指政府出于公共利益目的，可以从私人手中征用私有财产的权利。未被完全征用的私有财产面临着土地扰动的影响。在内布拉斯加州，农民担心耕地和水井可能因石油泄漏而受到污染。土地所有者担心，如果发生泄漏，内布拉斯加州政府将不得不承担损害后果。“担忧加剧的原因是，TransCanada 公司自己也承认，他们的泄漏检测系统只能识别超过 1% 流量的泄漏，”如此低的泄漏识别率意味着每天可能会有 8,000 到 9,000 桶石油泄漏而未被发现，并且可能持续相当长一段时间。”[36]
该项目的环境影响主要导致了在巴拉克·奥巴马政府时期该项目进度放缓，最终被拒批许可。国务院的环境影响声明表明，环境影响将是有限的，并建议将建设路线重新规划以避免任何与生态问题相关的因素。执行摘要指出，项目需要根据联邦、州或地方许可机构的适用监管要求实施。[37]
支持 XL 管道的论点围绕着经济效益，例如就业增长和能源安全。根据一项关于加拿大艾伯塔省油砂未来产量的研究，到 2020 年，产量可能从每天 120 万桶增长到超过 330 万桶；这些数字为扩大美国对加拿大油砂的使用以满足我们不断增长的能源需求提供了有力的理由。[38] 这一论点与基石 XL 将使美国能够发展更多能源安全的论点一致。该管道的扩展将增加美国石油供应的多样性。TransCanada 提交的申请认为，该管道将使美国减少对墨西哥和委内瑞拉的原油依赖，而这两个国家是美国墨西哥湾沿岸最大的原油出口国。[39] 虽然有些人指出该管道将为美国提供能源安全；但国际事件仍将对价格产生影响。管道建设的支持者主要依靠经济效益，而非能源安全。
基石管道扩建项目将通过提高原油运输和加工效率，每年带来 1 亿至 6 亿美元的净经济效益，此外还将立即促进建筑业就业。[40] 虽然数字不精确，但 TransCanada 指出，大部分的就业机会将来自该管道的建设。在建设期间，KXL 将以数万个高薪工作岗位和相关收入的形式，为美国各地的就业带来显著效益。[41] 虽然就业增长可能只是短期效应，但产生的税收将使受管道建设影响的州受益。该项目在运营的第一年预计将产生约 5560 万美元的总房产税，分布在三个州的 27 个县。[42] 此外，从全国经济效益的角度来看，美国也将受到积极影响。KXL 的建设预计将为美国 GDP 贡献约 34 亿美元。[43]
关于基石 XL 管道的辩论只是近期联邦政府立法和行政部门之间突出矛盾的一个例子。众议院和参议院的共和党人长期以来一直支持基石 XL 管道，最初是为了在油价高企的时期促进美国能源独立，后来则是为了创造就业机会。当共和党人在第 114 届国会中获得参议院多数席位时，他们自 1990 年代初期的第 109 届国会以来首次控制了国会的两院。这导致该党追求其许多优先事项，包括参议院法案 1，该法案旨在批准该管道，但被奥巴马总统否决了。
在该项目的早期阶段，这种冲突表现为国会对基石 XL 的审批设定了最后期限，导致政府无法在最后期限前做出决定，因此拒绝了必要的跨境许可。最终，奥巴马总统以气候变化的影响为由拒绝了该管道。
虽然该管道的许可被拒批的原因是环境问题，但基石 KL 也演变成一个强大的政治象征，正如激烈的政治辩论所证明的那样，有时甚至盖过了实际的环境问题。最终，随着经济的改善和油价的下降，批准许可证的许多实际益处都消失了，为奥巴马总统做出基于宏观层面环境和政治因素的决定扫清了道路。
鉴于该管道最受关注的环境问题发生在穿越内布拉斯加州的地方，内布拉斯加州单议院制议会深度参与了审批流程。2011 年 9 月，内布拉斯加州州长戴夫·希纳曼致信奥巴马总统，请求联邦政府将管道路线绕过该州的沙丘地区。当年 11 月，希纳曼州长召集了州议会特别会议，以解决围绕该管道出现的环境问题，这导致了一项新的管道法案的出台，该法案要求 TransCanada 向州公用事业委员会申请许可。[44] 该管道现已恢复，仍在等待内布拉斯加州公共事业委员会的批准，该委员会最迟在 2017 年 11 月 13 日之前做出最终决定。
内布拉斯加州人强烈反对该管道，因为他们担心该管道会影响土壤质量，降低房产价值，并危及沙丘地区下面的奥加拉拉含水层。该含水层延伸到该州的大部分地区，从南达科他州一直延伸到德克萨斯州，是世界上最大的地下淡水水源之一。虽然内布拉斯加州存在一些争议，但该州的国会代表团大体上支持该措施。[45]
第 11423 号行政命令授权国务卿接收对陆地边界过境设施的总统许可的申请。该命令指出“. . . 美利坚合众国外交关系的适当进行要求获得行政许可，以便在美国边界建造和维护连接美利坚合众国与外国的设施。”该授权适用于所有新的边界过境点，以及对现有国际边界过境点的所有重大改造。[46]
国务院与相关联邦机构协调，对拟议的过境点进行评估，并向总统提出建议，说明该过境点是否符合国家利益。这被称为国家利益判定 (NID)。在基石 XL 的案例中，这包括对该管道可能对能源安全、环境和文化资源、经济、外交政策和其他因素产生的潜在影响进行评估。环境和文化影响的判定基于环境保护署根据《国家环境政策法》（NEPA）发布的环境影响声明。[47]
TransCanada 最初于 2008 年申请总统许可。当时，人们对该管道对内布拉斯加州沙丘地区的影响表示担忧，这导致该州实施了新的要求，这些要求将改变该管道的路线。面对国会的强制性决定期限，国务院由于缺乏关于该管道对沙丘地区影响的信息，于 2012 年 1 月拒绝了最初的许可。[48]
TransCanada 于 2012 年 5 月再次提交了许可申请，这触发了新的 NEPA 流程，并发布了新的环境影响声明 (EIS)。[49]
《国家环境政策法》（NEPA）要求对某些“对人类环境质量有重大影响”的行为制定环境影响声明 (EIS)。EIS 的作用是为联邦机构提供有关联邦行为的重大环境影响的详细资料。
在2010年的一封致国务院的信函中，环保署表示，为公众评论而发布的草案环境影响声明不够全面，建议在国务院做出国家利益决定 (NID) 之前进行重大修订。 [50] 2011年8月发布的最终环境影响声明指出，经过修订的管道，其新路线避开了沙丘地区，对该地区的大部分资源不会造成重大影响。 [51] 2011年11月，国务院表示，将推迟NID，直到能够进一步评估其对环境的影响。2011年12月，国会通过了立法，要求奥巴马总统在60天内对该管道做出决定。2012年1月，奥巴马总统拒绝了许可申请，理由是最后期限无法充分评估该管道的影响。 [52]
修订路线
[edit | edit source]2012年5月，TransCanada提交了一份包含修订路线的新许可申请。新路线是在与内布拉斯加州居民和州议会协商，以及该公司希望最大程度减少对该地区的干扰的情况下制定的。制定并发布了一份补充环境影响声明，该声明发现修订路线沿线的区域不会受到重大影响。2013年和2014年，众议院曾试图强行批准该管道，但遭到民主党控制的参议院的拒绝。 [53] 2015年1月，众议院和参议院通过了一项批准该管道的法案，奥巴马总统于2015年2月否决了该法案，理由是他认为这一决定属于行政部门的权限范围。2015年11月，奥巴马总统以气候变化的影响为由拒绝了该管道的申请。 [54]
新政府
[edit | edit source]2017年1月24日，在他就职不久后，特朗普总统签署了一份总统备忘录，为基石XL管道铺平道路。该备忘录邀请TransCanada重新提交其总统许可申请，并指示国务卿在收到申请后60天内发布NID。该备忘录还指示国务卿考虑最近完成的补充环境影响声明，以满足NEPA的要求。在备忘录发布两天后，TransCanada重新提交了他们的申请。 [55]
3月24日，特朗普总统批准了该管道的申请。 [56] 然而，TransCanada尚未表明他们是否打算继续推进该管道。该公司指出，由于石油市场自2008年首次提交申请时的变化，他们计划在2017年底之前做出是否继续推进该项目的决定。原油价格已从首次提交申请时的每桶近140美元跌至今天的每桶51美元。价格下跌的部分原因是美国国内石油产量的增长导致市场供过于求。 [57]
讨论问题
[edit | edit source]在项目初期，与州和地方利益相关者的互动相对有限，更早的外部利益相关者互动如何可以避免基石XL项目所遇到的部分困难？
您认为NEPA程序在发生的政治斗争中扮演了什么角色？您认为更简化的NEPA程序会减少政治斗争吗？
国会对行政部门感到沮丧，试图在奥巴马总统反对的情况下批准该管道，但遭到了否决。国会应该在国家利益决定过程中扮演角色吗？
参考资料
[edit | edit source]- ↑ [1], Keystone Pipeline System – Overview.
- ↑ [2], Route Maps.
- ↑ [3], KXL Pipeline Project.
- ↑ [4], KXL Pipeline Project.
- ↑ [5], TransCanada. "TransCanada Receives Presidential Permit for Keystone XL." News release, 2017. News Release. Accessed September 15, 2017.
- ↑ [6], Keystone Pipeline System – Overview.
- ↑ [7], "Land board approves Keystone lease," Billings Gazette, December 12, 2012.
- ↑ [8], South Dakota Public Utilities Commission, "Keystone XL Clears Hurdle In South Dakota," February 19, 2010.
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- ↑ [Keystonepipeline-xl.state.gov/documents/organization/221135.pdf],United States of America. U.S. Department of State. Bureau of Oceans and InternationalEnvironmental and Scientific Affairs. Final Supplemental Environmental Impact Statement For the KEYSTONE XL PROJECT. By Genevieve Walker. 1-44.
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- ↑ [www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-bill/1], Keystone XL Pipeline Approval Act, S., 114th Cong. (2015).
- ↑ [26]，TransCanada，“TransCanada Commences Legal Actions Following Keystone XL Denial”，新闻稿，2016年1月6日，TransCanada公告。
- ↑ [27]，TransCanada，“TransCanada Commences Legal Actions Following Keystone XL Denial”，新闻稿，2016年1月6日，TransCanada公告。
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- ↑ [31]，Kurt Gasser，“THE TRANSCANADA KEYSTONE XL PIPELINE: THE GOOD, THE BAD, AND THE UGLY DEBATE”，THE TRANSCANADA KEYSTONE XL PIPELINE: THE GOOD, THE BAD, AND THE UGLY DEBATE | Utah Environmental Law Review，201，2017年10月6日访问。
- ↑ [32]，Kurt Gasser，“THE TRANSCANADA KEYSTONE XL PIPELINE: THE GOOD, THE BAD, AND THE UGLY DEBATE”，THE TRANSCANADA KEYSTONE XL PIPELINE: THE GOOD, THE BAD, AND THE UGLY DEBATE | Utah Environmental Law Review，201，2017年10月6日访问。
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