运输系统案例集/空中交通管制私有化

摘要

空中交通管制（ATC）是管理空中交通的地面系统。ATC的主要作用是管理空域、管理空中交通，以及防止飞机之间发生碰撞。在美国，ATC是联邦航空管理局（FAA）提供的政府服务，依赖于政府资金。在世界各地，人们使用其他模型来进行ATC；德国使用政府所有的公司，英国使用盈利公司，加拿大使用非盈利公司。每种模式都有自己的优点和缺点，但私有化的最终问题归结为使用的资金模式。

在美国，我们必须考虑一种满足我们大型航空运输系统需求的模式，并且能够提供稳定的资金，并始终如一地应用于所有机场。目前，资金并不完全稳定，因为FAA依赖于联邦资金，而这些资金有可能因预算问题和预算项目的政治化而丢失。ATC拥有稳定的资金至关重要，这样它才能继续以安全和高效的水平运行。模型必须满足的另一个主要标准是能够处理美国航空运输的规模和数量，目前美国ATC系统每年处理超过1600万次航班，跨越19600个机场，而且这个数字只会增加。

带注释的行动者列表

支持空中交通管制私有化的行动者

唐纳德·特朗普总统

于2017年6月5日宣布了一项将ATC私有化的计划。

比尔·舒斯特

来自宾夕法尼亚州的共和党众议员于2017年6月22日在众议院议事厅提出了H.R. 2997法案，即私有化ATC。

美国航空公司（A4A）

花费了160万美元游说私有化ATC。他们认为，技术缓慢的采用阻碍了空中交通效率。成员包括：阿拉斯加航空、美国航空、阿特拉斯航空世界、联邦快递、UPS、联合航空、夏威夷航空、捷蓝航空、西南航空和加拿大航空。

反对空中交通管制私有化的行动者

联邦航空管理局

反对空中交通管制私有化，因为私营公司将缺乏监督和控制。

达美航空

反对该法案，因为他们认为航空公司是空中和地面机场或附近机场拥堵的原因，因为装载程序。2017年，达美的过时计算机系统崩溃，导致数百架航班停飞。

全美航空联盟

一个反对ATC私有化的非营利游说公司。他们担心ATC私有化会带来使用费，这对小型公司来说过高。他们的成员包括：空中关怀联盟（ACA）、航空电子协会、飞机所有者和飞行员协会（AOPA）、美国汽车露营者协会、美国州高速公路和运输官员协会（AASHTO）、天使航班中大西洋、阿肯色州航空航天和国防联盟、宾夕法尼亚州航空委员会、查理布拉沃航空、实验航空协会（EAA）、北美飞行学校协会、新罕布什尔州机场管理协会（GSAMA）、直升机协会国际、乡村选民联盟、私营摄影测量师管理协会（MAPPS）、Medimpact、全国航空运输协会（NATA）、全国商务航空协会（NBAA）、全国农民组织（NFO）、全国农民联盟、国家农会、流行旋翼机协会、小型企业和创业委员会、航空和飞行教育协会（SAFE）、德克萨斯州航空协会、通用天气和航空、美国养牛协会、退伍军人空运司令部、西弗吉尼亚州煤炭协会、惠灵地区商会和沃尔夫航空基金。

时间线

1926- 空中商务法- 监管航空经济、安全和空中交通管制员。

1936- 联邦政府接管了航线空中交通管制，而机场则由当地控制。

1958- 为了应对空中交通管制雷达，成立了联邦航空局（FAA）。

1970- 创建了机场和航空信托基金 (AATF)，通过燃油和机票税为航空业提供资源。

1982- 通过了机场和航空改善法案，该法案重新组织了航空税的使用资金。

1983- 里根政府首次讨论将空中交通管制员私有化，但由于以前从未尝试过任何模式，因此被否决。

1985- 航空公司开始谈论游说私有化 ATC。

1986- 国会通过了航空安全委员会法案，该法案考察了“联邦航空管理局如何最有效地履行其职责并提高航空安全”。

1987- 新西兰成为第一个将 ATC 公司化的国家。

1988- FAA 发布了一份报告，建议“将 FAA 从美国交通部转出，并建立为一个用户资助的机构”。

1993- 比尔·克林顿建议由用户付费并由利益相关者管理的政府所有公司。

1995- 众议员诺曼·米内塔（D-CA）提交了 H.R. 1441 法案，将 ATC 人员分离到一个单独的公司实体，收取用户费用并发行收益债券。

1996- 成立了国家民用航空审查委员会，该委员会的任务是对 FAA 财务需求进行独立评估。

1996- 成立了 NAV CANADA，一家非营利性用户合作社私人公司。

1997- 米内塔委员会报告发布，建议“对 FAA 的管理方式进行广泛而彻底的改变”。

2001- 英国成为第一个进入 ATC 私人-公共合作伙伴关系 (P3) 的国家。

2009- 提议转向用户收费来资助 ATC，但只有大型商业航空公司才会支付，但没有进展。

2017- 总统唐纳德·特朗普提议将 ATC 私有化。

2017- 比尔·舒斯特将 H.R. 2997 法案提交众议院表决，以私有化 ATC。

图形

[1]NextGen 着陆路径与传统着陆路径的比较图

[2]当前 ATC 系统与 NextGen 系统的比较

政策问题

现行立法

HR 2997- 2017 年 6 月，众议员比尔·舒斯特（R-PA-9）提交了一项名为“21 世纪航空创新、改革和再授权法案”（AIRR 法案）的法案。该法案的主要目标是成立美国航空导航服务公司 (AANSC)，一家非营利性公司，将在 2020 年 10 月之前接管所有 ATC 职责和设备。目前，HR 2997 有 22 位共同提案人，截至 2017 年 11 月，还没有安排听证会或投票。

资金

目前，资金是决定 ATC 管理模式中最有争议和最重要的议题之一。在美国目前采用的联邦制度下，资金来自联邦预算，必须由国会批准。这种融资模式的优势在于它将融资与使用分离，并允许 FAA 游说获得维持关键系统所需的资金。这种模式的主要缺点是，根据国会的决定，资金可能会延迟或不一致，在政府停摆期间，资金可能会冻结，员工没有得到报酬来完成他们的关键工作。资金也可能被政治化，如果政客或团体想要削弱 FAA，他们可以通过限制联邦资金来做到这一点。

在私人系统中，资金是通过收取使用费和机票费来实现的。有许多方法可以做到这一点，例如加拿大航行公司的收费方式是根据飞机重量和飞行距离来收取费用。 以使用费为基础的融资的优势在于，它随着使用量的增加而增加，只要飞行量保持一致，它就会保持一致，虽然这在一些国家可能是问题，但在美国不太可能成为问题，因为美国已经处理了超过 88% 的所有空中交通。 然而，根据达美航空公司的报告，这种模式不会为客户节省任何资金，反而会导致机票 ATC 费增加 20-29%。同一项研究表明，加拿大机票的 ATC 费上涨了 59%，英国乘客的 ATC 费上涨了 30%。

公平

目前，美国大约有 4000 个机场，被交通统计局归类为农村机场。这些机场为小社区提供服务，乘客使用率低，对于社区的健康至关重要，尤其是在阿拉斯加等州。 通用航空和农村航班为 ATC 支付的费用较少，事实上和法律上由 FAA 和联邦政府补贴，以便能够维持对这些机场的关键访问。根据达美航空公司的研究，私有化将有利于支付更多费用的大型机场。这将导致农村机场缩小，限制起降，最终关闭，迫使用户可能要行驶数百英里才能到达大型枢纽，而这在农村美国并不总是可行的。英国私有化后，农村机场苦苦挣扎的问题已经出现，而在美国，这种问题只会因美国的规模而加剧。

控制

对私人 ATC 系统的控制是一个重要的考虑因素。目前，ATC 系统由 FAA 监督，并向联邦政府监督报告。在私人模式中，ATC 将由公司董事会监督，根据 HR 2997，将受到政府监督。然而，缺点是董事会可能被主要航空公司接管和控制，这些航空公司将能够以有利于其公司的方式运行 ATC 系统，而不是以有利于公众和所有航空运输用户的方式运行。从一开始，就不会有竞争，ANSC 将是一个完全的垄断企业，能够以最少的监督来做任何它想做的事情。这种缺乏监督和潜在的市场失灵可能会让纳税人承担 ATC 系统固有的庞大规模，无法失败的账单。

案例叙述

什么是 NextGen？

NextGen 是一个逐步实施的计划，旨在整合精确卫星导航和监视、数字网络通信和综合天气系统。这个复杂的项目正在获取综合空中交通管制系统，开发新的飞行程序，以及创建和维护新的支持基础设施。NextGen 将要求航空公司和其他公司投资于最新的航空电子设备和其他技术，以利用 NextGen 的优势。

总统许可

美国总统唐纳德·特朗普可能会宣布一项关于私有化空中交通管制 (ATC) 的提议。预计他会推动将 ATC 运营从 FAA 中分离出来，以推动和改善美国航空公司。主要问题在于 FAA 当前的软件不足；因此，改变将改善 ATC 系统，从基于雷达和语音的通信转变为基于卫星导航和数字通信的系统。政府将 ATC 系统视为 FAA 内部的技术业务。分离该系统的目的是加快现代化步伐，以更新 ATC 系统。^[11]

AIRR 法案将有助于确保一个现代、安全且有利于乘客和经济的系统，并将保持美国在这一重要行业的竞争力。特朗普总统及其顾问认为，将空中交通管制从 FAA 中分离出来将加快 NextGen 技术的部署，同时使该机构能够履行其作为安全监管机构的核心职能。^[12]

另一方面，根据政府问责办公室 (GAO) 的说法，私有化空中交通管制将对 FAA 和国防部在航空系统安全方面的合作方式造成问题。另一份 GAO 报告质疑如何在私有化 ATC 实体和 FAA（作为安全监管机构）之间快速划分安全职责。^[13]

私有化空中交通管制及其对农村社区的影响

特朗普总统和其他支持将空中交通管制私有化的想法，该计划将把美国空域的管理权交由一个私人委员会，并通过税收和费用获得资金。航空公司认为，私有化将使过时的空中管制系统能够升级，并能够更快地响应不断变化的技术。但一个小机场联盟表示，私有化将大大减少对农村地区的服务。^[14]

美国近四分之三的土地位于农村地区。食品生产、消防、飞行训练和救灾等农村行业严重依赖小型飞机。这不是只影响某些社区的问题；它改变了维持这些行业生存的能力。私有化 ATC 可以为小型机场的基础设施带来大量投资，因为农村地区是美国的生命线。此外，这种结构将使航空公司能够实施一系列新的费用和税收，这可能会破坏通用航空，使其依赖于迟到的用户费用。^[15]

对延误和成本的影响

造成延误的最重要因素并非空中交通管制。航空专家迈克尔·拜亚达·赛义德说：“与其关注私有化，国会和（GAO）首先应该问的是什么导致了延误。不幸的是，（ATC）系统往往成为航空公司问题的替罪羊。”根据美国交通部 2015 年的数据，航空公司造成了 323 到 454 次航班延误。迈克尔·拜亚达说：“解决航空公司延误问题的办法必须在于各航空公司本身，以及它们是否能采用运营卓越的理念，从而大幅度提高其绩效，减少阻滞和处理问题。”^[16]

此外，参议员埃德·马基和理查德·布卢门索尔强调：“美国交通部的数据显示，航空公司的问题，包括技术故障和机械故障，是造成航空公司延误的主要原因，天气因素会导致延误。”^[17]

私有化带来的安全问题

根据美国国防部联邦航空政策委员会的说法，空中交通管制将对 FAA 和国防部在航空系统安全方面的合作方式造成问题。此外，他们还对私有化 ATC 实体和 FAA 在安全监管方面的安全职责划分提出质疑。协调问题在于制定和实施新的程序和飞行标准，以及培养高技能的员工。^[18]

此外，根据 Fast Company 的说法，黑客已经开始探测航空系统，寻找漏洞，安全专家认为，网络攻击只是时间问题。因此，私有化 ATC 将增强安全软件，以确保系统不会崩溃。^[19]

讨论问题

• 你是否相信大型航空公司能够运营我们国家的空中交通管制系统？为什么或为什么不？

• 在美国，私有化的 ATC 能够做到公平公正吗？为什么或为什么不？

• 美国真的需要私有化吗？

• 对于私有化试图解决的问题，是否存在任何公共解决方案？

参考资料

完整的参考资料将在技术问题解决后发布