公私合营政策案例集/拉瓜迪亚中央航站楼

摘要

1934 年，纽约市著名的市长菲奥雷洛·拉瓜迪亚登上了一架从匹兹堡飞往纽约市的泛美航空航班。然而，飞机着陆后，市长惊讶地发现自己身处新泽西州纽瓦克，而不是纽约市。他拒绝离开飞机，并要求被送往纽约市，否则他将不会离开。最后，飞行员将他送往布鲁克林的弗洛伊德·贝内特机场，拉瓜迪亚市长下飞机后在机场举行了新闻发布会。拉瓜迪亚市长痛斥了美国最大的城市没有一个机场位于其边界内，更不用说其本州的现状。现在是纽约市拥有自己的现代机场的时候了。 这就是拉瓜迪亚机场诞生的故事。

三年后的 1937 年，纽约市与公共事业促进署合作，开始建造被称为纽约市市政机场的机场，位于皇后区法拉盛。两年后的 1939 年 10 月 15 日，拉瓜迪亚市长为该机场揭幕，商业航班于 1939 年 12 月晚些时候开始。机场名称很快改为纽约市市政机场-拉瓜迪亚机场，然后在 1947 年改为拉瓜迪亚机场。

拉瓜迪亚机场多年来一直在扩展，并且继续作为大纽约地区交通基础设施的重要组成部分。然而，岁月并没有善待机场。缺乏维护、混乱的布局以及 2012 年桑迪飓风造成的近期洪水，导致副总统乔·拜登在 2014 年评论拉瓜迪亚机场看起来像“第三世界国家”的机场。 很明显，拉瓜迪亚机场需要做些什么。

在副总统发表上述评论的几年之前，纽约和新泽西港务局一直在准备以公私合营的形式重建拉瓜迪亚机场。2015 年 5 月 28 日，港务局宣布他们已选择拉瓜迪亚门户合作伙伴作为私人实体来重建、融资、维护和运营拉瓜迪亚机场新的中央航站楼。 本案例研究将调查港务局与拉瓜迪亚门户合作伙伴之间的公私合营项目。首先将列出参与协议的参与者，然后是导致协议签署的事件时间线。在介绍之后，将讨论协议的政治和经济背景，然后阐述案例叙述，并介绍交易的财务结构。地图和其他必要的图表将在这些部分的需要时提供。在案例叙述之后，将介绍并讨论围绕协议的各种政策问题，然后得出结论。案例研究提出的需要回答和讨论的问题列在结论之后。

参与者注释列表

公共实体

纽约州

纽约和新泽西港务局的两个成员州之一，该双州管理局目前维护和运营拉瓜迪亚机场。

• 安德鲁·库莫州长 - 纽约州州长，于 2010 年当选，是重建拉瓜迪亚机场中央航站楼计划的主要倡导者。
• 纽约州交通部 - 目前是与拉瓜迪亚机场南部边缘接壤的大中央公园路的拥有者。
• 纽约市 - 拉瓜迪亚机场的现任拥有者和最初建造者，自 1947 年以来将拉瓜迪亚机场的运营和维护租赁给了港务局。 目前的租约将于 2050 年到期。
• 机场咨询委员会 - 一个由库莫州长于 2015 年 1 月任命的七人委员会，为州长和港务局提供建议，以最佳方式对拉瓜迪亚机场和约翰·F·肯尼迪国际机场进行现代化改造。2015 年 7 月 27 日，他们的报告纽约州 21 世纪机场：新的拉瓜迪亚公开发布。

新泽西州

纽约和新泽西港务局的两个成员州之一，该双州管理局目前维护和运营拉瓜迪亚机场。

纽约和新泽西港务局

一个由纽约州和新泽西州以及美国国会于 1921 年成立的双州机构，负责为纽约地区的港口和其他交通基础设施提供资金、建设、运营和维护。^[11] 由一个委员委员会管理。目前，委员委员会共有 12 名成员，每个州的州长任命 6 名。^[12] 目前运营着多座桥梁、港口设施、一个公共交通系统和拉瓜迪亚机场，以及纽约地区的另外四个机场。^[13]

私营实体

拉瓜迪亚门户合作伙伴

该特殊目的实体是与港务局建立的公私合作关系中的私营实体。^[14] 他们将负责拆除 B 航站楼，并建设新的中央航站楼大楼以及附属建筑。^[15] 拉瓜迪亚门户合作伙伴由以下合作伙伴组成：

• Vantage Airport Group - 股权合作伙伴。^[16] 他们部分负责开发和机场运营。^[17] 他们也是该集团的总裁。
• Skanska Infrastructure Development - 股权合作伙伴。^[18] 他们部分负责该项目的开发和建设。^[19]
• MI LaGuardia CTB, LLC (Meridiam) - 股权合作伙伴。^[20] 他们部分负责该项目的开发。^[21]
• Walsh Construction - 他们部分负责该项目的建设。他们不提供任何股权。^[22]
• Parsons Brinckerhoff - 他们部分负责该项目的設計。他们不提供任何股权。^[23]
• Hellmuth, Obata & Kassabaum - 他们部分负责该项目的設計。他们不提供任何股权。^[24]
• 摩根士丹利公司^[25]
• 花旗集团全球市场公司^[26]
• 富国银行^[27]
• Pragma Consulting^[28]
• 奥美律师事务所^[29]
• Campbell-Hill Aviation Group, LLC^[30]

达美航空

拉瓜迪亚机场 C 航站楼和 D 航站楼的现任租赁商。他们负责拉瓜迪亚机场这些部分的维护和运营，而不是港务局。^[31] 达美的航站楼不属于这个公私合作关系，但预计他们将在不久的将来以类似于新的中央航站楼大楼的方式重建他们的航站楼。^[32]

时间表

• 1934 年 - 拉瓜迪亚市长拒绝在纽瓦克机场下飞机，要求被送往纽约，之后呼吁纽约市拥有自己的机场。^[33]
• 1937 年 - 位于皇后区法拉盛的纽约市政机场开始建设。^[34]
• 1939 年 - 纽约市政机场 - 拉瓜迪亚机场正式投入运营。^[35]
• 1947 年 - 纽约和新泽西港务局接管了拉瓜迪亚机场的运营。^[36]
• 1964 年 - 拉瓜迪亚机场的 B 航站楼完工，并于 1964 年纽约世界博览会之前正式投入运营。^[37]
• 1983 年 - 达美航空在拉瓜迪亚机场开设了 D 航站楼。^[38]
• 1992 年 - 达美航空在拉瓜迪亚机场开设了 C 航站楼，并修建了连接 C 航站楼和 D 航站楼的通道。^[39]
• 1995 年 - A 航站楼，也被称为海洋航空航站楼，被指定为历史地标，因为它作为拉瓜迪亚机场最古老的部分之一。^[40]
• 2012 年 10 月 26 日 - 港务局发布了中央航站楼大楼改造项目的资格预审要求。^[41]
• 2013 年 7 月 26 日 - 港务局宣布了四个团队，它们有资格提交中央航站楼大楼改造项目的提案，并邀请他们这样做。这三个团队是：
  • 拉瓜迪亚门户合作伙伴 - Vantage Airport Group Ltd.、Skanska Infrastructure Development 和 MI LaGuardia CTB, LLC (Meridiam)。^[42]
  • LGAlliance - 麦格理基础设施和房地产信托公司以及林德利斯投资公司。^[43]
  • LGA 中央航站楼联盟 - ADP 管理公司和 TAV Havalimanlari Holdings A.S.、GS 全球基础设施合作伙伴二期公司、GS 国际基础设施合作伙伴二期公司。^[44]
  • Aerostar 纽约控股公司 - Highstar Capital IV L.P. 和坎昆机场。^[45]
• 2014 年 2 月 6 日 - 副总统乔·拜登表示，拉瓜迪亚机场看起来像“某个第三世界国家”的机场。^[46]
• 2014 年 3 月 10 日 - Aerostar 纽约控股公司被港务局取消资格，并从资格预审的提案提交者名单中移除。剩余的三个潜在提交者是拉瓜迪亚门户合作伙伴、LGAlliance 和 LGA 中央航站楼联盟。^[47]
• 2014 年 10 月 - 纽约州州长安德鲁·科莫宣布，将举行拉瓜迪亚机场和肯尼迪国际机场的新总体规划竞赛，以确定如何为 21 世纪现代化这两个机场。成立了一个机场咨询小组，负责审查提交的方案，并使用这些方案提出他们对如何最好地开发这两个机场的最终建议。^[48]
• 2015 年 1 月 - 州长科莫任命丹·蒂什曼为机场咨询小组主席，成员包括：阿曼达·伯登、何塞·戈麦斯-伊巴涅斯、杰基·斯奈德、托尼·科林斯、梅林达·卡茨、约翰·祖科蒂。^[49]
• 2015 年 2 月 25 日 - 港务局推迟了其对拉瓜迪亚中央航站楼大楼改造项目的私营合作伙伴的选择。他们表示，他们的决定将在机场咨询小组有更多时间完成其最终报告之后做出。竞标者表示他们将等待到 4 月才做出港务局的决定。^[50]
• 2015 年 4 月 - 港务局收到了机场咨询小组的初步建议。^[51]
• 2015 年 5 月 28 日 - 港务局宣布，他们已选择拉瓜迪亚门户合作伙伴作为拉瓜迪亚中央航站楼大楼改造项目的私营合作伙伴。港务局表示，拉瓜迪亚门户合作伙伴的提案最符合机场咨询小组的建议。^[52]
• 2015 年 7 月 27 日 - 州长安德鲁·科莫和副总统乔·拜登向公众公布了机场咨询小组的调查结果。 完整报告《纽约州 21 世纪机场：新拉瓜迪亚：机场咨询小组提交给州长的报告：综合机场总体规划的指导原则》也已公开发布。
• 2016 年 - 纽约港务局与拉瓜迪亚门户合作伙伴预计达成财务协议的日期。
• 2016 年初 - 计划开始拆除现有的 B 航站楼并建造新的中央航站楼的日期。
• 2019 年年中 - 中央航站楼的主要工程预计完工。
• 2021 年 - 中央航站楼改造项目预计全面建成并投入运营。

案例说明

2004 年，纽约和新泽西港务局 (PANYNJ) 启动了一项重大的现代化/重建计划，以解决拉瓜迪亚机场中央航站楼（也称为 B 航站楼，以下简称“CTB”）的功能性缺陷。LGA 重建计划包括两个独立但相关的部分 - CTB 改造项目，包括新的 CTB 和相关设施的设计、融资、建造、维护和运营，将由私人财团（或其指定机构）与港务局合作完成（以下简称“CTB 改造项目”）；以及基础设施建设项目，包括机场部分支持设施的设计、建造、运营和维护，将由港务局或其承包商完成。

纽约和新泽西港务局 (PANYNJ) 于 2012 年 10 月发布了拉瓜迪亚中央航站楼改造项目的资格预审申请。 由承包商、股权成员和其他主要公司组成的 16 个团队对港务局的 RFQ 做出了回应。港务局于 2013 年 8 月 28 日发布了 CTB 改造项目的初始招标书（以下简称“RFP”），并在考虑了各种潜在参与者对该初始 RFP 的意见后，于 2014 年 4 月 24 日发布了最终 RFP。PANYNJ 随后选出了以下四个团队提交他们的招标书 (RFP)

• Aerostar 纽约控股有限责任公司，包括 Highstar Capital IV LP、坎昆机场 S.A. de C.V。

• 拉瓜迪亚门户合作伙伴，包括 Skanska 基础设施开发公司、纽约 Tishman 建设公司、帕森斯布林克霍夫公司、Meridiam、Hellmuth、Obata + Kassabaum PC 和 Vantage 机场集团有限公司。

• LGAlliance 纽约，包括 Lend Lease (US) Construction LMB Inc.、麦格理资本集团有限公司和 Hochtief 机场有限公司。

• LGA 中央航站楼财团，包括 STV Inc.、ADP 管理公司和 TAV Havalimanlari Holding A.S、GS 全球基础设施合作伙伴二期基金、GS 国际基础设施合作伙伴二期基金。

2014 年 5 月 20 日，仅收到了上述三个团队中的三个团队的提案。Aerostar 于 2014 年 3 月被取消资格。 港务局对提案进行了大约五个月的审查和评估。根据该审查，港务局工作人员于 2014 年 10 月根据最佳价值确定，就选择首选投标人提出了建议。

港务局预计在 2014 年秋季选择获胜团队，但该决定在纽约州州长安德鲁·科莫于 10 月发起比赛，对拉瓜迪亚和其他纽约机场进行重新设计后被推迟。

2015 年 1 月，州长科莫成立了一个由 7 名成员组成的专家小组，为州长和纽约和新泽西港务局 (PANYNJ) 提供拉瓜迪亚机场现代化方面的建议。

安德鲁·科莫的专家小组由七人组成

• 主席 - 丹·蒂什曼（AECOM 科技公司副董事长，蒂什曼房地产和建筑公司董事长兼首席执行官）
• 阿曼达·伯登（前纽约市规划专员，现任彭博联营公司首席执行官）
• 托尼·科林斯（北国区域经济发展委员会联席主席）
• 何塞·戈麦斯-伊巴涅斯（哈佛大学肯尼迪政府学院和哈佛大学设计研究生院城市规划与公共政策教授）
• 梅琳达·卡茨（皇后区区长）
• 杰基·斯奈德（纽约州基础设施特别顾问，前纽约市设计委员会负责人）
• 约翰·祖科蒂（布鲁克菲尔德办公室物业联席主席，布鲁克菲尔德金融物业有限责任公司董事会主席）

2015 年 4 月，纽约和新泽西港务局 (PANYNJ) 董事会收到了咨询小组关于拉瓜迪亚机场的一系列初步建议，而今天正在采取的行动纳入了这些初步建议中的许多要素，并代表了拉瓜迪亚机场整体总体规划的第一阶段。 科莫的专家小组的建议受到了州长科莫的指示的启发，该指示不仅要改造或重建现有设施。咨询小组专注于机场的全面愿景，而这在过去几十年的发展中一直缺乏。咨询小组还将重点放在乘客优先，改善乘客体验上，从乘客如何到达机场开始。

2015 年 5 月，港务局董事会投票选择拉瓜迪亚门户合作伙伴，以开发一座价值 36 亿美元的世界级设施，为拉瓜迪亚机场约 50% 的客流量提供服务。应该注意的是，此次投票与纽约州州长科莫的机场咨询小组的建议一致。拉瓜迪亚门户合作伙伴

在 2015 年 6 月 25 日的纽约和新泽西港务局董事会会议上，董事会批准了与新 LGA 重建计划（以下简称“计划”）相关的项目交付服务的某些合同授予和支出，以及支持将新 B 航站楼项目与机场正在进行的其他建设项目整合。

第一阶段的建设将在纽约和新泽西港务局董事会最终批准后开始。该批准预计将于 2016 年初获得；该项目第一阶段的大部分预计将于 2019 年向乘客开放，全面完工预计将在 18 个月后完成。

项目概览

新的拉瓜迪亚机场将把四个航站楼合并成一个，将设施连接到纽约市地铁系统，为飞机滑行道创造更多空间，并增加一家酒店。新的航站楼将允许扩大滑行道区域，以确保地面飞机的运行更加高效。该项目的主要内容是彻底重建航站楼和机场建筑，并建立高速渡轮和空中列车车站，该车站将连接到位于威利茨角的纽约市地铁系统。 拉瓜迪亚机场重建计划分两个阶段。

为什么要这么做？

拉瓜迪亚机场的中央航站楼又旧又拥挤。该 CTB 于 1964 年为当年的世界博览会而建，上次翻新是在 1990 年代，如今处理着该机场 2400 万乘客中的大部分乘客。 据估计，即使今天不采取任何措施，到 2030 年，使用 CTB 的乘客将达到近 1750 万人，几乎是该建筑设计容量的两倍。 CTB 的当前设计是为航空业中更简单的时期而建造的，因此没有足够的楼层空间来满足如今使用的所有运输安全管理局人员住宿、安检流程和行李检查设备的标准。 除了 CTB 本身之外，支持机场的停车场也接近其使用寿命，需要更换，此外还有几个公用设施基础设施部分，其中一些可以追溯到机场最初建造的 1930 年代。 最后，机场机坪（飞机在候机楼登机和下机的区域）是在 1960 年代设计的，当时飞机比现在小。这意味着如今更大、更安静、更高效的飞机由于尺寸限制无法进入 CTB。 该设计也阻碍了目前使用该机场的小型飞机，因为它们无法在自身动力下进入和离开候机楼的位置，需要使用拖车设备，这浪费了时间、金钱和资源。

正在建造什么？

第一阶段 - 建设新的 B 航站楼（中央航站楼）和中央到达和出发大厅。目前在 B 航站楼（CTB）运营的航空公司包括以下

• 加拿大航空
• 美国航空
• 边疆航空
• 捷蓝航空
• 西南航空
• 美联航
• 维珍美国航空

第二阶段 - 重建 C 和 D 航站楼，并连接到中央到达和出发大厅。此阶段将由达美航空完成。此阶段的竞标日期尚未确定。 达美航空目前在 C 和 D 航站楼的租赁期限将在未来两年内到期。需要注意的是，航空公司和港务局将不得不协商达成协议。

新的拉瓜迪亚机场重建项目包括两个主要子项目：LGA 资本基础设施翻新项目（LGACI 项目），目前预计成本为 11 亿美元，以及新的 B 航站楼项目，将通过公私合营（P3）方式实施。

LGACI 项目是一系列项目，旨在解决 LGA 的短期和长期基础设施需求，例如公用设施和电力基础设施、停车场、道路、桥梁以及部分建筑物的拆除。LGACI 项目下的项目需要维护，并将投资约 1.9 亿美元用于东停车场和东端变电站项目。东停车场将投资 8290 万美元。跑道现代化将耗资 2.029 亿美元。

新的 B 航站楼项目提供新的 B 航站楼以及相关设施的设计、融资、建设、维护和运营，由拉瓜迪亚门户合作伙伴根据公私合营（P3）方式执行。新的 B 航站楼计划包括一个新的 35 个登机口的设施，提供更多餐厅、商店、更大的登机口区域以及改进的乘客和行李安检设施。重新设计的设施将使用一个系统，乘客通过高架人行天桥到达登机口，从而为飞机滑行创造更多空间，并确保更少的延误。新的 CTB 还将配备 214 个值机柜台和自助服务亭、行李处理系统（具有集中式内联）、行李安检设施以及 1620 英尺的行李提取设备展示面。

拉瓜迪亚门户合作伙伴 - DBFOM（P3）

• 结构拆除 - 为新的 CTB 让路，需要拆除、解构和移除以下结构：现有的 CTB、机库 1、现有的 CTB P2 停车场、出发层道路桥梁结构以及退役的中央变电站。
• 建设临时设施以在更换 CTB（新的 CTB）建设期间支持乘客服务。
• CTB 更换 - 约 130 万平方英尺，拥有 35 个建筑登机口，可扩展至 38 个登机口以及相关的飞机停机坪和门面道路。
• CTB 中央入口 - 创建一个统一的建筑体验，首次将 B 航站楼和 C 航站楼连接起来，包含便利设施和零售店，供进入和中转乘客使用，并适应以下元素的未来发展：旅客运输系统、空中列车车站、酒店和会议设施。
• CTB 停机坪改造 - 35 个新的飞机停机坪登机口，由滑行道系统支持，该系统具有多个启动位置以及飞机过夜停车位，毗邻新航站楼，并与现有滑行道配置相集成。
• 门面道路 - 包括一个用于出发和到达交通的多层桥梁，毗邻新的 CTB，下方设有高乘载率车辆 (HOV) 车道。
• CTB 场地上的公用设施 - 电信、水、天然气、下水道、雨水和电力服务连接到新的 CTB。
• 中央供热和制冷厂 (CHRP) - 一座新的三层独立式建筑，将容纳冷水机组、热水发生器和其他设备，以替换和升级为现有 CTB 提供服务的现有工厂。
• 消防栓加油 - 包括在新的 CTB 停机坪区域内安装地下加油基础设施，以便支持未来在 LGA 实施消防栓加油系统。
• 在施工期间，以及新的 CTB 和 CHRP，对现有 CTB 和临时设施进行运营、维护和管理。

LGA 资本基础设施翻新项目 (LGACI 项目) - 由纽约和新泽西港务局 (公共) 资助和管理

• 拆除机库 2 和 4
• 建设新的东端变电站
• 建设新的东停车场
• 在东部和西部建设公用设施干线

谁承担什么责任和风险？

港务局的责任

• 机场运营商
• 乘客设施费 (PFC) 资金
• 机场基础设施资金
• 获得环境审批
• 审批设计/施工提交文件
• 将全机场范围的功能从现有的 CTB 中迁出

拉瓜迪亚门户合作伙伴

• 按固定价格、按计划完成建设
• 提供额外资金，包括股本
• 运营和维护项目 35 年
• 支付年度租金加上收入分成
• 管理所有航空公司驱动的变更
• 协商所有新的 B 航站楼转租协议
• 执行生命周期改进，并在租赁期结束时以所需状态返还航站楼

融资/资金来自哪里？

拉瓜迪亚门户合作伙伴在 LGA 重建项目中的股本将来自三家公司

• 梅里迪安
• 范泰奇
• 斯堪斯卡

拉瓜迪亚门户合作伙伴在 LGA 重建项目中的债务融资将来自两家公司

• 花旗集团全球市场
• 富国银行

在完成财务结算之前，所有上述合作伙伴公司的投资金额的具体细节将不会正式公布。港务局与拉瓜迪亚门户合作伙伴之间的财务结算预计将在 2016 年初完成。

这笔交易将持续多久？

这笔交易将持续 35 年，即到 2050 年。拉瓜迪亚门户合作伙伴将运营和维护新的 CTB（B 航站楼）项目 35 年，然后将新的 CTB 移交给纽约和新泽西港务局。

政策问题

设计问题：另一个公共实体应该在公私合营项目的设计中拥有多少权力？

当纽约和新泽西港务局 (PANYNJ) 于 2012 年 10 月发布了拉瓜迪亚中央航站楼重建项目的资格预审要求时，他们预计将在 2013 年第四季度结束选择流程。 然而，最终的决定是在 2015 年第二季度做出的。虽然招标过程中的延迟并不罕见，但这次延迟的一个显著特点是，2012 年资格预审要求和简报文件中概述的项目与 2015 年 PANYNJ 考虑了州长库莫机场咨询委员会的建议后宣布的项目之间存在细微差别。

最初的项目计划是只重建新的中央航站楼，作为拉瓜迪亚机场的唯一重建部分。C 和 D 航站楼将连接到新建筑，但不会重建。 除了这一更为有限的目标外，飞机候机楼的设计，即飞机停靠和乘客上下车的区域，也比较传统。两个有 48 英尺宽中央候机厅和两侧各 25 英尺宽候机室的候机楼将从中央航站楼伸出，飞机将停靠在那里。 整个项目将类似于里根华盛顿国家机场较新部分使用的候机楼。

机场咨询委员会提出的设计在结构上虽然类似，但也包含了两个主要区别。首先，整个机场，包括 C 和 D 航站楼，将重建成一个统一的结构，但中央航站楼将保持独立项目，是公私合作的唯一重点。 其次，候机楼的设计将发生巨大变化。新的候机楼将采用岛式登机系统，而不是资格预审要求中设想的传统风格候机楼。在这个系统中，四个候机楼（中央航站楼两个，C 和 D 航站楼各一个）将成为独立的岛屿，与主航站楼完全分离。它们将通过桥梁与航站楼连接，桥梁的高度足以让飞机从下方通过并进入岛屿的各个侧面。

虽然很难确定机场咨询委员会对 PANYNJ 的决定造成了多少延迟，但已知的是，当他们在 2015 年 2 月决定推迟决定时，他们给出的理由是由于机场咨询委员会。 一旦他们收到咨询委员会的调查结果，他们就做出了决定，并表示最终设计将符合咨询委员会的建议。

经济问题

运营拉瓜迪亚机场 A 航站楼的达美航空公司将翻新其航站楼。最近，达美航空公司宣布了第三季度的利润，经调整后的税前收入为 22 亿美元，经调整后的每股收益为 1.74 美元，“达美航空公司通过股息返还了 5.32 亿美元”。 这一选择已被证明是达美航空公司的明智之举。

拉瓜迪亚门户合作伙伴关系将提供资本股权融资。股权是融资中最昂贵的形式；通常，债务比股权更便宜。此外，债务先偿还，然后再偿还股权。P3 模式的优势是私营部门承担超支成本。这个 P3 面临的一个经济挑战是收入风险。拉瓜迪亚重建项目并不寻求扩大跑道容量。有限的跑道容量可能会减少机场能够管理的飞机数量，从而限制收入。但是，可以从机票税、特许经营权和航空公司获得收入。拉瓜迪亚门户合作伙伴关系必须在其融资结构中考虑到需求和收入风险，以免成为乐观偏差的牺牲品。

最重要的是，拉瓜迪亚机场面临着因其低人气和糟糕的声誉而带来的需求风险。例如，拉瓜迪亚机场在 2015 年被评为北美最糟糕的机场，最近的一项民意调查指出“航站楼似乎每年都变得更加破败 (…) 还有由不友好的工作人员管理的长队”。 翻新并不能保证需求会改善。此外，拟议中的空中列车项目应在翻新项目完工之前完工，以提高从皇后区到曼哈顿的旅行便利度。

机场咨询委员会造成的延误和重新设计确实引发了这样一个问题：港务局是否完全控制着自己的公私合作关系。虽然港务局和拉瓜迪亚门户合作伙伴可能对该项目有相同的目标和目标，但它们可能与机场咨询委员会的目标不完全一致，这增加了项目的风险，从而增加了成本。

机场私有化：拉瓜迪亚是一个例子吗？

2014 年，公私合作政策课堂上的一组学生对最近波多黎各圣胡安路易斯·穆尼兹国际机场的私有化进行了案例研究。该机场于 2013 年私有化，被誉为美国在联邦航空管理局机场私有化试点计划下成功私有化的大型商业机场的第一个例子。 虽然私有化路易斯·穆尼兹国际机场的公私合作关系（融资、运营、维护和改善合作关系） 和将建造拉瓜迪亚机场新的中央航站楼的公私合作关系（融资、设计、建造、运营和维护合作关系） 似乎非常相似，但拉瓜迪亚 CTB 项目并非在 FAA 的机场私有化试点计划下开发。 这并不意味着它将来不可能被纳入该计划。拉瓜迪亚机场的现任运营商，港务局，拥有机场私有化的经验，他们在 2000 年将位于纽约州纽堡的斯图尔特国际机场的运营私有化。 他们在七年后恢复了斯图尔特国际机场的运营。

可持续性和气候变化：桑迪之后该怎么办？

2012 年，桑迪飓风对纽约州和新泽西州以及拉瓜迪亚机场造成了巨大破坏。机场的跑道被超过 1 亿加仑的海水淹没。 机场关闭了两天，影响了 25 万名乘客，给该地区带来了 1.08 亿美元的经济损失。 这也给拉瓜迪亚机场敲响了警钟，该机场位于法拉盛湾，这种情况可能会再次发生，甚至可能已经发生了。

港务局发布的资格预审要求于 2012 年 10 月 26 日发出，仅在桑迪飓风登陆的前几天。然而，其中包含了一些条款，可以帮助机场度过像桑迪一样的另一场风暴，包括将东端变电站和中央供热和制冷厂，它们将为整个机场提供电力、供暖和空调，设在机场陆侧，位于 C 航站楼和中央公园路之间。 机场咨询委员会还建议将其他关键基础设施抬高并保护起来，以防再次发生像桑迪这样的风暴。 但是，需要注意的是，机场咨询委员会关于搬迁和重建 C 和 D 航站楼的建议将使它们位于东端变电站和中央供热和制冷厂应该去的地方。

社区利益：东埃尔姆赫斯特怎么样？

纽约市是美国最大的城市。这意味着，每当建造或重建某样东西时，整个城市的社区，尤其是那些靠近该地点的社区，都会受到影响。拉瓜迪亚机场中央航站楼重建项目也不例外。据估计，有 600,000 多人和 50 所学校位于拉瓜迪亚机场五英里范围内。<Ibid., 11.</ref> 东埃尔姆赫斯特社区位于机场对面的中央公园路。

拉瓜迪亚机场项目对当地社区的影响是港务局和机场咨询委员会共同关注的主要问题。长期以来，在东埃尔姆赫斯特，那些在拉瓜迪亚机场接人的人在当地街道上停车一直是个难题。港务局意识到了这一点，并在招标书中将建造一个拥有 2,800 个停车位的全新停车场作为项目的一部分。 咨询委员会赞成这一举措，但建议将停车位增加到 3,100 个。 他们还建议设立一个专用的手机等待区供接机人员使用。

除了拉瓜迪亚机场造成的停车问题外，飞机起降产生的噪音一直是当地居民面临的问题。多年来，拉瓜迪亚机场一直实行着周长规则，将航班目的地限制在 1,500 英里以内。 这在一定程度上是为了减少噪音，与之类似的规定还禁止飞机在午夜至凌晨 6 点之间从拉瓜迪亚机场起降。 招标书中没有对这些限制进行评论，只是在合格投标人提交方案之前，让他们了解这些限制的存在。机场咨询委员会虽然同情当地居民的担忧，但表示他们认为新的拉瓜迪亚机场应该规模足够大，以便将来如果取消周长规则，能够容纳更大的飞机。

社区利益相关者和 M/WBE 企业

拉瓜迪亚中央航站楼大楼改造项目得到了州长科莫的支持。然而，拉瓜迪亚门户合作伙伴关系需要赢得包括州参议员詹姆斯·桑德斯（民主党）和美国众议员格雷戈里·米克斯（民主党，牙买加）在内的当地政治领袖的信任和政治支持。由于少数族裔和女性拥有的企业（M/WBE）没有参与该项目的股权投资，因此存在政治风险。获得当地政治支持也很重要，因为纽约市拥有拉瓜迪亚机场这一资产。“包括和承认社区利益也很重要，”州参议员何塞·佩拉尔塔（民主党，东埃尔姆赫斯特）说道。。当地社区将从增加的就业机会中获得经济收益。皇后区少数族裔的失业率很高，为 6.8%，而白人失业率为 3.4%。

少数族裔企业在拉瓜迪亚中央航站楼大楼改造项目的股权融资中存在少量机会。2015 年 10 月 6 日，MPAC（动员牧师和社区）与州长安德鲁·科莫办公室的代表会面，讨论了该项目中少数族裔和女性拥有的企业缺乏股权的问题。具体而言，MPAC 希望“主要级别”地包含 MWBE。。为此，MPAC 支持纽约交通联盟作为潜在的股权合作伙伴，他们能够提供 6,000 万美元的股权。 此外，纽约交通联盟还包括 Switzer 集团和 Manning 建筑事务所，他们帮助设计了达拉斯和亚特兰大机场。此外，斯堪斯卡公司于 2011 年因不利于 MWBE（少数族裔和女性拥有的企业）的做法而受到调查，并向美国政府支付了 1,960 万美元。斯堪斯卡公司没有被判有罪，但根据斯堪斯卡公司东北地区传播总监伊丽莎白·米勒的说法，与美国政府达成和解。

州长科莫已表示支持 MWBE；他希望确保 30% 的合同和分包合同由纽约州的少数族裔和女性拥有的企业获得。。MPAC 的领导人不想让少数族裔企业被降级为分包商级别。 然而，在官方财务结算完成之前，无法确定任何承包商。港务局在其 ADCBE（机场特许经营权弱势企业）目标中指出，少数族裔的参与非常重要。

PPP 项目需要多位政治支持者；州长安德鲁·科莫提供州一级支持，美国众议员约瑟夫·克劳利（第 14 选区）提供国家一级支持，州参议员詹姆斯·桑德斯（民主党，第 10 选区）和何塞·佩拉尔塔（民主党，第 13 选区）提供地方社区和州一级支持。港务局是瓜迪亚机场的出租方。拉瓜迪亚中央航站楼大楼改造项目得到了港务局执行董事帕特里克·福伊的支持。

拉瓜迪亚中央航站楼大楼改造项目的总成本为 36 亿美元，其中 10 亿美元来自公共资金，25 亿美元来自拉瓜迪亚门户合作伙伴关系。然而，该项目仅创造了 18,000 个就业岗位（8,000 个直接就业岗位和 10,000 个间接就业岗位）。此外，拉瓜迪亚机场目前创造了 160 亿美元的经济活动，并直接提供了 121,000 个就业岗位。

潜在的增建：何时才能真正完工？是否需要酒店？

拉瓜迪亚机场中央航站楼大楼改造项目的建设结束后，并不意味着该地所有扩建工程都将结束。尽管尚未动工，但拉瓜迪亚机场的未来计划已经开始制定。最大的项目是建造一条连接机场和纽约市地铁的铁路。拉瓜迪亚机场是纽约地区目前唯一没有连接地铁或通勤铁路系统的主要机场。 约翰·肯尼迪国际机场和纽瓦克自由国际机场已经建有空中列车，将航站楼直接连接到通勤铁路和地铁站。 港务局和机场咨询委员会都支持这一计划。招标书中包含了有关目前已为建设连接机场的铁路预留的土地的权属信息，以及该铁路如何与已建成的中央航站楼直接连接的信息。 该项目也得到了州长安德鲁·科莫的支持。 除了建设连接机场和城市的铁路外，机场咨询委员会还建议机场在设计时应包括商务会议中心，以及在机场本身建设“200 间客房的精品酒店”的潜在空间。 招标书中没有讨论酒店或会议中心。

讨论问题

1. 州长科莫的机场咨询委员会应该参与到何种程度？咨询委员会的愿景（与最初的招标书不同）可能如何影响 LGA 中央航站楼大楼改造项目的最终结果？

2. 这个 PPP 项目是否能够克服 LGA 机场设施的局限性（例如缺乏扩展的跑道空间，缺乏连接地铁的空中列车）？

3. 收入风险是否转移到了合适的方（拉瓜迪亚门户合作伙伴关系、纽约新泽西港务局、航空公司、客户）？

4. 这个 PPP 项目如何说明政治支持者的重要性？