缅甸 2012：民主与独裁

Bertil Lintner 著，“缅甸 2012：民主与独裁”，《亚太期刊》，第 10 卷，第 26 期，第 4 号，2012 年 6 月 25 日。

缅甸民主派领袖昂山素季在欧洲的胜利巡回访问，对这个半世纪前处于铁腕军事统治的国家，对变革力量来说是一个鼓舞。她在瑞士、挪威、英国、爱尔兰和法国受到几乎与国家元首同等的礼遇，会见了主要政治家、政府官员、著名人权活动家，甚至皇室成员。今天，随着一个新的准文人政府去年 3 月上台，一些走向更加民主制度的改革已经出台，人们对未来充满了乐观情绪。

素季 6 月的欧洲之行紧随 4 月 1 日的补选，在补选中，她的政党，全国民主联盟（NLD）在竞选的 44 个席位中赢得了 43 个，这些席位是该国国家议会和一些地方议会的席位。在竞选期间，一场大规模的运动席卷缅甸，其规模是 2007 年数万名佛教僧侣领导的反政府示威游行以及 1988 年全国范围内反对旧军政府的大规模起义（这次起义将素季推到了该国民主运动的前沿）以来从未见过的。今年素季在竞选途中所到之处，数以万计的各年龄段的人们都来听她的演讲，或者只是在路边排成队列为她的车队欢呼。她集会上出现的巨型电视屏幕、昂贵的音响系统和其他精密的器材，清楚地表明了一些私人商业界人士的支持，而这些商业界人士直到最近还几乎完全与军方势力有联系。直到一年前，许多西方观察人士，包括驻曼谷负责缅甸事务的欧洲联盟著名外交官，都断言素季已经成为过气的政治力量，许多年轻人甚至不知道她是谁，因为自从她于 1989 年首次被监禁以来，她大部分时间都处于软禁状态。他们反而认为，一股新的“第三势力”正在兴起，这股势力挑战了素季和 NLD 以及军方主导的政府的所谓坚定立场。最近缅甸国内外的事件清楚地表明了他们的错误；大多数局外人未能理解，素季不仅是一个政治人物，而且在许多普通缅甸公民的心目中，她是一位女性菩萨，将他们从该国军政府的邪恶中拯救出来。在曼德勒的一次选举集会上，两个十几岁的女孩一起举着一块巨大的红色横幅，上面写着素季是“第二个神”。

素季本人反对将她神化，但在缅甸政治格局两极分化的背景下，这种说法可能会继续存在。一个可行的“第三势力”的存在可能是一个神话，这个神话是由西方国家的捐助机构和许多以扩大企业和找到解决缅甸几十年来政治危机的方案为目的的欧洲私人基金会编造出来的。但这个等式中还有一个“第三因素”，它注定会使缅甸走向民主与和平的道路极其艰难：尚未解决的民族问题。在该国最北部，随着政府与缅甸最强大的民族叛军之一克钦独立军（KIA）之间的停战协议在去年破裂，战斗再次爆发。KIA 于 1994 年与中央政府达成和平协议，结束了长达数十年的内战。但该协议从未就该组织要求自治和其他权利达成政治解决方案。

当时执政的军政府告诉 KIA，必须颁布新宪法，并成立一个民选政府，然后才能就自治问题进行政治对话。KIA 代表作为观察员参加了军政府设立的起草新宪法的全国代表大会，并同意在 2008 年 5 月在他们控制的地区举行关于宪法的全民公决。当新的宪法颁布，并在 2010 年 11 月举行大选时，承诺的政治对话未能实现。相反，KIA 受到压力，要求他们放下武器，加入缅甸军队指挥下的边防军。作为交换，他们所得到的东西除了商业机会外，几乎没有其他东西，类似于 1994 年最初的停战协议条款，该协议导致中国商人、当地企业家和一些 KIA 官员对克钦邦曾经丰富的森林和资源进行肆意掠夺。停战协议在这些破裂的承诺下崩溃，当政府军于 2011 年 6 月进驻 KIA 控制区时，敌对行动再次开始。在反叛乱行动中，缅甸军队焚烧了村庄，数十名平民被杀，妇女被强奸，数万名难民涌入中国边境附近的临时营地。

KIA 和少数民族似乎寄希望于一些最近涌入该国帮助和解进程的国际和平与和解组织。另一方面，缅甸政府希望这些外国对话者帮助说服武装抵抗组织有效投降，接受新宪章的条款。挪威政府已拨款 500 万美元支持其和平计划，并已要求其他捐助者提供额外援助，而其他几个国际非政府组织则提供了作为中介的服务。批评人士认为，外国压力不会迫使政府修改宪法——无论如何，这是一个牵强附会的提议——而是迫使叛军同意在新的现有政治结构内开展工作，以换取在其各自地区的发展援助。

在 5 月 19 日至 20 日举行的远东城镇景栋会议上，掸邦军（SSA）和政府代表签署了一份 12 点协议，以“恢复和平”该国长期动荡不安的地区。除了流离失所者重新安置和“恢复”等人道主义问题外，该协议只包含对所有主要问题的“现有法律”的引用；自治不在谈判桌上。政府谈判的主要目标是让 SSA 接受 2008 年宪法，并说服武装叛军回到历届军政府一直称为“合法范围”的地方。与克伦民族联盟（KNU）叛军（他们也在争夺其控制地区的自治权）的谈判也采取了类似的路线。他们被提供了商业机会以换取和平，但没有承诺进行宪法改革。由于 2008 年宪法不承认联邦制，因此没有谈判空间来做出可能危及军方以自己为首的单一国家的传统观念的让步。民族领袖被告知，“关于联邦制的讨论甚至不在桌面上。”但克钦邦的敌对行动爆发表明，停战协议只是冻结了潜在问题，并没有提供持久解决方案。在全国范围内，仍有至少 50,000 名男女在民族抵抗力量中持械作战。去年，为了解决这些潜在问题，素季呼吁召开第二次“彬龙会议”，这是她父亲昂山签署的协议的名称，昂山领导缅甸争取从英国独立，他于 1947 年 2 月 12 日在小城镇彬龙与掸邦、克钦邦和钦邦的代表签署了协议。该协议为新联邦宪法的制定铺平了道路，该宪法于当年 9 月通过，缅甸独立于 1948 年 1 月 4 日宣布。

昂山于 1947 年 7 月被政治对手暗杀——在独立前半年——但他与民族领袖签署的彬龙协议在宪法中得到尊重。该宪章的第十章甚至授予掸邦和克伦尼邦在独立 10 年后从联邦中分离的权利。其他民族邦没有被赋予这种权利，但彬龙协议规定，“原则上接受边境地区的内部行政完全自治”。缅甸的主要民族之一克伦族没有签署彬龙协议，而是于 1949 年诉诸武装斗争。其他较小的民族，如克伦尼族、孟族和穆斯林圣战者，也拿起武器，缅甸共产党（CPB）以及正规军中想要将该国变成社会主义共和国的各种叛变组织也拿起武器。内战和政治混乱导致 1958 年成立了军政府，军政府在执政不到两年后，将权力交还给民选文官内阁。1962 年 3 月，缅甸的议会民主制和联邦制实验在军事政变中突然结束。时任总理吴努召开了研讨会，讨论民族边境地区的未来地位，不是为了解散联邦，而是为了通过更好地定义和加强该国联邦结构来找到前进的道路。由奈温将军领导的新军政府逮捕了研讨会的所有参与者，并废除了 1947 年宪法。随着联邦制的废除，缅甸采用了现有的严格集中的权力结构，以军方为核心。自 1962 年政变以来，军方以各种形式掌权，有时通过极度压迫的政权，有时通过相对开放的时期。1974 年通过的宪法为 7 个“省”（大部分是巴玛人居住的地方）和 7 个民族邦规定了条款。但这些行政实体之间没有区别。新的 2008 年宪法允许成立地方议会，旧的省份被重新命名为“地区”，但缅甸名义上只是一个联邦。

2010年11月，昂山素季从软禁中获释后首次提出“第二次彬龙会议”，得到了包括掸邦民族民主联盟、孟族全区民主联盟和若开族民族发展党在内的多个少数民族领导人和组织的支持。与此同时，一些亲政府博主指责她是“叛国者”，因为她复活了赋予自治权的协议。其中一位“缅甸爱国者”在去年11月于流亡人士运营的“伊洛瓦底”网站发表评论文章中写道：“新议会必须宣布彬龙协议非法！任何宣扬彬龙协议的人必须被指控犯有叛国罪，因为他们支持殖民者的分而治之政策。绝不！我们将战斗到底，消灭叛国者。” 昂山素季此后一直对“第二次彬龙会议”保持沉默，但新宪法及其中央集权的权力结构仍然是实现民族地区持久和平的巨大障碍。即使召开这样的会议，程序也将与20世纪40年代独立斗争期间的程序相反。1947年1月，殖民当局设立了名为“边疆地区调查委员会”的机构，与各民族代表进行谈判。彬龙协议是在殖民统治下签署的，半年后，当选的制宪议会通过了一部新的联邦宪法，根据该宪法宣布独立。

从一开始，这个问题就是一个许多缅甸统治者甚至普通公民不愿承认的问题：缅甸是一个殖民地产物，它包含了许多历史上彼此之间几乎没有联系的民族，直到英国当局在老巴玛王国和周围马蹄形山脉建立统治。即使在今天，也有一些偏远的部落地区，当地人甚至不知道自己属于一个叫做“缅甸”的国家，更不用说“缅甸”了——这是该国自1989年以来的官方名称，据说涵盖了该国的“135个民族”，就好像这个词在任何语言中都存在一样。现在，缅甸的民族代表们正在承受压力，要求他们接受新的非联邦、由军方起草的宪法，并以“民族和解”的名义放下武器。这部宪法表面上是由一个持续了15年的全国代表大会起草的。然而，它的代表大多是由当时的军政府挑选的。民族代表身穿各自色彩鲜艳的民族服装，为这场壮观景象增添了光彩，他们大部分时间都在听冗长的演讲，而不是讨论他们地区的未来。一位著名的掸邦代表，昆顿乌，甚至被指控犯有叛国罪，并被判处93年监禁，因为他批评了与全国代表大会相关的程序。他于今年1月与数百名其他政治犯一起获释。

尽管政府似乎坚持认为，民族叛军更感兴趣的是赚钱，而不是要求宪法改革和政治自治，但各民族抵抗力量组成统一战线，甚至制定共同政治纲领的努力也都惨败。重要的是要记住，冲突不仅发生在巴玛人和其他民族之间，也发生在不同少数民族之间。例如，克钦族和掸族之间，以及掸族和克伦族之间，几个世纪以来一直存在着紧张关系。一个较小的群体，巴欧族，甚至在20世纪50年代初拿起武器，与当地的掸邦王子作战。在后来的几年里，掸邦和克钦邦叛军为控制该国东北部地区的势力范围而进行领土争夺，这些地区拥有大量的克钦人口，但属于掸邦。最近，掸邦和佤邦军队在泰国边境附近地区为了争夺控制权而进行了血腥的战斗。

同样清楚的是，缅甸众多民族的不同背景，其中许多民族拥有武装叛乱派别，将使其难以找到解决该问题的持久办法。克伦族人的叛乱是世界上持续时间最长的叛乱之一，他们的人数至少有350万，居住在老首都仰光西南部的伊洛瓦底三角洲和靠近泰国边境的丘陵地带。他们中的许多人是基督教徒，主要是浸信会教徒，他们六十年来一直主导着大多数克伦叛乱运动。然而，大多数克伦人是佛教徒，民主克伦佛教军队与基督教领导的克伦民族联盟的军队之间发生了激烈的战斗。

掸邦人是佛教徒，与泰国人和老挝人有血缘关系，传统上由被称为“扫帕”或“天空之主”的封建王子统治。当彬龙协议的10年试用期在1958年结束，并且他们显然不允许行使当时宪法赋予他们从联邦中分离的权利时，掸邦青年在一些当地老领导人的支持下拿起武器。远北的克钦族几乎全是基督教徒，主要是浸信会教徒。他们的叛乱发生在1961年，当时当时的吴努政府试图将佛教定为国教，同时与中国签署了边界协议，许多克钦族人对此表示反对。战争爆发后不久，克钦族人——他们的游击战技巧在二战期间得到了英国和美国的认可和利用——迅速控制了他们位于中国和印度之间的大部分崎岖山区。政府一直未能将克钦族人从他们在20世纪60年代建立的地理要塞中驱逐出去。缅甸最强大的民族军队，贩毒的佤邦联合军（UWSA），最近很少受到关注。他们拥有超过3万名武装人员，配备了主要从中国获得的精良武器，包括现代自动步枪、重机枪、120毫米迫击炮，甚至便携式地对空反坦克导弹。佤邦联合军诞生于1989年缅甸共产党（CPB）内部的一次兵变，他们将那些老的、正统的共产党员，主要是巴玛族领导人驱逐到中国。

缅甸共产党随后崩溃，后来分裂成四个区域性民族军队，其中佤邦联合军是最强大的。目前，佤邦联合军控制着中国边境附近的大片地区，在南部的泰国边境有几个飞地，以及所谓的“金三角”地区缅甸境内大部分利润丰厚的毒品生产地区，包括鸦片、海洛因和甲基苯丙胺。佤邦人从未被缅甸任何中央政府控制过，无论是在殖民时期、殖民统治时期，还是独立时期。他们一直到近代都是猎头族，在20世纪70年代初叛军缅甸共产党接管该地区之前，很少有外人进入该地区。自1989年兵变以来，佤邦联合军一直在独立管理其控制的地区。

回归联邦制可能是解决缅甸民族问题的唯一持久办法，但另一方面，世界上很少有国家实行以民族或语言为基础的联邦制。印度、前苏联和前南斯拉夫是几个例子，它们显示了缅甸这种潜在模式所面临的风险。印度已经存续了下来，尽管该国面临着各种问题，但也许是缅甸可以效仿的最佳模式。美国将地理实体作为联邦的成员州，德国以古代王国和公国为基础，甚至多元化的马来西亚也有一个联邦制，但不是基于民族——那里没有马来人、华人或印度人国家——而是基于老马来苏丹国。

然而，即使在民盟在4月补选中取得压倒性胜利之后，对2008年宪法的任何根本性改变几乎都是不可能实现的。昂山素季的政党在4月补选中争夺的44个席位中赢得了43个，但这仅仅占两院议会所有席位的7%左右。她的权力极其有限，她的选择也同样有限。去年年初，昂山素季对来访的外国外交官表示，她对与现任政府对话感到担忧，该政府是在2010年11月明显操纵的选举后上台的。据报道，她当时说，主要问题是新宪法，该宪法是在2008年5月同样充满欺诈性的公投后通过的，它保证军队在议会中拥有25%的席位。

例如，宪法的第12章列出了宪法修正案的复杂规则，这实际上赋予了军队对任何拟议的变更的否决权。上议院目前由168名民选代表组成，其中四分之一，即56名代表直接代表国防军；下议院由330名民选议员组成，以及110名被任命为代表军方的议员。与此同时，执政的联邦巩固与发展党（USDP）被广泛认为是军方政治利益的工具。

如果两院中有20%的议员提交一项法案，议会可能会考虑对宪法进行一些小的修改。然而，104条条款的纠缠意味着，在没有超过75%的议员事先批准的情况下，无法对宪法进行重大修改，之后必须举行全国范围内的公投，超过一半的合格选民必须投票。由于军队被分配了25%的席位，这意味着民选代表手中的权力微乎其微，无论他们是谁。

这种复杂的程序，加上缅甸举行虚假公投的历史——1973年为1974年宪法举行的第一次公投与2008年举行的公投一样缺乏可信度——使得改变那些条款几乎不可能，这些条款以各种方式和手段在法律上保护了军队现在对权力的间接控制。例如，宪法的第一部分保证了军队的“国家政治领导作用”，并且在“紧急情况”下，“国防军总司令有权在征求总统意见后接管并行使国家主权权力”。根据宪法，“任何法律行动”都不能对军队在行使这种紧急权力时所做的事情采取行动。

另一条条款禁止父母、配偶或子女“效忠外国势力”的任何人担任总统或副总统。昂山素季已故的丈夫迈克尔·阿里斯是英国公民，他们的两个儿子也是英国公民。军队有权任命议会中四分之一的席位，这是其他民选议员的保证，军队也控制着地方议会中三分之一的席位。

2008 年，缅甸军政府获得了他们想要的宪法——本质上完全不民主——并且通过操纵选举，现在控制着议会中绝大多数席位。因此，他们现在可以承受因国际压力而做出一些政治让步，以获得他们迫切需要的外援和投资，以避免进一步的社会动荡和来自广大民众的挑战。距离下次选举还有三年时间，军方可以利用这段时间来操纵和压制反对派——在近几十年来的近乎绝对的权力中，军方在这方面变得极其熟练。

然而，如果没有实质性的宪法改革——这似乎几乎不可能——缅甸无法打破数十年的压抑性军事统治，并迈向实现真正的民主和联邦制。掸邦民主联盟秘书长赛万塞在最近发布在互联网上的声明中适当地表示，改变政治制度，而不仅仅是修改 2008 年宪法中的几段内容，是实现持久和平和政治解决的必要条件。虽然克钦邦的战斗和调解工作仍在继续，但有消息人士称，中央政府拒绝承认克钦独立军代表克钦人民。他们反而辩称，在 2010 年由军方支持的候选人赢得的操纵选举后被任命的“当选”克钦邦政府及其“首席部长”拉贾恩·恩甘·森，才是克钦邦真正的民主代表。从这个角度来看，克钦独立军必须被纳入体系或被军事消灭。但政府的强硬立场也带来了当局在和平进程开始时可能没有预料到的后果。谈判导致了新一代更年轻的克钦领导人出现，他们更多地受政治目标而不是商业利益驱动。这些新领导人中最有魅力的是克钦独立军副参谋长苏姆鲁特·冈·毛将军，他是曼德勒大学物理学毕业生，于 1987 年加入克钦独立军，比全国民主起义早一年。他的许多老同学和同时代人参加了那次被镇压的起义，冈·毛一直坚持认为，解决民族冲突和争取民主的斗争同等重要。另一方面，由政府任命的首席部长拉贾恩·恩甘·森——来自佛教克钦人中的微不足道的一小部分——被许多克钦人（其中 90% 是基督教徒）视为对当地文化和敏感性的轻蔑。

本质上，关于如何解决缅甸的民族问题存在着两种截然相反的观点。对于政府来说，解决民族冲突的办法是让叛军根据中央当局规定的条件放下武器。对于民族叛军来说，希望是尽管遭遇挫折，停火进程最终将通过谈判导致建立联邦制联盟和更多地区自治——而如果谈判失败，这似乎很有可能，缅甸的民族地区将发生更多暴力骚乱。正如掸邦领导人赛万塞所说，只要核心问题——有争议的 2008 年宪法——没有得到解决，“很难想象缅甸境内的民族冲突能在短期内得到解决。”

昂山素季将在 4 月和 6 月的事件之后，处于她人气顶峰，会接受挑战，重新呼吁“第二次彬龙会议”，并推动在民族问题之外的领域进行宪法改革吗？问题是，如果她这样做，她将走上一条可能带来灾难性对抗的路线。但如果她不这样做，缅甸数十年的政治和民族动荡很可能将继续无法解决，甚至会给这个国家，尤其是边境地区的长期受苦人民带来更加悲惨的后果。