私有化

作者：Chris Edwards

概述

近几十年来，世界各地的政府都将国有资产出售给私人投资者。机场、铁路、能源公用事业以及许多其他资产已被私有化。私有化革命推翻了 20 世纪普遍存在的政府应该拥有经济中最重要的产业的信念。私有化通常会导致成本降低、服务质量提高以及以前停滞不前的政府产业的创新增加。

英国首相玛格丽特·撒切尔和美国总统罗纳德·里根在 1980 年代对政府应该拥有产业的假设提出了质疑。但是，虽然撒切尔在英国进行了巨大的改革，但这个国家只私有化了一些主要的联邦资产。货运铁路康奈尔铁路公司于 1987 年以 17 亿美元的价格私有化。阿拉斯加电力管理局于 1996 年私有化。联邦氦储备于 1996 年以 18 亿美元的价格私有化。埃尔克希尔斯石油储备于 1997 年以 37 亿美元的价格出售。美国浓缩公司于 1998 年以 31 亿美元的价格私有化，该公司为核工业提供浓缩铀。

仍然有许多联邦资产应该私有化，包括 Amtrak 等企业以及空中交通管制系统等基础设施。政府还持有数十亿美元的房地产，这些房地产也应该出售。私有化对联邦预算的好处将是适度的，但对经济的好处将是巨大的，因为新私营企业将进行创新并提高其绩效。

管理和预算办公室计算出，大约一半的联邦雇员执行的职责不是“固有的政府职责”。布什政府曾试图将其中一些活动外包给外部供应商，但这种“竞争性采购”并非私有化。私有化使一项活动完全私有化，将其完全从政府账簿中剔除。这允许更大的创新并防止腐败，这是政府合同的严重缺陷。

联邦资产私有化有许多理由。首先，出售联邦资产将减少预算赤字。其次，私有化将减少政府的责任，使决策者能够更好地专注于其核心责任，例如国家安全。第三，可以借鉴大量外国私有化经验来推动美国改革。第四，私有化将通过为企业家打开新市场来刺激经济增长。例如，废除邮政垄断可能会为邮件行业带来重大创新，就像 1980 年代的 AT&T 分裂为电信行业带来了创新一样。

一些决策者认为，某些活动，例如空中交通管制，对私人部门来说“太重要了”。但现实恰恰相反。政府已证明自己无法在空中交通管制等服务方面提供效率和高质量。这些行业对私营企业家可能带来的创新至关重要，不可错过。

独立企业

联邦政府经营着众多应该转变为公开上市公司的商业企业，包括美国邮政局、Amtrak 和一些电力公司。

• 邮政服务。拥有 685,000 名员工的庞大美国邮政局正面临着邮件量下降和成本上升的问题。未来的方向是私有化 USPS 并废除该公司对一等邮件的法律垄断。其他国家的改革表明，没有充分的理由证明当前的邮件垄断是合理的。自 1998 年以来，新西兰的邮政市场已对私人竞争开放，其结果是邮资下降，新西兰邮政的劳动生产率上升。德国的德国邮政于 2000 年部分私有化，该公司提高了生产率并扩展到新的业务领域。比利时、英国、丹麦、芬兰、荷兰和瑞典也对邮政服务进行了私有化或开放竞争。日本正在推进邮政服务私有化，欧盟计划在其 27 个成员国中开放邮政服务竞争。

• 客运铁路。Amtrak 成立于 1970 年，对它的补贴原本是暂时的。这种情况并没有发生，Amtrak 在 30 多年的时间里提供了二流的铁路服务，同时消耗了 300 多亿美元的联邦补贴。它的准点率很差，基础设施状况也很糟糕。其他地方的改革表明，私人客运铁路可以运作。澳大利亚、英国、德国、日本、新西兰和其他国家已经进行了全部或部分铁路私有化。私有化将使 Amtrak 在其财务、资本预算和服务运营方面拥有更大的灵活性，免受国会干预带来的高昂成本。

• 电力公用事业。美国电力行业由上市公司主导。然而，联邦政府拥有庞大的田纳西河流域管理局和四个电力营销管理局，它们在 33 个州出售电力。随着全球范围内的公用事业私有化，这些政府电力公司已经成为过时的产物。TVA 和 PMA 私有化将消除人为压低的电价，这些电价会导致过度消费，并提高公用事业运营和资本投资的效率。比尔·克林顿总统在 1996 年的预算中提议出售四个 PMA。现在是重新审视这些计划并推进改革的时候了。

基础设施

在 20 世纪之前，交通基础设施通常由私人部门融资和建设。例如，在 18 世纪和 19 世纪的美国，有 2,000 多家公司建造了私人收费公路。1 由于铁路的普及，这些公路中的大多数都破产了。然后，在 20 世纪，公路和其他基础设施被认为是政府活动。到 1980 年代，这种情况开始改变，世界各地的政府开始出售机场、高速公路、桥梁和其他设施。

任何可以通过消费者费用支持的服务都可以私有化。私有化机场、空中交通管制、高速公路和其他活动的巨大优势在于，私营公司可以自由地利用债务和股权市场进行资本扩张，以满足不断增长的需求。相比之下，政府基础设施的现代化受政府预算流程的政治和不确定性影响。因此，政府基础设施通常陈旧、拥堵且维护不善。

• 空中交通管制。联邦航空管理局几十年来一直管理不善，为美国人提供二流的空中交通管制服务。联邦航空管理局一直在努力扩大容量和现代化其技术，但其升级工作经常落后于进度，预算超支。例如，政府问责办公室发现一个联邦航空管理局技术升级项目，该项目始于 1983 年，原计划在 1996 年完工，耗资 25 亿美元，但该项目延误了几年，最终耗资 76 亿美元。2 政府问责办公室多年来一直在其浪费“高风险”机构的观察名单中将联邦航空管理局列入其中。3 空中交通管制 (ATC) 对这种政府管理不善至关重要，应该私有化。好消息是，一些国家已经私有化了其 ATC，为美国改革提供了良好的模式。加拿大在 1996 年私有化了其 ATC 系统。它成立了一个私人非营利性 ATC 公司 Nav Canada，该公司的运营资金来自航空用户的收费。加拿大系统因其健全的财务状况、扎实的管理和对新技术的投资而获得了高度评价。4

• 高速公路。一些州正在推进由私人融资和运营的高速公路。弗吉尼亚州北部的杜勒斯绿道是一条 14 英里的私人高速公路，于 1995 年开通，由私人债券和股权发行融资。在同一地区，Fluor-Transurban 正在首都环线 14 英里的路段上建设和主要资助高占用率收费车道。司机将通过电子收费使用这些车道，这将收回该公司大约 10 亿美元的投资。Fluor-Transurban 还为从华盛顿向南沿 95 号州际公路运行的收费车道提供资金和建设。类似的私人高速公路项目已经在加利福尼亚州、马里兰州、明尼苏达州、北卡罗来纳州、南卡罗来纳州和德克萨斯州完成或正在进行中。私营部门的高速公路资金和运营可以帮助铺平道路，减少全国的交通拥堵。

• 机场。几乎所有主要的美国机场都由州和地方政府拥有，联邦政府补贴机场翻新和扩建。相比之下，许多外国城市，包括雅典、奥克兰、布鲁塞尔、哥本哈根、法兰克福、伦敦、墨尔本、那不勒斯、罗马、悉尼和维也纳，都对机场进行了全部或部分私有化。英国于 1987 年率先对英国机场管理局进行了私有化，该公司拥有希思罗机场和其他机场。为了在美国推进改革，国会应该带头，因为许多联邦障碍使城市不愿私有化。例如，政府所有的机场可以发行免税债务，这使得它们在财务上优于潜在的私人机场。

• 海港。几乎所有美国海港都属于州和地方政府。由于僵化的工会工作规则和其他因素，许多海港的运营水平低于世界标准。美国海事管理局的一份报告指出，“就生产力而言，美国港口远远落后于新加坡和鹿特丹等其他国际交通枢纽”。5 世界各地有几十个国家将自己的海港私有化。一家香港公司，和记黄埔，在 15 个国家拥有 30 个港口。在英国，1983 年将 19 个港口私有化，组建了英国联合港口公司。ABP 及其子公司英国疏浚公司在私人市场上销售港口和疏浚服务。他们盈利、纳税，并向股东返还股利。6 英国三分之二的货物通过私有化港口运输，效率很高。由于海港在国际贸易中发挥着至关重要的经济作用，这应该是美国改革的重中之重。

• 陆军工程兵团。陆军工程兵团是一个联邦机构，负责建设和维护港口和水道的基础设施。该机构每年 50 亿美元的预算大部分用于疏浚港口，以及投资河流上的船闸和航道，例如密西西比河。此外，陆军工程兵团是美国最大的水力发电厂所有者，管理着 4,300 个娱乐区，资助海滩补给，并升级当地的供排水系统。

几十年来，国会一直将陆军工程兵团用作一项“肥肉桶”支出机器。资金被指定用于国会重要成员所在选区的低价值项目，而高价值项目却得不到资金。此外，陆军工程兵团有腐败的历史，包括新奥尔良的堤坝溃决和虚假的经济研究，以证明昂贵项目的合理性。7

为了解决这些问题，陆军工程兵团的民用活动应转移到州、地方或私人所有制。改革的粗略框架将是将港口疏浚、水力发电大坝、海滩补给和其他可以通过用户费和收费支持的活动私有化。堤坝、城市供排水项目、娱乐区、船闸和其他水路基础设施可以转移到州政府。

联邦资产

截至 2007 财年末，联邦政府拥有 1.2 万亿美元的建筑物和设备、2,770 亿美元的库存、9,190 亿美元的土地和 3,920 亿美元的矿产权利。8 联邦政府拥有美国大约四分之一的土地。

许多政府资产被忽视和滥用，在私营部门可能会得到更好的照料。政府财产状况不佳是常见的现象，其中公共住房可能是最臭名昭著的政府眼中钉。政府问责局发现，“许多资产正处于令人担忧的恶化状态”，这个监督机构将联邦财产持有列入了其“高风险浪费活动”名单。9

政府问责局还指出，联邦政府“拥有许多不需要的资产”，包括数十亿美元的剩余和空置建筑。联邦政府每年花费数十亿美元来维护国防部、能源部和退伍军人事务部的剩余设施。

解决办法是出售多余公共需求的联邦资产，并更好地管理剩余的较小资产。例如，森林服务局、公园服务局和鱼类和野生动物管理局的设施存在大量维护积压。解决方案不是更大的维护预算，而是修剪资产持有以适应有限的纳税人资源。解决方案的另一个部分是废除戴维斯-巴克森规则，该规则要求在联邦合同（包括维护合同）中支付人为的高工资。

出售联邦资产将有助于减少联邦赤字，并为改善剩余资产的维护创造预算空间。也许更重要的是，随着未充分利用的资产被投入到更有生产力的私人手中，经济效率和增长将会提高。

结论

将联邦企业和基础设施私有化将使新管理人员能够从现有资产中获得更高的效率，并改善客户服务。私人企业家通常可以在政府工作人员无法做到的地方进行创新，并且他们更容易结束不必要的和失败的活动。联邦政策制定者应该

• 停止对客运铁路的补贴，并将美铁私有化；

• 将美国邮政服务私有化，并废除对竞争性邮件递送的限制；

• 将空中交通管制系统私有化；

• 帮助将全国的机场私有化，同时停止联邦补贴；

• 帮助将全国的海港私有化；

• 将联邦电力公用事业私有化，包括田纳西河流域管理局和电力营销管理局；

• 将陆军工程兵团的部分部门私有化，例如水力发电大坝；以及

• 出售多余的联邦资产，包括建筑物、土地和库存。

这些只是一些备受关注的改革目标，但联邦部门应该仔细审查其他大大小小的活动，以将其转移到私营部门的新所有者手中。

注释

1 Daniel B. Klein，“美国私人高速公路，1792-1916”，《自由人：自由思想》，1994 年 2 月，www.fee.org。州政府确实广泛干预了运河和铁路等基础设施项目，但干预往往以腐败丑闻告终。参见 James Rolph Edwards，“19 世纪的美国人如何应对政府腐败”，《自由人：自由思想》，2004 年 4 月，第 24 页。

2 政府问责局，“空中交通管制：联邦航空管理局自动化计划的演变和现状”，GAO/T-RCED/AIMD-98-85，1998 年 3 月 5 日。

3 政府问责局，“高风险系列：更新”，GAO-05-207，2005 年 1 月，第 5 页。

4 例如，参见 Joel Bagnole，“加拿大如何将喷气式飞机运往海外”，《华尔街日报》，2002 年 5 月 9 日，第 A12 页。

5 美国交通部海事管理局，“关于港口和联运系统绩效的国会报告”，2005 年 6 月，第 28 页。

6 参见 www.abports.co.uk 和 www.ukdredging.co.uk。

7 参见 Chris Edwards，“将陆军工程兵团私有化”，卡托研究所税收和预算公告第 27 号，2005 年 10 月。

8 《美国政府预算》，2009 财年，分析视角，第 185 页。

9 政府问责局，“高风险系列：更新”，GAO-05-207，2005 年 1 月。参见“管理联邦不动产”的亮点。

研究私有化：关于公共政策评估的一些笔记

作者：Luciana de Oliveira Miranda Gomes

介绍

本文的目的是介绍关于公共政策评估的最新进展，并特别关注私有化。基本研究目标是评估与私有化相关的公共政策目标的目的和范围，特别是在与区域和社区层面的社会经济结果相关的方面。

是什么样的担忧推动了对社会经济影响的研究重点？Jackson 和 Price（1994）评论说，私有化的成功（或不成功）不应仅仅根据生产力和盈利能力等企业绩效指标来判断。这些指标主要关注利益的分配，主要分配给股东。他们建议，相反，“私有化带来的利益还有其他利益相关者，尤其是消费者，需要考虑在内”（Jackson 和 Price，1994，第 17 页）。作者认为，消费者可以通过支付更低的服务费用、面对更稳定的价格或通过改善服务质量来从私有化中获益。

目前讨论旨在更进一步，并解决更广泛的社会经济影响问题。一个行业私有化对某地居民有哪些影响？国有企业私有化对持股社区的生活质量有利还是不利？

关于私有化：一些讨论方法

本节将讨论一些私有化方法以及试图证明这种影响的研究。

自 1980 年代以来，越来越多的国家开始采用私有化政策，最初是在英国，但在随后的几年中迅速蔓延。为了减少其在经济中的资产基础，并将重点放在所谓的国家职能上，国家将其资产和财产转移到私营部门。这是一种准永久性安排，不同于将公共利益外包——被称为临时私有化。

尽管一些研究证明了潜在的效率提升（Parker，1998；Chisari 等人，1999），但世界各地的研究人员对私有化行为的明智性存在激烈争议（Bishop 和 Green，1995；Hossain 和 Malbon，1998）。

在私有化过程中，采用了三种不同的战术方法（Hossain 和 Malbon，1998）。他们认为，这些策略在世界经济的不同地区被以不同的力度执行。大爆炸方法正在拉丁美洲和加勒比地区执行，循序渐进的制度化方法是亚洲和东亚国家的特征，而东欧的市场化政治方法。发展中国家一直在将其战略指向电力、水和天然气等行业和公用事业。无论这些区别如何，在世界各地都采用了私有化国有企业的势头。是什么样的声称的好处支撑了私有化？Gould（引自 Hossain 和 Malbon，1998）说，私有化将

. 筹集资金并减少借款，以改善一个国家的有效财政和宏观经济管理；

. 提高企业层面的效率；

. 减少政府和官僚机构对企业日常业务的干预；

. 提高企业所有权的比例；

. 在市场上创造竞争；

. 促进市场纪律。

私有化一词可以以一种包容性的方式定义，涵盖福利国家规模的缩减，同时促进企业家精神和志愿者活动。更狭隘的定义将私有化视为用私营劳动力取代实际上是一群完全相同的公务员，以完成一项特定任务。

Bishop 和 Green (1995) 提出将私有化作为一种政治主流的概念。1978 年，为当时英国反对党保守党准备的一份政策文件提议将国有资产出售作为减少公共部门工会权力的可能手段。作者分析了 1980 年代/90 年代英国发生的私有化以及企业向竞争性市场转移的情况，得出结论：这些企业利用了私有化之前被剥夺的商业和管理自由。

特别是，一些企业能够在预期经济衰退到来之前重组其运营并减少其劳动力，而另一些企业则能够通过多元化进入周期性较弱的业务来限制其对经济衰退的风险敞口。然而，Bishop 和 Green (1995) 并没有在任何地方讨论私有化对地方和区域经济的影响，也没有讨论消费者或客户的意见。

Hossain 和 Malbon (1998) 的编辑贡献明确地致力于分析私有化带来的利益分配。本书试图对私有化的影响以及由此产生的某些问题进行评论，以用于监管改革。贡献者从各个角度分析了私有化在不同国家的损失和收益。在许多国家，已经为私有化过程以及私有化企业随后的表现建立了监管机构。他们的职责是保护三个主要参与者的利益和活动，即消费者、私营新公司和政府。尽管研究表明一些私有化行业无疑存在益处，但正如 Malbon (1998) 所评论的那样，私有化的总体影响仍然不清楚。

Malbon (1998) 认为，私有化不应与放松管制混淆。例如，英国消费者从私有化中获得了许多承诺：竞争将迫使价格下降，消费者将从提高的配置效率中受益。这个想法是，竞争将带来选择，促进公司内部的效率，并提供尽可能低的零售价格的最强激励。然而，正如 Meek (1998) 所观察到的那样，私有化并不一定给英国带来很大的竞争。他在分析公用事业行业的私有化时认为，虽然消费者希望新市场为他们带来利益，但股东显然希望通过赚取经济租金从垄断性企业获得丰厚的回报。

Meek (1998) 为英国公用事业行业私有化经验中缺乏竞争辩护。他认为，在这些行业出售时，更大的竞争不是一项主要的政策目标，而且在撰写本文时，国内消费者所看到的唯一竞争是在电话和通信市场。基于此，监管机构可能被认为在从私有化中为国内消费者提取净盈余的一部分的努力中失败了。

Brown (1998) 研究了与电信私有化相关的经济问题，特别是澳大利亚的 Telstra 公司，得出结论，私有化的影响是复杂的，取决于许多因素。这些因素包括企业在私有化后是否比继续国有化更盈利，以及定价过低和交易成本的程度。这些纵向研究无疑揭示了私有化过程对垄断性国有企业的动态效率和影响。然而，在已经运营在放松管制和竞争性市场的企业的私有化中，社会经济影响似乎没有得到相同的探索。

Wilding (1990) 分析了英国撒切尔政府三届政府的经验，表明私有化政策可以从经济、政治和社会因素三个方面进行分析。经济重点建立在市场供应总是比公共部门供应更有效率的信念之上。这个想法有两个进一步的命题支撑：

. 私营部门的管理实践优于公共部门，并且这种实践可以转移到新私有化的行业；

. 在市场情况下，消费者相对于生产者拥有更大的权力。这意味着，当个人在市场关系中买卖商品和服务时，经济自由得到增强，而在公共提供服务时，经济自由减少。

自由市场的益处主张是 1980 年代英国政府私有化政策的核心。Wilding (1990) 对政治因素的分析集中在 1982 年，他认为这一年至关重要。保守党需要一个目标，用其战略取代其他问题。宏观经济政策似乎处于严重混乱状态。此外，人们普遍相信政府的死手，相信公共活动和公共企业的固有低效率，相信政府所触及的一切都会很快变得相对低效率。在这种情况下，政治议程朝着两个方向发展：取代经济政策中其他地方的潜在失败；以及非常有意识地努力回滚凯恩斯主义共识的干预主义。最后，Wilding (1990) 的社会因素涉及个人责任明确确立的社会的道德益处，这是通过扩大住房和企业的私有制，以及解放人们摆脱工会限制来实现的。作者认为：我们如何在不同的、特定于背景的社会经济环境中选择公共供应或私人供应？

私有化政策改变了激励机制的结构以及衡量成功的标准。Jackson 和 Price (1994) 当然正确地认为，关于私有化的文献倾向于关注技术效率而忽略配置效率，即谁受益，谁损失。技术效率要求企业以最低的成本在生产的技术约束条件下生产消费者需求的产出。因此，投入组合是有效的。另一方面，配置效率要求企业以价格生产产出的水平、组合和质量，在该价格下，不可能重新安排经济的产出并使一个消费者受益，而不会使另一个消费者受损。仅仅关注技术效率可能会导致政策侧重于降低成本，而可能导致价格更接近成本的政策往往被忽视。此外，Jackson 和 Price (1994) 提出以下问题：私有化是否如该计划的支持者所希望的那样提高了效率？

Aylens (1988) 对英国钢铁行业的调查得出的结论是，英国钢铁公司在私有化后业绩有所提高。1980 年，英国钢铁公司是英国业绩最差的企业之一，其钢铁价格远高于其竞争对手。到 1980 年代中期，这种情况发生了逆转，私有化的英国钢铁公司成为全球领先的钢铁生产商之一。这种转变不仅是通过改变所有权来实现的。Aylens (1988) 描述了实施的激进的管理和组织改革。建立了具有明确商业目标、侧重于结果的去中心化业务部门。生产力奖金得到发放，在 1987 年，这笔奖金约占钢铁工人总收入的 20%。业绩的改善反映了对管理层和员工所面临的激励机制的改变。

Raju 和 Thanassoulis (1994) 研究了英国许多大型国有企业的私有化。他们的分析确定了在很大程度上解释了股息收益率、市值以及公司在私有化后首个交易日股票市值变化的因素。目标是看看从过去的私有化中获得的经验如何能够被用于纳税人的利益。他们的研究为任何未来的私有化提供了指导，说明如何最好地对资产和国有企业进行定价，以最大限度地提高纳税人的收益。

Parker 和 Martin (1996) 检查了私有化对投入使用以及对劳动力、资本和其他供应的影响，研究了 1980 年代英国私有化的 11 家企业。他们的发现表明，私有化似乎与更高的盈利能力相关，而劳动力在收入份额方面似乎遭受了损失，尽管在就业和工资相对性以及采购和外包方面的损失程度较小。但是，这两组结果都需要进一步调查。Parker 和 Martin (1996) 还建议，每家私有化公司的表现应部分取决于其运营的环境。例如，1985 年，英国钢铁行业在技术效率方面超过了德国、法国和美国的钢铁行业。然而，从那时起，它变得更加平淡无奇。作者认为，资本市场的变化并没有带来明显的业绩增长，尽管英国钢铁公司在 1989 年后的经济衰退中是否会在国有制下表现更差（或更好）是无法确定的。这一观察结果，即业绩似乎取决于环境，强调了正在进行的研究项目的潜在相关性。

在另一项研究中，Parker 和 Wu (1998) 分析了 1988 年 12 月私有化前后英国钢铁公司的表现。他们从一方面用劳动力和全要素生产率以及盈利能力趋势来衡量业绩，从另一方面用英国钢铁行业的技

Parker (1998) 回顾了欧盟每个成员国的私有化，指出了国家之间私有化活动水平的差异。他还解释了为什么私有化可能不会带来效率收益，因为私有化的具体形式以及欧盟内部资本市场的性质。作者认为，私有化意味着收入和财富以及经济权力的再分配。然而，这些影响还没有得到广泛的讨论和研究。Parker (1998) 建议将重点放在对欧洲工业竞争力的长期影响以及对社会福利的影响。

这篇简短的评论表明了众多作者正在使用的研究方法范围，他们试图确定私有化对相关企业业绩随时间推移的影响。它还表明人们持续关注私有化对不同利益群体的影响。

关键概念

关于私有化的文献中充斥着许多关于其关键术语的互补定义。Hossain 和 Malbon (1998) 的定义似乎最为完整。据作者所说，私有化是希望以牺牲国家为代价来加强和扩展市场，并增加公共部门对市场力量的暴露。私有化涉及将国有企业 (SOE)、政府企业 (GBE) 和其他政府活动出售给私营部门。最常见的私有化机制包括 GBE 的直接出售、GBE 的公开招标、特许权出售、合资企业、管理层收购、清算和租赁。在许多国家，监管机构已经成立，以监督私有化进程并保护三大参与者的利益和活动：消费者、私营的新公司和政府。

定义政策是一个复杂的问题，许多作者讨论了这一主题。Palfrey 等人 (1992) 概述了一些最重要的区别。学术研究将政策对比为政党的愿望、总体目标和具体计划。这样，公共政策应被理解为将提案转化为活动的进程，这些活动将产生某种产出（影响和影响），直接影响到受影响的社会。

公共政策的评估可以理解为事后检查政策目标实现程度以及政策实施的有效性和经济性的整个过程。评估通常与政策过程的现有、可衡量且通常是部分的方面相关。然而，在某些情况下，主观价值是可接受的。评估试图回答因果问题（影响或效率），并且是事后进行的 (Geva-May and Pal, 1999)。这种观点被称为总结性评估。本文将在后面讨论这一点。

公共政策周期中的各个阶段，包括议程设定、政策制定、政策合法化、政策实施、评估和政策重新考虑，可以理解为一个系统，在这个系统中，投入、产出、影响和影响具有特殊重要性，必须被区别对待，作为价值创造链的一部分。

投入是制定和执行政策所需的资源。因此，产出是直接由投入产生的具体活动。影响（或结果）应该被定义为实际发生的事情。它指的是从活动或过程中产生的直接后果或结果，即先前条件的改变。最终，影响是政策的结果，包括好的和坏的，预期的和意外的，反映了对整个社会的影响，例如，对吸引力的长期改善或社区生活质量的提高。

评估文献首先强调了股东和利益相关者的重要性。谁应该首先引起评估者的注意？这个问题的答案取决于评估的目标。例如，如果目标是分析私有化公司的财务表现，重点将是股东和金融资产。另一方面，如果目的是了解围绕整个公共政策制定过程的各种利益，那么有必要确定做出决策或需要有关该计划信息的人或群体，这意味着利益相关者 (Patton, 1997)。

私有化作为公共政策

作者们已经讨论了如何从公共政策的角度来处理私有化，寻求分析私有化过程带来的广泛影响。此外，公共政策研究需要关注其启动、制定、实施和影响。

Hogwood (1995) 追溯了 1970 年代和 1980 年代初英国对政策关注的增长及其随后被对公共管理的强调部分取代。尽管发生了这种部分取代，但政策关注点现在已在学术研究、教科书、期刊和教学中制度化。英国辩论在实施规划和管理方面发挥主导作用的一个领域是实施规划和管理。然而，关于评估的文献仍然以大量的美国材料为主。

Pollitt (1996) 证实了关于英国公共政策研究发展的这一结论。他认为，自 1979 年以来，英国公共行政经历了激进的反国家改革。然而，他得出结论：“英国学术公共行政仍然更多的是北美卫星而不是核心欧洲国家”（Pollitt, 1996）。

然而，Geva-May 和 Pal (1999) 描述了政策评估和政策分析的差异，认为评估是政策分析的一个子集或阶段，主要以研究为导向。对一项公共政策的评估试图回答因果问题，例如影响或效率。它是事后进行的，并将分析集中在过程和成本问题上。另一方面，政策分析是关于为未来的改进提出建议，并且将部分基于从以前的评估研究中获得的研究证据。用这些术语定义，政策分析旨在帮助决策者在多组备选方案中选择最佳政策替代方案，借助证据和推理，并基于多种调查和论证方法。

因此，评估一项公共政策的行为可以被认为是编制一项回顾性论证。它与政策过程的现有、可衡量且通常是人为分割的方面有关。评估者通常需要使用证据，并向政策制定者提供数据，这些数据可以帮助他们做出决策。这为（但永远不会决定）在一组备选方案中选择最佳政策提供了信息，而最终的选择是在主观推理的基础上做出的。评估者的目标信息是目标、计划设计、实施过程和评估过程的结果。

研究方法是另一个存在争议和大量实验的领域。评估通常使用严格和客观主义的社会科学研究方法来评估各种组织结构、正在进行的项目、人员、预算和运营程序的价值。政策分析可以与新闻业相比较。它使用经验方法和社会科学理论来找出预期替代方案的预期后果；它需要类似于新闻业中使用的收集数据和沟通技巧。毕竟，政策分析师必须提供良好的信息，以说服他的结论是最好的。

评估确实使用了案例研究，主要是实验性或比较性研究，无论定量还是定性，或者两者的结合。它设定了严格的标准，并强调可靠性和有效性测量。另一方面，政策分析使用的数据是衍生数据，由其他人，在不同的环境和时间以及为了不同的需求而收集、创建或开发。

因此，评估的问题定义是什么？Geva-May 和 Pal (1999) 说，它是确定研究方法、目标人群和研究工具，但特别避免预测结果。公共政策分析师应该完成工作中的这一部分。由于评估主要是回顾性的，它从促进或阻碍政策成功的因素方面来考察背景。

当评估者根据他们的评估研究提出政策建议时，他们正在使用可靠的数据提出不真实的建议。这是因为选项的选择取决于比标准评估方法所能提供的更广泛的信息范围。这是政策分析师的领域。但是，在某些情况下，边界可以被跨越。最大的问题是如何识别从一种模式到另一种模式的过渡。

研究公共政策评估：一些关键方法

Geva-May 和 Pal (1999) 提出了政策分析和评估概念之间的理论区别，标志着它们之间可能存在的差异。他们提出了一些评估公共政策的方法

. 成本效益分析；

. 系统分析；

. 使用案例研究（实验性或比较性）；

. 使用定性和定量研究，其目标是强调测量的可靠性和有效性。

在每种方法之下，都有一系列具体的工具和程序，这些工具和程序在欧洲评估专家中心 (1999) 中进行了详细说明。Geva-May 和 Pal (1999) 还建议，评估行为应该针对正在调查的特定问题，并避免预测结果。

Goldman、Nakazawa 和 Taylor (1997) 的文章提出了评估公共政策的经济影响的八个步骤。对他们来说，经济影响研究需要提供有关项目将对社区的整体环境以及对就业、收入和住房的影响的信息。其想法不仅是估算总效益和成本，还要评估干预社区导致的收入和成本分配差异。他们认为，评估者必须分析每种替代方案对所考虑的各个经济领域的影响，以及经济领域之间的间接影响（或交叉影响，如他们所称）。也有必要识别每种替代方案的总计影响和分配影响。

Reese 和 Fasenfest (1997) 考虑了哪种评估效果最佳。本文讨论了支撑公共政策评估，特别是经济计划评估的价值观。作者认为，首先必须确定当地试图实现的目标，特别是他们认为发展是什么。答案出现在经济增长和系统性重大变化之间。经济增长目标使用诸如创造就业机会、减少税收之类的指标。重大系统性变化将发展定义为量变式发展，而不仅仅是增长，而是分配影响，即对某些个人、群体、机构、企业和社区的影响大于其他群体的影响。

Patton (1997) 通过他的利用导向评估方法论展示了一个缩小产生评估结果和实际使用这些结果进行项目决策和改进之间的差距的建议。在这种方法中，第一个问题是必须做些什么才能获得被适当且有意义地使用的结果。为此，作者提出了评估的四个标准：实用性、可行性、正当性和准确性。

实用性旨在确保评估能够满足预期用户的实际信息需求。可行性旨在确保评估现实、谨慎、外交和节俭。正当性侧重于评估实践（过程），以确保评估在法律、道德和充分考虑评估参与者以及评估结果影响者的福利的情况下进行。最后，准确性旨在确保评估能够揭示和传达关于确定评估项目价值或优点的特征的技术上充分的信息。

因此，评估中第一个挑战是回答以下问题：谁需要评估？谁关心评估结果？在此之后，任务是定位和识别主要用户，将潜在利益相关者名单缩减为更短、更具体的预期主要用户群。他们的信息需求，即他们预期的用途，决定了评估的重点。另一个重要观察结果是，特定评估可能涉及多个级别的利益相关者，因此需要多个级别的利益相关者参与。

帕顿（1997）确定了评估结果的三个主要用途：首先，判断优点或价值，例如总结性评估、问责制、审计、质量控制、成本效益决策、决定项目的未来以及认证或许可。第二个用途是改进项目。他强调了形成性评估、识别优势和劣势、持续改进、质量提升、构建学习型组织、更有效地管理、国家模式的本地化等方面的具体方法。最后，帕顿（1997）指出以下评估示例，其目标是产生知识

. 关于有效性的概括;

. 关于有效原则的推断;

. 理论构建;

. 跨项目模式的综合;

. 研究产出的生成。

如果评估者问题的答案表明关于项目的优点或价值的重大决策，那么评估的设计应旨在做出整体判断：换句话说，进行总结性评估。但是，如果与预期主要用户的对话表明，他们对识别优势和劣势、澄清项目的模式以及总体上提高有效性感兴趣，那么评估的设计应旨在支持以改进为导向的决策。为了实现这一目标，评估者必须运用技能提供形成性反馈。除此之外，如果预期用户更关心为制定未来项目生成知识，而不是对当前项目做出决策，那么某种形式的综合评估或集群评估将最适合发现有效性的通用原则。

Pawson 和 Tilley（1997）提出了现实评估的建议。首先，他们讨论了以下命题：项目仅在引入适当的想法和机会（机制）到适当的社会和文化条件（环境）中的群体时才有效（实现预期的结果）。这三个概念构成了作者的整体理性主义理论贡献。方法的选择必须仔细地针对现实主义评估循环中早期制定的假设形式量身定制。

Pawson 和 Tilley（1997）构建现实数据的目标是让他们分析主要信息来源（利益相关者）的四个不同解释性流：政策制定者、主题、从业者和评估者。根据作者的说法，对这些信息进行交叉受精分析将设计出更重要的数据，因为研究者的理论是访谈的主题，而利益相关者（主题）是在那里确认、证伪，最重要的是，完善该理论。

Lichfield（1996）提出了社区影响评估的建议，这是一个关于如何制定规划干预措施的有趣讨论，这些干预措施可以根据需求、规划成本、对个人自由的影响和官僚主义影响得到明确的证明。换句话说，有哪些选择可以产生更好的性价比结果？从成本效益分析开始，作者提出了一些问题来批评这种方法

. 要考虑谁的成本和收益？

. 从地理角度看，哪些成本和收益？

. 决策是否仅与效率相关，还是还与公平正义相关？

为了回答这些思考，Lichfield（1996）提出了一种方法，以表明不仅要分析影响作为产出，还要分析影响对人（社区）的影响。作者展示了影响和效果之间的差距。效果可以定义为直接或间接地由发展产生的物理和自然变化。另一方面，影响是这些效果的结果或最终产品，这些效果用环境的属性表示，我们可以在这些属性上赋予客观或主观的价值。影响有几个类别，但主要类别是直接和间接。

Lichfield（1996）认为，直接（或一阶）影响直接体现在项目的直接影响导致的环境上。然而，间接（或二阶、诱发或次要）影响是由项目产生的活动产生的。作者强调的其他影响类别包括累积性影响；短期、中期或长期影响；永久性或临时性影响；可逆或不可逆影响；积极或消极影响。最后，影响可以事先进行评估，其目标是预测影响的规模、幅度和重要性，或者事后进行评估，即事件发生后进行评估。

差距：提议对公共政策评估的贡献

继 Palfrey 等人（1992）的想法之后，政策评估文献一直以美国贡献为主，体现在两种出版物中：关于评估研究过程的一般文本；以及与评估特定社会项目的评估方法相关的标题。在英国，继 20 世纪 60 年代初成本效益分析的发展之后，自 20 世纪 70 年代以来，主要关注的似乎是绩效指标的构建。

然而，Palfrey 及其他人强调的差距是，目标可能实现，目标也可能达成，但以公平正义的代价为代价。根据作者的说法，进行得当的评估研究最终必须将调查结果不仅与特定的可衡量目标联系起来，还必须与之前关于涉及特定政策的价值观的考虑联系起来。过程在决定效率和有效性方面的相关性和重要性常常被忽视。

因此，在 Hossain 和 Malbon（1998）的支持下，让我们回到最初的问题：谁从私有化中受益？如果私有化可以理解为一项公共政策项目，那么文献建议了一些进一步的问题

. 私有化项目是否表现出对当地和区域社区的社会经济影响的敏感性？

. 使用了哪些研究方法来分析这种影响？

. 这些研究方法是否正在发挥作用？

对上述问题的答案将有助于公共政策评估作为一门学科，以及对现实的全面看法。

为了进一步研究，作者希望展示一项研究提议，该提议可以利用新的思考来弥补上述差距。该提议是对巴西和英国私有化经验进行研究，并回答以下原因所隐含的问题。

结论，但不是结尾

第一个问题将分析一项重要的公共政策项目，该项目在两国都进行了。就英国而言，特别重要的是，它是世界上第一个大规模开始这种经济公共政策的国家。巴西的研究结果是一个有趣的情况，因为它是在拉丁美洲第一个在政府层面上遵循撒切尔夫人的新自由主义观点的国家之一。另一个原因是，在拉丁美洲，巴西在 1990 年代初拥有多种国有企业。例如，自 1991 年以来，冶金、石化、化肥、电力、铁路、采矿、港口、金融、计算机系统等行业都已私有化。

第二个问题需要了解通常的研究方法是否讨论了本文中提出的结果和影响之间的区别。因此，本研究的建议之一是对公共政策评估进行深入的文献综述，主要集中在私有化项目上。

第三个问题是反思用于分析和评估公共政策影响的研究方法中可能存在的差距。第二个问题的结果将是这些考虑的依据。该研究的最终目标将有助于公共政策理论，不仅在评估方面，而且在政策制定方面。

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