注意：非政府组织 (NGO)、政府间组织 (IGO)、准政府组织或准非政府组织 (QUANGO) 都是志同道合组织的不同形式

国际 NGO 的法律地位：概述和选择

介绍

虽然国际非政府组织 (NGO) 的章程和宪法结构和语言可能与政府间组织非常相似，但根据定义，它们是基于非政府各方之间达成的协议，无论是组织还是个人 - 即使在非政府机构可能代表政府利益或充当准政府组织的情况下也是如此。在这种情况下，章程在国际法中没有地位，尽管自 1991 年 1 月 1 日《1986 年关于承认国际非政府组织法人资格的欧洲公约》生效以来，这种状况在原则上有所改变（见附录 4.11）。

然而，目前重要的是要强调，从国际法的角度来看，国际 NGO 本身并不存在。它们是国际上的“亡命之徒”。因此，国际政治科学协会（88 个国家有成员，秘书处在加拿大）、国际法科学协会（42 个，法国）、国际法协会（41 个，英国）、国际法研究所（43 个，瑞士）、国际律师协会（114 个，英国）、国际民主律师协会（83 个，比利时）、国际法学家委员会（51 个，瑞士）、国际法官协会（31 个，意大利）和议会间联盟（107 个，瑞士），从国家和国际法的角度来看，都是“国家”的 - 或者充其量是“外国”的 - 机构。从法律上讲，它们与美国律师协会或美国政治科学协会等机构没有什么不同，这两家机构在美國境外都有很多成员。当一个组织被政府间组织“承认”时，例如通过《联合国宪章》第 71 条规定的协商关系安排，有人认为这种承认可以被解释为（相当勉强地）在国际法中确立了国际 NGO 的地位，但这种解释尚未在任何法律程序中得到检验。

因此，建立国际 NGO 的人面临着一个选择

(a) 非正式（不成文规则）

他们可以避免以任何明确的形式定义他们的关系，而只是创建一个非正式关系模式，并制定各种不成文规则。对于他们打算开展的活动类型来说，这可能是完全令人满意的。近年来，这种方法的一种形式导致了各种“国际网络”的创建。这种形式可能是故意选择的，以避免与更正式的机构相关的行政和政治问题。显然，这些机构没有章程可以出现在本卷中。

(b) 未注册合同

组织的目标和结构可以以书面形式定义，可能非常详细。然后，此文本成为组织成员之间协议的基础。该文本可以在律师的建议下进行详细阐述，以便为任何情况做好准备。然后，成员将该文本视为其组织的构成协议。引用它来解决任何关于组织及其代表可以或不能做的事情的意见分歧。这样的章程可以完全独立于任何法律体系进行详细阐述，并且可以被成员视为在组织秘书处建立和开展其活动的地方规范其组织的生命。这通常是国际体育组织的真实情况，它们规范了国家之间比赛的规则。这些章程出现在本卷中。

(c) 根据国家法律注册

虽然在许多情况下，一个本质上私人的协议可能是令人满意的，但在组织需要作为组织与其他机构进行互动时，可能会出现相当大的困难。特别是章程的法律可接受性可能决定国际 NGO 是否可以代表自己行动，通过正式任命的代表行动，还是必须依靠个人以个人身份和个人责任为其进行法律行为。这尤其适用于资金处理、开立账户、与其他机构的合同关系、法律程序发生时的责任等。一个未注册的协会本身不能签署合同或拥有财产，虽然可以委托一个人或几个人代表它做这些事情。此外，在没有任何法律认可的形式的情况下，国际 NGO 设立秘书处或开展活动的国家可能认为该机构违反公共秩序。在这种情况下，国际 NGO 可能会根据特定国家的法律寻求注册，通常是其设立秘书处的国家。这通常要求章程符合定义国家法律规定下机构可接受性的规则和指南。这些当然因国家而异，可能涉及关于“外国人”对组织政策的影响的严格规则（允许外国人参与管理委员会的比例、投票规则、资金转移等）。大多数国际 NGO 都有这种类型的章程，因此是本卷章程的典型代表。

(d) 通过国家成员运作

国际 NGO 的成员可能认为，根据特定国家的法律进行注册或合并的法律程序会很麻烦，尤其是如果秘书处和办公室人员每年在成员国之间轮换。这种轮换将意味着该组织必须在秘书处轮换到的国家进行合法解散，然后重新成立。由于这些程序需要时间，特别是如果它们必须在某些官方期刊上发表才能合法化，这可能很不切实际。然后，一个选择是将秘书处运作的行政任务委托给秘书处轮换到的国家的成员组织。然后，法律责任由国家成员承担。由于该机构本身为了开展正常的业务将在法律上进行注册，因此避免了在该国注册国际 NGO 的必要性。然后由国家成员来定义避免任何混乱的会计程序。在某些情况下，国际 NGO 的所有行政程序和费用都简单地“吸收”到国家机构的运营中，以避免不必要的复杂性。然后，这些国际 NGO 的章程将定义处理这些行政任务的国家成员的责任。这些章程出现在本卷中。

(e) 法律注册和运营基地的分离

国际 NGO 的成员可能认为，从原则上讲，根据秘书处所在地国家有关国家机构的法律的限制制定其章程是不可接受的。然而，他们可能发现有必要为自己提供一套法律上可接受的章程，而不是将他们的运营委托给特定成员机构，无论期限多长。在这种情况下，该组织可以在一个对国际 NGO 法律友好且运营基地的国家注册，然后在任何对运营目的而言都方便的国家运营秘书处。在这种情况下，该组织将有两套章程，可能只有很小的差异。只有少数国家，如比利时，有专门针对国际 NGO 以这种方式运作的法律规定。在这种情况下，当该组织停止在秘书处所在的国家运营时，它将在那裡解散，然后回到允许其在连续的秘书处国家之间的运营中保持一定法律连续性的章程。如果《1986 年关于承认国际非政府组织法人资格的欧洲公约》（见附录 4.11）生效，至少在欧洲内部，这些法律策略将不再需要。该公约明确规定，根据一个国家的规定制定的章程将在第二个国家得到承认，无需进一步修改。

(f) 与政府协商的临时协议

在某些情况下，尤其是当秘书处所在国的法律对协会的设立没有多少规定时，可以与该国的相关政府部门协商特别安排。然后，这种临时“总部协议”定义了该组织在该国设立期间的法律地位，以及该组织工作人员的法律地位。该协议可能与该组织的实际章程截然不同，尽管后者可能在协议谈判过程中受到审查。这种程序在某种程度上是根据在特定国家设立政府间组织的秘书处时采用的程序制定的。即使是大型国际协会也可能与政府达成不成文的协议，通过该协议，该协会的存在被接受，处于法律真空状态，甚至可以避免税收和社会保险义务。当然，这种特权地位也伴随着它自己的风险。

(g) 作为信托或基金会设立

另一种偶尔被采用的选择是成立信托基金或基金会。关于此类机构的法律在不同国家之间往往更加复杂，尤其是在资金分配方面的隐含重点（5）。然而，协会和基金会之间存在许多相似之处（6）。就国家立法而言，两者均受《承认国际非政府组织法人资格的欧洲公约》（参见附录 4.11）的约束。尽管荷兰和瑞士比其他国家更乐于接受此类机构，但迄今为止，尚未为国际基金会制定任何法律规定，将其作为与非政府组织不同的实体。国际慈善组织常设会议 (INTERPHIL) 目前正在关注提高此类机构的国际法律地位。在此阶段，此类机构的章程未被纳入本卷。

(h) 教会法中的法律地位

为了完整起见，不应忘记，许多国际宗教组织可以选择一种完全不同的方式。例如，在罗马天主教教团的情况下，它们可以在教会法中获得法律地位。许多此类教团跨国运作，遵循的规则往往早于制定国际组织章程的努力几个世纪（7）。

具有讽刺意味的是，尽管国际非政府组织本身缺乏国际法上的承认，但相当数量的国际非政府组织拥有国际审判和立法职能（8、9）。同样令人感兴趣的是许多国际非政府组织的监管职能，其中最著名的例子是足球、橄榄球和奥运会本身等体育运动的监管机构，或对国家声望至关重要的其他比赛，例如国际象棋。即使某些成员可能是政府支持的国家代表，但仍需在相关非政府组织的适当机构内解决利益冲突。同样，国际商会仲裁院也被用作解决商业领域国际争端的一种手段。

多种法律形式：一项激进的解决方案？

在创建新的组织时，无需对特定制度下的法律地位的细微差别抱有任何同情。非营利组织需要向其商业同类，“跨国公司”学习，这些公司也是国际上的“不法分子”。

这些公司已经学会区分他们在特定国家的法律形式和跨越国界的运营形式。非营利组织过分关注为自己提供单一的法律形式，仔细选择这样做所在的国家，并接受这种做法强加给他们的任何结构上的妥协。

如果组织能够区分其作为社会现实的存在和其作为法律现实的存在，那么他们就可以遵循并改进跨国公司采用的方法。在某些国家，可以存在没有以任何方式进行法律登记的事实上的组织。从这个意义上讲，组织的成员必须依靠他们自己，而不是依靠任何法律法规来进行自我监管。

关键的一步是从这种社会现实出发，创造任何形式的法律现实，无论何时何地都是合适的。由于在大多数情况下，社会现实并不存在于法律中，因此只有通过某种法律“面具”，组织才能在它选择运营的任何法律体系中变得可见。

实际上，这意味着组织可以在不同国家、出于不同目的，以不同的方式在法律上构成自身。如上所述，跨国公司可以在某些国家以“非营利”组织的形式存在，如果这符合他们的需求。没有理由非营利组织不应该在适合他们的情况下采用盈利形式。事实上，一些组织，即使是在同一个国家内，也选择采用三种形式：非营利会员制组织；基金会；和盈利性公司。它们之间唯一的纽带是交叉关联的董事会，这保证了 underlying social reality 的一致性。

实际上，这种可能性类似于持有多个护照的人，他们选择在必须与任何法律体系打交道时出示哪本护照。由于法律体系只能识别纸张，因此不会造成任何问题。组织应该考虑成为“多重护照持有者”。如果某个特定国家没有为非营利组织提供充分的规定，那么就在那里以盈利性公司的形式成立该组织。如果它要求只有该国国民才能担任董事会成员，那么就为该国安排好此事。

另请注意，每次政府间组织承认国际非政府组织时，实际上都在向该非政府组织颁发单独的“护照”和身份。因为这种承认是目前国际非政府组织在国际法框架内获得某种非常弱的身份的唯一机制。由于它们受独立条约管辖，一个政府间机构的承认在法律上与另一个机构的承认截然不同。因此，对于某些拥有多个咨询地位的非政府组织来说，“多重护照持有”已经成为现实。

有人可能会争论，提供国家法律地位，如果它是支持性的而不是故意阻碍性的，会提供许多保障，尤其是在出现任何权力或资金滥用时。虽然这在某个特定国家内可能很重要，但对于在一个国家运营的组织来说却很不切实际，因为该组织的秘书处和账户可能甚至不在其在法律上登记的国家。事实上，除非组织是自我监管的，从而避免或内部控制滥用行为，否则诉诸任何国家法律体系的努力可能得不偿失。而且，很少有关于成功对国际非政府组织内的滥用行为进行法律追究的记录案例。

当然，一些国家利用了国际法律体系的荒谬之处，将自己打造成了“离岸避税天堂”。跨国公司在利用这些机会方面非常熟练。一些国家是否可以同样地将自己打造成为国际非营利组织的“避税天堂”？对于没有其他资源的岛国经济来说，这可能是一个有利可图的机会，只要通信联络良好。请注意，这主要是一个资金转移问题，不一定是关于在那里设立秘书处的问题。即使那样，正如列支敦士登所出色地证明的那样，即使是杂货店也愿意竖起一块铭牌，表明他们是某家公司的“总部”。为什么不成立一个国际非政府组织呢？

然后是组织名称的问题。同样，只要内部社会现实得到很好的阐明，组织甚至可以在不同的环境中采用不同的名称，而不会对其身份造成任何威胁。

面对不友好的国际法律体系，应该鼓励国际非营利组织在热心律师的帮助下探索这些可能性。事实上，人们可能会问，为什么律师（尤其是具有强烈社会责任感的国际律师协会）没有带头阐明这些可能性。因为毫无疑问，这些技巧已经被一些非营利组织采用，尤其是那些有东西要隐藏的组织。但是，可以采取创新方法来处理法律地位，而不会参与任何可能被认为不道德的程序。

改善国际协会法律地位的建议

尽管存在目前的模糊性和混乱，但国际非政府组织总体上能够以合理令人满意的方式开展其活动，至少在传统上对协会行动持友好态度的国家是这样。然而，当国际非政府组织需要与国家当局互动时，尤其是与非政府组织未在法律上建立起来的国家和希望扩展其活动的国家的当局互动时，许多问题就会出现。一些非政府组织，即使是那些活动非争议性的组织，在扩展其活动方面也受到严重阻碍。对于那些法律体系很少为协会行动提供规定的国家来说，情况尤其如此。

自本世纪初以来，已经提出了一些建议来改善国际非政府组织的法律、财政和行政便利。这些建议在以下一些附录中进行了回顾。

附录 3：关于国际非政府组织法律地位的评论

这包括各种文本，从不同的角度解释了问题和可能性。

附录 4：拟议的国际公约

展示了自本世纪初以来不同时期提出的公约文本。有些公约比其他公约更有野心。这些公约都没有得到批准。

附录 5：其他表明相关可能性的公约

展示了一些关于建立政府间组织、国际受保护人员特权、在欧洲一级建立公司以及结社自由的公约文本，因为其中一部分条款表明了可能性，或提出了值得在考虑国际协会及其人员未来法律地位时进行反思的问题。

附录 6：国家法律和国际协会

目前，唯一为国际非政府组织提供法律地位的具体安排是 1919 年 10 月 25 日比利时法律（“赋予具有慈善、宗教、科学、艺术或教育目标的国际协会民事法人资格的法律”）的结果，该法律已由 1954 年 12 月 6 日的法律修改。本文档展示了该法律的文本，以及相关的法国和瑞士法律，供比较。

本合集收录了 80 年来众多倡议，但不包含专门针对非营利组织税务处理的倡议，例如国际慈善事业常设会议 (10) 于 1971 年提出的《关于某些非营利组织税务处理的公约草案》，以及欧洲委员会 1972 年的建议 (第 656 号)。后者强调了适用税务处理之间的差异，并呼吁“成员国研究消除司法和财政障碍，以促进非营利组织开展更多国际活动，从而推动欧洲团结”。

以下附录中介绍的倡议似乎在欧洲委员会的当前倡议 (见附录 4.11) 和欧洲共同体提案 (见附录 4.12) 中取得了成果。这可以说更多的是欧洲向单一经济实体一体化的压力所致，而不是对跨越更常见国家边界的组织条件的真正回应。欧洲公约 (见附录 4.11，第 7 条) 潜在的开放性与目前设想用于共同体提案的有限关注点 (未提及对 ACP 和其他相关国家集团的可能影响) 之间也可能存在冲突。

经过 80 年，这些提案是否会在西欧生效，以及它们在实践中是否令人满意，还有待观察。令人遗憾的是，任何成功都将是以将应用范围限制在单一区域以及可能只适用于符合特殊标准的协会类别为代价的。目前尚不清楚当前的倡议是否会为有效歧视某些类型的组织提供机会，即使只是通过优先考虑与 EEC 经济目标关系更加密切的组织。例如，方法的协调可能剥夺国际协会根据比利时法律目前享有的特权 (见附录 6.1)，因为这些提案没有为欧洲国家中不特别关注欧洲或欧洲优先事项的国际协会的法律地位做出任何规定。这些提案的成功本身可能有效地歧视这些机构，即使它们在欧洲设有总部。不幸的是，迄今为止，还没有任何政府间努力建议对西欧以外的国家或国际协会的地位采取更明智的做法。

如需了解更多信息，请访问：http://www.laetusinpraesens.org/docs/statapp1.php

注释

1. 国际协会联盟：《国际组织年鉴》。慕尼黑/纽约/伦敦/巴黎，KG Saur，1996/97 年，第 33 版，4 卷/1 张 CD-ROM。

2. 国际协会中央办公室：《国际生活年鉴》。布鲁塞尔，1910/1911 年，2652 页。(为国际协会联盟出版)

3. 阿莫斯·J·皮斯利等 (编辑)：《国际政府间组织：宪章文件》。海牙，马丁努斯·奈霍夫，1974-1979 年，第 3 版，5 卷。

4. P·G·J·卡普泰因等 (编辑)：《国际组织与一体化：带注释的基本文件和国际组织及安排说明目录》。海牙，马丁努斯·奈霍夫，1982-1984 年，第 2 版，5 卷。

5. 海牙国际私法会议：《关于信托适用的法律及其承认的 1985 年 7 月 1 日公约》。第十五届会议记录 (见 A·E·范·奥弗贝克的说明报告)，1984 年。(返回)

6. R·戴维等 (编辑)。《比较法国际百科全书》。纽约，大洋洲出版公司，1971 年- (见第 XIII 卷，第 9A 章，关于基金会)(返回)

7. 利奥·穆兰：《从中古时代到跨国主义的源头；西妥修道院的例子》。载于：全球论坛：从国际到跨国。布鲁塞尔：国际协会联盟，1982 年，第 270-6 页。(返回)

8. J·J·拉多尔-莱德勒。《国际非政府组织和经济实体》。莱顿，A·W·西霍夫，1963 年 (返回)

9. J·J·拉多尔-莱德勒。《国际集团保护；人权的目标和方法》。莱顿，A·W·西霍夫，1968 年 (返回)

10. 国际慈善事业。《关于某些非营利组织税务处理的欧洲公约草案》。国际慈善事业，1971 年 (返回)

11. 基思·D·苏特。《人权非政府组织的国际地位 (特别参考政府间组织和国际法)》。为国际法协会澳大利亚分会出版，由巴特沃斯出版，1978 年。(返回)

注意：以下是一个在孟加拉国提供教育服务的非政府组织的案例研究。

मदरसा और गैर सरकारी संगठन: पूरक या विकल्प? गैर-राज्य प्रदाता और बांग्लादेश में महिला शिक्षा में वृद्धि

作者：穆罕默德·尼亚兹·阿萨杜拉和纳兹穆尔·乔杜里

1. 导言

尽管有必要在难以到达的贫困地区提供公共服务，但许多发展中国家的政府受到财政和体制限制 (世界银行 2003 年)。即使能够找到公共资金在贫困的农村地区和城市贫民窟聘用和派遣公共部门教师和医生，这种公共供应的效力往往受到严重损害。例如，服务提供者的旷工是许多农村地区的一个主要问题 (乔杜里等人 2006 年)。即使提供者愿意出现，他们在提高入学率和健康状况方面的服务质量往往很差。规避官僚惰性和政府能力限制的一种可能方法是将服务外包给非政府组织和私人提供者 (乔杜里和德瓦拉扬 2006 年)。柬埔寨在这方面取得了一些成功。例如，尽管柬埔寨在红色高棉政权结束后获得了大量国际捐助资金以重建公共医疗保健体系，但公共体系的医疗服务提供仍然受到严重体制缺陷的困扰 (例如，医生旷工率高，药物被盗现象普遍)。认识到在公共部门的官僚体系内很难解决这些结构性问题，卫生部做出了务实的决定，将几个地区的卫生系统管理权移交给由公共资金支持的非政府组织。严格的评估表明，由非政府组织管理的地区在改善医疗服务 (以及健康状况) 方面比政府管理的地区要成功得多。

在孟加拉国，国内非政府组织在提供服务方面处于领先地位。孟加拉国拥有发展中国家规模最大、最具活力的教育和卫生非政府组织。一些非政府组织已发展成为多服务实体，例如孟加拉国农村发展委员会 (BRAC)，该委员会成功地为以前辍学的儿童开办了专门学校，拥有完善的诊所体系，并向贫困人口提供小额信贷 (此外还经营鸡肉合作社、手工艺品精品店、商业贷款业务等)。BRAC 现在是孟加拉国政府之后最大的教育服务提供者。BRAC 经营着超过 40,000 所非正规学校，这些学校招收来自贫困家庭的辍学生，或在几乎没有正规学校的村庄运营。孟加拉国对非政府组织活动的广泛支持是由于其对贫困人口的服务提供。像 BRAC 这样的非政府组织不仅发挥着为农村贫困人口提供信贷的传统作用，而且还积极参与提供卫生和教育等各种公共物品。虽然政府没有将这些主要非政府组织的服务外包，但他们允许这些非政府组织在没有过多干预的情况下运营——只要他们避免进行明确的政治活动 (例如，一个非政府组织 Proshika 由于与反对党关系过于密切而受到政府的制裁)。事实上，主要非政府组织抵制了与政府的任何明确合同安排。在一定程度上，他们由国际捐助界 (尤其是双边捐助者) 外包，这些捐助者直接向主要非政府组织提供大量资金。如果捐助资金大幅减少，一些非政府组织可能无法以全部能力运作。

很少有研究比较非政府组织学校和其他教育提供者的表现1。一个值得注意的例外是苏孔塔马恩（2005年），他使用来自孟加拉国的 BRAC 学校的数据，并考察了非政府组织进入初等教育对女性入学的影响2。苏孔塔马恩发现，与男孩相比，BRAC 学校的进入显著增加了女孩的入学率。接触过 BRAC 学校的群体入学的可能性更高，这种影响主要是通过女学生产生的。然而，除此之外，我们不知道任何其他关于孟加拉国非政府组织学校相对表现的研究。最重要的是，没有研究考察过非政府组织学校对其他结果的潜在溢出效应，例如女性在中学的参与度。孟加拉国最近在中学入学方面实现了性别平等的显著匹配。因此，了解女性入学增长决定因素对于其他试图实现联合国千年发展目标，缩小中学教育性别差距的国家至关重要。

孟加拉国提供了一个独特的环境来研究初等、非政府组织运营的学校对女性中学入学的影响。另一个原因是，存在大量的伊斯兰信仰学校或 मदrasa，对于它们来说，与非政府组织学校一样，利他主义动机是决定地点选择的首要因素。一方面，两者都为来自社会弱势家庭的儿童服务。另一方面，它们的意识形态存在冲突，并且众所周知会针对不同的性别群体。换句话说， मदrasa 反对非政府组织的活动，并且在历史上教育男孩。例如，孟加拉国在 1980 年代登记的 मदrasa 主要是男子学校，只有 7% 的注册学生是女性。然而，这种情况在短短十年内发生了变化。到 2000 年，该国注册的中学 मदrasa 中有 46% 的学生是女生。

这种注册中学 मदrasa 的戏剧性女性化归因于一项有条件现金转移计划的引入，该计划的目标是中学和 मदrasa 的女学生。自 1994 年引入有条件现金转移计划以来，女性入学人数增加了五倍多。然而，过去二十年也见证了初等教育阶段非政府组织学校的兴起，鉴于当前围绕 मदrasa 改革的争议，从政策角度来看，了解非政府组织学校产生的任何外部性都极其重要。在本研究中，通过记录 मदrasa 女性化的过程，我们考察了 BRAC 学校在最近政府认可的中学 मदrasa 女性入学人数增加的背景下的影响。

为了测试这些外部性的存在，我们研究了非政府组织学校对联盟中中学女性入学增长的影响，联盟是一个比村庄大，但比县小的行政单位3。首先，我们在地区中学（6-10 年级）女性入学增长的背景下表明，即使控制了县固定效应、初始入学水平和注册中学教育机构的各种特征，联盟中 मदrasa 的数量与增长率呈正相关。接下来，我们测试了中学 मदrasa 中女性入学增长如何受到 BRAC 学校存在的影响。我们发现，一旦我们修正了联盟中 BRAC 学校数量的内生性，位于 BRAC 学校数量较多的联盟中的 मदrasa 的入学增长率更高。

我们的发现为 मदrasa 部门女性入学人数最近激增提供了一个新的解释。更重要的是，它们为改革穆斯林占多数国家/地区的 मदrasa 提供了一种新的政策措施。社区中传统的宗教初等学校可能会因为非政府组织学校的开办而变得多余。但是，我们认为，BRAC 学校对女性入学增长产生的积极影响代表了一种垂直外部性：孟加拉国 BRAC 学校储备量较高的地区，未来进入中学的女生数量更多。这与女性中学津贴 (FSP) 计划的推出相结合，可能刺激了中学 मदrasa 对女学生敞开大门。

本文的其余部分组织如下。第二部分比较了当前政府教育体系和 BRAC 使用的体系。第三部分讨论了数据和方法。第四部分介绍主要结果，第五部分总结。

2. 背景

孟加拉国教育部门的特点是存在不同类型的学校，这些学校在初等和中等教育阶段差异很大。在初等教育阶段，有 11 种类型的学校。目前孟加拉国有 37,000 所政府小学和 6,000 所注册的 मदrasa。政府学校主要集中在城市中心，导致该国大多数居住在农村地区的儿童缺乏教育机会。这促使非政府组织建立学校，以便生活在教育资源匮乏地区的儿童能够接受教育。

如今，孟加拉国有超过 400 个非政府组织参与提供基础教育。自 1990 年代初以来，非政府组织学校的数量增加了四倍，现在占孟加拉国教育体系的 8.5%；这些非政府组织学校中的大多数被普遍认为比政府学校更有效。

BRAC 是该国最大的非政府组织，从事初等教育，占所有非政府组织小学的 76%。BRAC 的非正规初等教育项目始于 1984 年，当时只有 22 所试点学校。BRAC 的教育项目始于农村地区，那里没有其他教育选择4。如今，BRAC 学校超过 40,000 所，覆盖了孟加拉国 84,000 个村庄中的 50,000 个村庄。

BRAC 学校有许多特点。首先，它们为从未上过学的孩子以及辍学政府或其他学校的孩子提供服务。与 मदrasa 类似，BRAC（而不是孩子的家庭）承担了大部分教育费用5。BRAC 小学中大多数学生来自最贫困的 20% 人口。其次，70% 的 BRAC 学校学生是女生。第三，BRAC 学校中 97% 的教师是已婚女性，来自学校所在的同一个村庄。

如今，BRAC 学校被许多人视为成功典范。首先，与来自政府小学的学生相比，BRAC 学生的考试成绩更高（苏孔塔马恩，2005 年）。其次，90% 完成 BRAC 初等教育的学生继续接受中等教育。第三，BRAC 学校在帮助来自贫困家庭的女学生留在学校方面发挥了重要作用（苏孔塔马恩，2005 年）。

另一方面，在中等教育阶段，没有非政府组织学校。相反，教育由政府学校、资助学校和 मदrasa 提供。根据 2003 年的政府人口普查记录，在小学后教育阶段有 8,406 所机构，而中学有 17,389 所，分别占所有小学后教育机构的约 26% 和所有中学教育机构的 32.5%。Madrasa 入学人数占 PPE 总入学人数的 15%6。大多数 मदrasa 教育发生在农村地区，农村学习者占 मदrasa 入学人数的 90.9%，而在主流教育中约为 77%。

关于孟加拉国中学 मदrasa 部门，有一个重要的风格化事实。如今，孟加拉国 90% 以上的注册中学 मदrasa 招收女生，这些学校中有一半的学生是女生（Asadullah 和 Chaudhury，2007 年）。

孟加拉国中学 मदrasa 系统的这种“女性化”是一种新现象。宗教学校的女性入学人数激增，这是由于以前全是男生的未注册/注册 मदrasa 转变为男女合校的中心。这反映了两种混合（供需双方）有条件现金激励计划的融合。首先，政府承担了 मदrasa 教师薪酬的责任，条件是正式注册并引入现代学科（数学、科学等）。然后，政府推出了 FSP 项目，允许农村女性进入任何他们选择的注册学校（公立、私立、宗教）（入学条件是注册中学）。此外，参与该项目的任何类型的学校都会根据学校招收的女学生人数获得政府资助。这种额外的激励措施促使许多以前全是男生的 मदrasa 对女学生敞开大门。

最初在 1980 年代开始的现代化计划成功地将一大批正统的、全是男生的 मदrasa 转变为以前依靠自身资金运作并且不教授现代学科的 मदrasa。因此，孟加拉国的中学 मदrasa 的数量在两个不同的阶段出现了增长。1980 年代的现代化计划在 1980 年至 1994 年期间出现了数量激增。1994 年以后的几年里，增长主要是通过招收女学生实现的，据称是通过将以前全是男生的 मदrasa 转变为男女合校的中心。孟加拉国现代化 मदrasa 的这种女性化消除了人们普遍认为宗教教育部门的兴起仅仅可以通过缺乏公共供应来解释的观点7。

孟加拉国宗教教育体系的这些特征在协调来自不同教育背景的学生的学校成绩方面提供了重要的政策杠杆。这种情况与南亚其他拥有大量穆斯林人口的国家（以及其他地方）形成鲜明对比，在这些国家，大多数宗教经院是传统的正统类型，主要是单性别（仅限男生），并且尚未受到课程任何重大变化的影响。因此，了解 मदrasa 中女性入学人数增长的性质和过程对于正确了解当前关于印度和巴基斯坦等南亚其他国家 मदrasa 改革的辩论至关重要。

尽管 FSP 计划在使 मदrasa 部门女性化方面的重要性得到了广泛认可，但人们对 मदrasa 中女性入学人数增长的性质的了解相对较少。鉴于这些中学 मदrasa 主要依赖初等学校和初等 मदrasa 来提供新生，因此，研究 मदrasa 的女性入学人员是否来自世俗教育部门，特别是那些提倡世俗价值观、为来自贫困家庭的儿童提供服务以及明确的目标是赋予农村妇女权力的非政府组织学校，具有政策意义。表 1 展示了来自孟加拉国农村地区 221 所中学和 94 所 मदrasa 的样本中，8 年级学生就读的初等学校类型的相关数据8。9% 的女性中学学生在初等教育阶段就读于非政府组织学校，这与 BRAC 学校主要教育女孩的事实相一致。更重要的是， मदrasa 和学校的女生同样有可能在初等教育阶段就读于非政府组织学校。

非政府组织学校毕业生在当今中学学生中占很大一部分这一发现是一个重要的发现：这表明，大量在非政府组织运营的初等学校学习的女学生继续接受中等教育。

然而，考虑到伊斯兰学校和非政府组织学校所追求的意识形态存在冲突，以及仅仅十年前，中等伊斯兰学校很少对女学生开放，如今非政府组织学校的毕业生能够与伊斯兰学校学生同等程度地进入伊斯兰学校和普通学校，这一点十分重要。事实上，非政府组织学校更大的活动可能对社区中历史以来只招收男学生的附近中等伊斯兰学校造成了压力，迫使它们开放并招收女学生。这种垂直外部性的前景很高，因为非政府组织和伊斯兰信仰学校都服务于边缘社区，这些社区的国家资助教育供给相对稀缺。尽管动机相似，但孟加拉国的非政府组织和伊斯兰学校在教育体系中的运作层次不同。

非政府组织学校完全集中在初等教育领域，而注册的伊斯兰学校则在初等和中等教育领域都存在⁹。因此，虽然由“孟加拉农村发展委员会”（BRAC）运营的学校与初等伊斯兰学校竞争学生，但它们在社区中的存在可以为中等伊斯兰学校创造显著的外部性。此外，鉴于 BRAC 学校主要招收女学生，任何对宗教学校的潜在溢出效应都必须通过招收女学生进入伊斯兰学校来实现。如果是这样，这种外部性的证据具有重要的政策意义，因为促进女性教育和缩小中等教育入学率的性别差距是千年发展目标的关键目标。

为了正式检验这一命题，我们需要收集关于有和没有非政府组织学校的村庄的伊斯兰学校入学率数据，以及关于非政府组织学校成立时间的相关信息。在缺乏此类数据的情况下，我们通过查看女性入学率数据（在学校层面上汇总）来检验这一命题，并观察这与社区中 BRAC 学校的存在如何相关。这将在下一节中讨论。

3. 数据和方法

要查看此章节，请点击以下链接：https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/6422/wps4511.pdf?sequence=1

4. 结果

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5. 结论

非政府组织（NGO）在发展中国家提供公共产品的过程中发挥着越来越重要的作用。尽管这种作用在发展文献中得到了公认，但人们对非政府组织独立干预所产生的潜在外部性，即对国家和国家资助的私人机构等传统公共服务提供者的影响，知之甚少。

我们在孟加拉国测试了这种外部性的存在，孟加拉国教育部门存在不同类型的服务提供者。除了营利性学校外，还存在 BRAC 学校和伊斯兰学校，这些学校可以说收费相对较低，并为经济边缘化的儿童和孤立的社区提供服务。鉴于 BRAC 学校仅在初等教育领域运营，而伊斯兰学校在中等教育领域存在更大的影响力，BRAC 学校对中等伊斯兰学校的任何影响都被视为对后者的溢出效应的证据。

非政府组织干预的外部性效应是在伊斯兰学校部门近期女性化的背景下研究的，在此之前，宗教教育系统主要是男校，现在对女孩开放。首先，我们发现，在 1999 年至 2003 年期间，孟加拉国注册伊斯兰学校数量较多的地区，女孩在中等年级入学人数增长更快（控制了世俗中等学校数量和初始入学人数）。拥有更多“转型”伊斯兰学校的地区也经历了更高的入学增长。这种相关性甚至适用于更古老的、现有的宗教学校样本，因此证实了伊斯兰学校鼓励女性更多地参与中等教育的假设，而不是有选择地出现在家庭通过将女儿送往学校来响应津贴计划的地区。这些发现突出了宗教学校在消除孟加拉国农村地区性别差距中所起到的先前未记录在案的作用。

接下来，我们探索了 BRAC 学校的存在对乡镇中中等伊斯兰学校女性化的程度。我们发现，位于 BRAC 学校数量较多的地区的伊斯兰学校，其女性入学人数增长更大，其中 BRAC 学校在乡镇中的存在被视为内生的。即使使用替代指标，用 BRAC 学校中注册的女学生数量来代替 BRAC 学校的数量，BRAC 学校的影响仍然存在。

这种对伊斯兰学校的外部性效应不同寻常，但并不令人意外，因为 BRAC 学校和伊斯兰学校都受到非营利动机的激励，并以相对贫困的地区为目标¹⁵。因此，仅在初等教育领域运营的非政府组织学校的进入，会对社区中的中等伊斯兰学校（通常只招收男孩）造成压力，迫使它们对女孩开放——更大的非政府组织活动可能会产生意外后果，形式是积极的、互补的溢出效应。因此，我们的发现不仅为孟加拉国宗教学校女性入学率上升提供了一种新的解释，而且还强调了支持和促进非政府组织在农村地区提供的针对性服务的另一种政策理由。

脚注

1 普遍来说，对国家非政府组织绩效的评估很少见。正如 Barr 和 Fafchamps (2005) 所指出的，很少有对整个国家非政府组织部门进行定量评估，因此人们对非政府组织的动机和绩效知之甚少。现有关于孟加拉国非政府组织的已发表研究（例如 Gauri 和 Galef，2005；Fruttero 和 Gauri，2005）大多是描述性的；它们没有测试非政府组织与其他服务提供者的相对绩效。

2 Asadullah、Chaudhury 和 Dar (2007) 还提供了有关 BRAC 学校质量的更多证据。关于其他国家非政府组织学校相对绩效的研究包括 Arif 和 Saqib (2003) 以及 Khan 和 Kiefer (2007)。这两项研究都使用了来自巴基斯坦的样本调查数据。

3 从行政角度来看，这个国家被划分为 6 个省、64 个县、400 多个副县（upazilas）、4000 多个乡镇和家庭集群（mouzas）。一个乡镇平均包含 15 个村庄。一个 mouza 可能大于或小于一个村庄，但始终小于一个乡镇。

4 然而，自 1992 年以来，BRAC 还开始在城市贫民窟修建学校。

5 虽然 BRAC 承担了大部分费用，但教室的维护费用由社区负责。社区参与决定学校的位置和时间安排，并提供劳动力和材料来建造学校。

6 相反，巴基斯坦的伊斯兰学校占学校总入学人数的不到 1% (Andrabi 等人，2006)。

7 一些研究人员也质疑这种假设对巴基斯坦的相关性（例如，参见 Andrabi 等人，2006）。

8 调查于 2005 年在 60 个农村乡镇进行。有关详细信息，请参见 Asadullah 等人 (2007)。

9 孟加拉国约有 6000 所初等注册伊斯兰学校，而中等伊斯兰学校则有 8404 所。

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15 这一发现与 Khwaja 等人 (2007) 的发现类似，他们发现公立学校对巴基斯坦农村地区私立学校兴起的外部性效应。作者发现，在拥有政府学校的巴基斯坦村庄中，出现了私立学校，因为大量供应的公立学校毕业生使私人企业家能够建立低成本的私立学校。

参考文献

Asadullah M、Chaudhury N、Dar A. (2007) “学生成绩取决于学校选择：孟加拉国宗教和世俗中等学校质量”，《教育经济学评论》，26(6): 648-659。

Chaudhury, Nazmul、Jeffrey S. Hammer、Michael Kremer、Karthik Muralidharan 和 F. Halsey Rogers。2006。“失踪人员：发展中国家的教师和卫生工作者缺勤。”《经济学视角杂志》20(1): 91-116 Chaudhury, Nazmul 和 Devarajan, Shantayanan (2006)“人类发展和亚洲的服务提供”，《发展政策评论》，24(s1):s81-97 Arif, G. M. 和 Saqib, N. (2003)，“巴基斯坦公立、私立和非政府组织学校中认知技能和生活技能的生产”，《巴基斯坦发展评论》。42: 1 (2003 年春季) 第 1-28 页。

Barr, Abigail 和 Fafchamps, Marcel (2006)“对乌干达非政府组织部门的客户-社区评估”，《发展研究杂志》，42:4, 611-639。这一发现与 Khwaja 等人 (2007) 的发现类似，他们发现公立学校对巴基斯坦农村地区私立学校兴起的外部性效应。作者发现，在拥有政府学校的巴基斯坦村庄中，出现了私立学校，因为大量供应的公立学校毕业生使私人企业家能够建立低成本的私立学校。

Khan, S.R. 和 Kiefer, D. (2007)“巴基斯坦农村地区的教育生产函数：比较制度分析”，《教育经济学》，15 (3): 327-342。Gauri, V. 和 Galef, J. (2005)“孟加拉国的非政府组织：活动、资源和治理”，《世界发展》，2005 年，第 33 卷，第 12 期，第 2045-2065 页。Fruttero, A. 和 Gauri, V. (2005)“非政府组织的战略选择：孟加拉国农村地区的选址决策”，《发展研究杂志》，2005 年，第 41 卷，第 5 期，第 759-787 页。

Khwaja, Asim、T. Andrabi 和 J.Das (2007)“今天的学生，明天的教师？识别教育提供的制约因素”。哈佛大学 (内部文件)。

Sukontamarn, Pataporn (2005)“非政府组织学校的进入和孟加拉国女孩的教育成果”，伦敦政治经济学院发展研究中心。

世界银行 (2006)“孟加拉国非政府组织的经济学和治理”，南亚地区减贫和经济管理部门。

世界银行，2003 年。让服务为穷人服务，2004 年世界发展报告，华盛顿特区，世界银行。