审查许可：使用媒体监管来限制新闻自由

由卡林·德意志·卡尔莱卡博士（新闻自由高级研究员兼常务编辑）研究撰写，除黎巴嫩和厄瓜多尔章节外。黎巴嫩章节由全球言论自由运动高级项目官员考特尼·C·拉德施研究撰写，厄瓜多尔章节由自由之家世界新闻自由委员会项目主任哈维尔·西埃拉撰写。卡林·德意志·卡尔莱卡博士和考特尼·C·拉德施担任本报告的总编辑。

简介

在世界某些地区，对新闻自由的威胁是明确的，并且常常是暴力的。记者被谋杀或监禁，国家维持严格的媒体垄断，国内受众与外国新闻来源隔绝。这种毫不含糊的敌对状况通常会引起国际倡导组织和致力于维护言论自由的民主国家的强烈反应。但是，在更广泛的国家范围内，政府正在利用更微妙的媒体监管工具来限制新闻自由，保持着合法性和多元化的表面，不太可能引起国外的关注或批评。对监管框架的操纵使领导人能够根据政治形势容忍或控制有影响力的新闻媒体，并允许即使是民主选举产生的政府也能抵御未来的选举竞争。

本特刊报告介绍了用于限制新闻自由的主要类型媒体监管，包括

 对许可和注册的法定控制；

 创建名义上独立的监管机构，并为其建立政治影响渠道；

 法律强加的含糊或繁重的內容要求

官方行动有时代表着对高度限制性法律的正常应用，而在其他情况下，行政或司法当局会任意行事，超出法律范围或以明显政治化的方式行事。当媒体理事会或监察员等自我监管机制不存在或被认为薄弱或未得到充分利用时，政府努力促进法定监管会特别有效。

通过详细考察厄瓜多尔、格鲁吉亚、印度尼西亚、黎巴嫩、巴基斯坦、南非、乌干达和津巴布韦这八个不同的国家媒体环境中的此类威胁，本研究评估了这些威胁对全球媒体自由日益增长的危险，并提供了有关如何应对负面趋势的建议。

背景

历史上，所有类型的媒体都受到一定程度的监管，但广播媒体通常受到政府更广泛的控制，包括更严格的许可规则、更严格的內容限制和对私人或外国所有权的限制。这种差异在一定程度上可以归因于以下论点：虽然印刷媒体的数量和性质仅受需求和资金的限制，但广播媒体依赖于无线电波，这是一种有限的公共资源，这意味着必须由国家分配和监管准入。

必须区分最小监管 - 例如，只需简单地注册新媒体的程序性要求 - 和涉及广泛、措辞模糊或繁重的许可要求的监管，这些要求可以作为控制方法选择性地执行。在更加自由的国家，以私人为主的印刷媒体通常不受监管或自我监管，私人和公共广播媒体传统上都受到有限的国家监管。在媒体环境不太自由的国家，印刷媒体通常受到国家强加的法定监管，而许多情况下广播部门仍然主要或完全处于国家控制之下。除了导致广播媒体受到更多监管的印刷媒体和广播媒体之间的技术差异外，许多政府还认为广播媒体是更大的潜在威胁，主要是因为它们能够克服识字障碍并接触更多受众。广播媒体还可以传播直播事件，使当局几乎没有机会事后审查信息。这种担忧导致即将上台或正在成熟的威权政权将控制国家广播部门作为优先事项。例如，2000 年就任俄罗斯总统后，弗拉基米尔·普京通过强迫收购、对拥有媒体资产的亿万富翁进行恐吓以及有计划地清除许多广播电台中的外国制作的內容，来加强对广播媒体的控制。最近，委内瑞拉总统乌戈·查韦斯政府拒绝续签受欢迎的委内瑞拉加拉加斯电视台 (RCTV) 的地面广播许可证，指责该媒体支持失败的政变企图，从而违反了广播法规。RCTV 的关闭随后是数十家私人广播许可证被撤销。类似的方法在苏联前其他地区以及中东地区盛行，政府对广播的监管比对印刷媒体的监管更严格。

近年来监管控制的增加在许多方面是对广播媒体多元化长期趋势的回应，这体现在自由之家年度新闻自由报告的连续版本中。在某些情况下，作为过去二十年更广泛的民主开放或经济私有化计划的一部分，政府颁布了新法律，允许建立私人媒体，而在此之前只允许国家运营的广播公司。其他因素包括国际或地区卫星广播的传播，以及在目标国境外运营的以国家为中心的卫星电视台。当局在许多国家不再愿意或能够进行直接、全面的审查，而是转向更具选择性的控制，以政治化的方式使用许可和监管框架来削弱那些被视为对政府构成威胁的媒体。

控制方法

利用监管机制来限制新闻自由可以采取多种形式。官方对监管过程的控制可以从一开始就内置于法律框架中，通过限制性的许可法或任命监管机构领导层的程序。但是，即使在法律框架相对完善的国家，法律也可以选择性地适用或被滥用以关闭批评性媒体，政治领导人可以对名义上独立的监管机构施加非正式的、法外影响。

许可规则

许可是监管私人媒体的最初建立的主要方法。国际最佳实践标准要求最少的通知或注册要求，不应将这些要求用作拒绝媒体运营许可或管理內容的依据。在更加开放的环境中，印刷媒体的许可证很少见，而在媒体环境更加严格的国家，印刷媒体需要遵守许可程序，从巴基斯坦的简单程序到津巴布韦的极其繁重的程序不等。

最公开的媒体限制形式是国家垄断。虽然这些在一些高度压制性的媒体环境中仍然存在，但大多数国家现在允许某种形式的私人广播媒体所有权。在大多数情况下，私人媒体与国家运营的媒体并存，尽管私人与公共的比例因国家和地区而异。1 需要注意的是，国家所有权并不一定会导致对內容的政治化控制和编辑独立性的丧失。然而，在实践中，真正独立的公共服务广播很难实现，除非在有此类机构悠久历史的民主国家。例如，在东欧和南部非洲，在 1990 年代主要民主开放之后成立的名义上独立的公共广播公司仍然受到政府官员和政党的压力。

一个典型的例子是南非广播公司 (SABC)，这是一个国有实体，被广泛认为呈现与执政的非洲人国民大会 (ANC) 党观点一致的观点。在媒体环境更加严格的国家，国营媒体主导着媒体格局，充当政府的喉舌。

许可制度有时也强加于记者本身。最佳实践要求对该行业开放准入，不要求任何许可程序或其他标准 - 例如，成为特定专业机构的成员或教育资格 - 对于有志于成为记者的人来说。2 同样，这种要求在更加开放和民主的媒体环境中不太常见，但它们在过渡性或威权媒体系统中以不同程度存在，在某些情况下，它们被用作对媒体的公开控制方法。最近为国际媒体援助中心撰写的一份报告发现，在审查的 100 多个国家中，超过四分之一的国家，国家在记者许可方面发挥着一定作用。3

相比之下，大多数国家，包括民主国家，传统上对私人广播机构实施了大量的监管，通常包括由官方监管机构颁发许可证和分配频率。理想情况下，一个独立的、无党派的实体应根据明确定义的法律程序，以透明和公正的方式裁决许可证和频谱申请，以确保媒体多样性不受损害。⁴ 这种模式下的监管机构在北美和西欧以及许多其他民主制度中很常见。例如，在马里，虽然法律要求广播机构获得许可证才能获得频率和运营，但规则简单，官僚程序和财务障碍很少，负责的监管机构独立运作。⁵

然而，在开放程度较低的制度中，规范广播许可证的法律可以为限制新闻和信息的传播提供充足的机会。过高的许可费可以阻止新进入者进入市场，从而延续国家媒体的主导地位。在约旦，2003 年生效的新许可制度仅对打算播放政治新闻的频道收取高额费用；因此，大多数新媒体只播放音乐和其他娱乐节目。⁶

许可证也可能被拒绝发放给外国所有制媒体，这种规则有时被用来针对某些麻烦的新闻来源。作为 2010 年 6 月斐济发布的一项全面“媒体产业发展”法令的一部分，任何媒体（无论是印刷媒体还是广播媒体）的外国所有制都限制在 10% 以内，导致斐济时报被迫出售，该报是该国最古老的独立报纸之一，也是民主价值观的坚定支持者。⁷

地域限制同样可以限制私人媒体的覆盖范围和影响力。政府可以保留运营全国覆盖范围媒体的权利，允许规模较小的私人媒体仅在某些地理区域内运营，或者由于设备或技术限制而覆盖范围有限。

其他繁琐的措施可能包括要求媒体每年重新注册，或在申请许可证或注册时提供有关所有者或员工的过量个人信息。

以约旦系统（如上所述）或黎巴嫩对政治新闻内容的限制为代表的，以内容为中心的许可证限制允许政府培养一个商业繁荣的私人媒体部门，同时限制批判性新闻报道。在最极端的情况下，媒体可能被法律要求提交计划中的节目，以便由国家事先批准并可能审查。例如，在叙利亚，信息部密切监控内容，以确保遵守政府政策和指示。

在其他情况下，内容限制可能包括禁止广播新闻，或者相反，要求广播政府制作的新闻材料。在印度，私人 FM 广播电台不允许播放新闻内容，而在邻国孟加拉国，私人媒体必须播放政府制作的精选新闻片段（除了他们自己的节目）作为其运营的条件。在委内瑞拉，所有注册的广播机构都被要求同时播放总统的讲话，并且无论何时发生都要播放。委内瑞拉 RCTV 的有线电视部门被暂停了一年多，直到 2010 年初才重新开播，前提是他们同意这一条件。⁸

对广播内容的法律限制也可以包含过于模糊的条款，赋予监管机构在执法决定中广泛的自由裁量权。近年来，一些国家（包括印度、巴基斯坦和土耳其）试图规范恐怖主义报道，特别是那些可能被视为协助或美化恐怖行为的材料。然而，这些国家涉及的行业组织已表示担忧，措辞广泛的严格规定可能会被误用。

委内瑞拉 2004 年颁布的《广播、电视和电子媒体社会责任法》是已经实施的一项此类措施，该法禁止广播电台播放可能“促进、维护或煽动违反公共秩序”或“与国家安全相抵触”的内容。⁹ 2010 年 12 月对《电信组织法》的修正案扩大了该国国家电信委员会 (CONATEL) 的权力，可以撤销任何违反该法两次以上的广播机构的许可证，并将许可证期限从 20 年缩短至 15 年；然而，一项有争议的条款（该条款要求媒体所有者亲自向 CONATEL 重新登记）已从最终法案中撤回。

关于监管机构的法律

建立官方监管机构的立法理想情况下应确保其独立于政府的政治部门、政党和经济利益。这意味着要将监管机构与对其成员资格、任命、资金和决策过程的不当影响隔离开来。¹⁰ 然而，这些法律也可以以一种方式制定，即从一开始就限制监管机构的自主权，并赋予其如此大的权力，使政府能够利用它来确保对媒体版图重要部分的官方控制。

最近的一些法律表明，各国政府都希望直接或通过顺从的监管机构来控制广播部门。例如，肯尼亚 2009 年《通信法修正案》赋予信息部长权力，使其能够对广播内容行使编辑控制权，并没收广播电台和设备。该法还设立了一个由部长任命的通信委员会，包括四名现任政府官员，以及由总统任命的 chairman。委员会将有权颁发广播许可证，并对各种违规行为处以巨额罚款和监禁。¹¹ 该法受到广泛批评，并可能受到旨在使现有法规符合 2010 年新宪法，从而加强肯尼亚监管机构独立性的立法草案的改善。¹²

博茨瓦纳 2008 年 12 月颁布的《媒体从业人员法》设立了一个名义上独立的媒体委员会，负责维护职业道德标准和确保媒体自由。然而，该立法没有包含支持条款来确保委员会的独立性；事实上，它在经济上依赖于政府，其所有成员都由通信部长任命。这个受损的机构仍然被授予对记者认证和监督媒体行为的广泛权力。

此类通过立法确保对监管机构的控制的举措甚至可能发生在相对完善的民主国家。在 2010 年下半年，作为对媒体法律进行广泛修订的一部分，匈牙利颁布了法律，将两个现有实体合并为一个新的国家媒体和信息通信局 (NMHH)。总理被赋予权力，可以任命 NMHH 主任，任期为 9 年，无任期限制。NMHH 主任还担任一个新的、表面上自主的媒体委员会主席，该委员会另外 4 名成员由议会任命；执政党目前在议会中拥有三分之二的多数席位。媒体委员会有权因内容违规而对媒体机构进行谴责和处以高额罚款，包括未能提供“平衡报道”。¹³ 所有类型的媒体，包括在线媒体，都将被要求向 NMHH 注册。这些变化受到反对派、新闻自由组织和欧洲安全与合作组织 (OSCE) 的批评。在欧盟的强烈抗议后，2011 年 3 月通过的修正案中，一些条款得到了缓和，但新闻自由组织和 OSCE 媒体自由代表继续表示担忧，认为这些法律有可能限制多样和批判性的观点。¹⁴

需要注意的是，即使制定了良好的法律，执行也可能严重滞后，造成权力和责任真空。在赞比亚，建立独立广播管理局 (IBA) 的立法于 2002 年通过，但该监管机构尚未成立，信息部显然采取了临时措施，既授予广播许可证，又威胁要暂停或撤销广播许可证。¹⁵ 在格鲁吉亚，法律与实践之间的差距导致监管机构的独立性受到损害，并过度地受到政治影响。在印度尼西亚，政府收回了根据法律赋予印刷和广播媒体名义上独立的监管机构的权力，造成了政府实际上控制监管过程的局面。任意或法外监管

尽管政府经常使用法律明确定义的监管和许可程序来限制新闻自由，但他们也可以采取任意或法外行为。常见的策略包括官僚阻挠、毫无根据的威胁或实际暂停、突然禁止某些类型的内容，以及政府其他部门绕过既定的监管制度。

官僚拖延可能是国家控制媒体空间的有效方法，通常被用来拒绝私人媒体的许可证。这种策略已被用来对付印刷媒体；津巴布韦的《每日新闻》在 2003 年被关闭后，被迫等到 2010 年才重新开张，尽管法院做出了对其有利的裁决。但在广播领域可以找到更多例子。例如，在埃塞俄比亚，1999 年的《广播公告》规定了对私人广播电台进行许可，但政府直到 2002 年才开放许可机构，并且截至 2006 年只向两家私人 FM 电台颁发了许可证。¹⁶ 根据 IREX 2009 年的《媒体可持续性指数》，2009 年获得许可的第三家电台将其内容限制在音乐和其他娱乐方面，避免任何政治话题。

同样，在突尼斯最近的革命之前的十年里，该国的国家频率机构仅批准了一家电视台和三家广播电台的许可证，所有这些都归政府亲近的商业利益所有，同时反复无视独立媒体的申请。¹⁷ 2010 年 12 月，在亚美尼亚，总统任命的监管机构拒绝了 A1+ 的第 13 次连续许可证申请，该电视台是一家独立电视台，其许可证在 2002 年被撤销，尽管欧洲人权法院在 2008 年做出了对其有利的裁决。¹⁸ 在这些案件中，以及在许多其他国家中，对亲政府申请人给予了优待，而独立媒体的申请则被拒绝或有意忽略。

撤销或暂停许可证的威胁是另一种经常被用来骚扰批评媒体的策略。如果一家媒体被认为违反了关于内容的模糊法律，或者只是触及了政府关于可接受报道的非正式底线，它可能会被威胁撤销其许可证。在某些情况下，暂停或撤销许可证的原因从未明确说明。乌克兰最近的一个例子是，2010 年 8 月，两家独立的电视台被撤销了多项许可证，原因是其最初的分配存在违规行为。然而，一家竞争媒体集团的所有者、乌克兰安全局局长瓦列里·霍罗什科夫斯基被其中一家电视台指控影响了该决定。¹⁹ 厄瓜多尔和孟加拉国也因政治原因拒绝了许可证续期。即使不受此类决定直接影响的电台也可能为了避免因批评性报道而受到类似的报复而进行自我审查，从而损害整个媒体部门的多样性和活力。

媒体机构的实际关闭有时通过法律渠道进行，但更常见的是作为法外行政决定的结果。虽然它们通常是暂时的，但关闭有时会变成永久性的。它们通常在政治或社会紧张时期实施，例如在竞选期间、抗议运动期间或种族或宗教暴力爆发期间。

例如，2010 年 11 月和 12 月，埃及监管机构根据信息部长提出的投诉或涉嫌违反选举指南，关闭或审查了一些电视台。20 四家卫星电视台也因违反未指明的许可条款而于 10 月被关闭。21 卢旺达政府在 2010 年 8 月举行的选举之前采取了类似的策略。7 月下旬，监管机构公布了一份数十家印刷和广播媒体的名单，这些媒体将得到政府的“认可”，使大约 30 家其他媒体非法，包括几家主要的印刷媒体。随后，被禁止出版物和电台被命令重新申请许可证，那些试图继续运营的电台被查封。22 两家主要报纸已于 4 月被暂停六个月——这是一项法外决定，似乎也旨在限制对 8 月选举的独立报道。

近年来，广播媒体的多样性急剧增加，私营媒体不断发展，因此人们特别关注阻止直播电视新闻报道以及主持人、客座评论员和普通公民能够自由表达观点的直播广播和电视电话节目。在 2009 年 9 月乌干达发生政治紧张和骚乱以及 2010 年 6 月吉尔吉斯斯坦发生种族暴力事件期间，发生了对这类节目的禁令或干扰。23 赞比亚的一家广播电台自 2007 年以来一直被禁止播放直播电话节目，在 2010 年 11 月因涉嫌计划接待反对派领导人并讨论有争议话题而面临吊销执照的威胁。2011 年 1 月，该电台在播出关于同一主题的会议广告后遭到突袭并关闭。24 在大多数此类事件中，当局引用技术“不规则”或违反许可条款，但真实目的似乎是阻止对政府的批评或不利于直播新闻报道。

监管机构在某些情况下也采取了关于内容的任意指令。例如，2010 年 6 月，贝宁广播和通信高级管理局 (HAAC) 发布了一项全面禁令，禁止所有媒体报道在选举前 15 天被描述为“过早”的竞选活动，而选举计划在 2011 年举行。25 HAAC 威胁要关闭或撤销违反该指令的任何媒体的许可证，尽管行业团体抗议监管机构越权。2010 年 10 月，科特迪瓦国家视听传播委员会宣布了一项关于竞选活动报道的类似指令。

国家有时会完全绕过法律规定的监管机构，由行政部门或执法机构以国家安全或其他理由强行关闭媒体。2010 年 7 月，泰国当局利用紧急法令关闭了数十家社区广播电台，指控主持人煽动政治紧张局势。此举绕过了监管广播媒体的国家广播和电信委员会 (NBTC)。26 然而，NBTC 官员参与了 2011 年 4 月由内部安全行动司令部策划的法院命令突袭 13 家电台。此次突袭导致 12 家电台关闭，数名媒体人员被捕，原因是播放了一位反对派政治领导人的演讲，该演讲被认为是对国王的诽谤。27

其他类似事件发生在包括乌干达和巴基斯坦在内的国家。在冈比亚，一家于 2011 年 1 月被任意关闭的广播电台在 2 月重新开业，总统为其提供了“第二次机会”，总统办公室在给该电台的信中指出，该电台应停止在热门新闻评论和时事节目中引用反对派报纸，并且只能评论来自政府控制媒体的新闻。28 阿根廷的一位当地法官在 4 月命令关闭圣菲省的一家广播电台，这似乎是一项政治化决定，源于该电台对当地市长的批评；该裁决绕过了联邦监管机构和处理投诉的既定程序。29 市长的任意决定似乎也是 2011 年 5 月委内瑞拉西部一家电视台和一家广播电台关闭的原因。

自我监管

自我监管作为法定监管的替代方案，被认为是最佳实践模式，并且已经在数十个国家使用，特别是那些媒体环境更自由的国家。在自我监管体系中，媒体行业通过非政府媒体委员会或监察员等机构来监督自己，这些机构监控对既定行为准则的遵守情况。大多数自我监管机构适用于印刷媒体，但在一些国家，广播媒体有单独的实体。涵盖所有形式媒体的理事会并不常见，但鉴于包含印刷、广播和互联网媒体的媒体机构的增长，这种全媒体模式可能会在未来扩大。

理想情况下，自我监管机构应得到媒体行业的广泛接受和参与，其领导人应主要由同行选举产生的专业人士组成，辅以公众成员、退休法官或其他独立人士。该机构有权受理公众或政府官员对媒体机构或记者提出的案件，并裁决并指示补救措施，这些措施通常以发布的撤回或更正形式出现。30 此类机构的例子包括秘鲁新闻理事会和坦桑尼亚媒体理事会。

在某些情况下，国家试图收编现有的自我监管流程。例如，巴拿马在 2010 年初提出的一项微妙法案将建立一个国家机构来“监督”自我监管协议，制定规范，这一举动被区域新闻自由观察机构斥为对自我监管理念的扭曲。31 或者，国家可能声称现有的体系无效，并试图用某种形式的法定监管来取代或掩盖它，就像目前正在南非考虑的政府提议的媒体法庭一样。最常见的理由是，现有机制没有足够的权力（对违反者进行惩罚）或无法有效地监管不负责任的媒体。

在许多其他国家，自我监管机制不发达或非常薄弱，国家能够利用这一点作为继续或引入法定监管的借口。例如，在赞比亚，媒体一直在努力发展一种自我监管机制，涵盖整个私营部门和国营媒体，但该努力面临着来自政府的持续威胁，政府一直在寻求实施法定监管。32 2010 年，一个行业组织联盟同意成立一个自我监管机构，即赞比亚媒体理事会 (ZAMEC)，并起草了一份伦理守则，该理事会将帮助执行该守则。然而，由于缺乏官方支持——这将限制国有媒体的参与——ZAMEC 的启动被反复推迟。2011 年初，ZAMEC 宣布进一步措施加强其执行机制，同时与政府继续讨论国有媒体是否会参与这一过程。33

国际媒体援助中心最近的一份报告称，对自我监管机制的威胁似乎正在上升；许多国家的媒体，特别是在非洲，正面临着更强烈的尝试实施国家控制的监管。34 然而，在某些情况下，这促使私营媒体采取先发制人的措施。例如，在巴基斯坦，政府实施额外监管控制的举动促使媒体行业采取协调一致的行动，制定自己的行为准则，例如关于恐怖事件或暴力的广播报道。迫在眉睫的国家主导监管威胁也促使英国在 1991 年和爱尔兰在 2007 年建立了独立媒体理事会。35

网络媒体和外国媒体的监管

由于媒体空间的国际化，国家监管体系不仅影响国内媒体，也影响国际和区域广播机构。例如，在科特迪瓦 2010 年总统选举争议之后，监管机构应时任总统洛朗·巴博领导的政府的命令，暂停了所有国际广播和电视新闻服务的当地传输，理由是可能引发骚乱。法国的法国国际广播电台也在 2009 年被刚果民主共和国关闭了一年多，当时政府指责其打击军心。泛阿拉伯卫星电视台半岛电视台已成为中东和北非一些政府的眼中钉，这些政府曾多次撤销其记者和分部的许可证和认证。36

然而，更全球化和多样化的媒体环境，其中有线和卫星电视台与地面广播机构竞争，也使得国家媒体能够通过例如在国内以外建立总部和传输设施来规避限制性规定，正如一些巴基斯坦电台在迪拜所做的那样。

互联网和移动电话等网络媒体平台的激增给监管机构带来了新的挑战。在一些国家，监管法律和机构涵盖媒体和电信，而在其他国家，每个部门都有单独的监管框架。此外，许多国家的广播立法，特别是那些在 1990 年代过渡到更开放的民主体系并在十多年前颁布相关法律的国家，似乎越来越不适应处理融合现象，在这种现象中，媒体内容通过多种交付系统传播。关于互联网监管的最佳实践仍在不断发展，许多倡导者认为，与报纸一样，在线媒体应在很大程度上不受国家强加的限制。

然而，一些政府的回应只是简单地将广播媒体的规则（这些规则往往比印刷媒体和其他媒体的规则更严格）扩展到涵盖互联网。2010 年 12 月，委内瑞拉对 2004 年《广播、电视和电子媒体社会责任法》的修正案将其限制扩展到了在线媒体，禁止传播煽动或助长仇恨、引发公民焦虑或不尊重当局等其他措辞模糊的规定。该修正案还将互联网媒体置于政府监管机构 CONATEL 的管辖范围之内，CONATEL 现在有权屏蔽在线内容并对违反法律的媒体机构或互联网服务提供商处以罚款。2010 年 5 月，阿塞拜疆当局也表示有意将许可证控制扩展到互联网，特别是基于互联网的电视台，尽管此类控制尚未生效。

结论和建议

20 世纪在世界许多地区普遍存在的国有国家媒体垄断已变得越来越罕见，因为民主化、私有化进程和新技术使新闻和信息传播渠道成倍增加。然而，政府已经找到方法来调整他们的法律和监管体系以适应新环境，使他们能够在一定程度上控制敏感话题的新闻传播。

在委内瑞拉或津巴布韦等沦为威权统治国家的国家，法律限制普遍存在，监管机构受政府控制，私人媒体因播出反对意见而面临关闭的威胁。在一系列部分自由的媒体环境中，当局更具选择性地使用监管，惩罚某些媒体或在关键时期限制内容。法律条文与实际应用之间往往存在差距。不幸的是，即使是开放程度很高的国家的政府也表现出通过监管不正当地控制信息的冲动。匈牙利最近颁布了自共产主义统治结束以来最严格的许可和内容控制措施，而南非一直被视为法律框架和自律体系的最佳实践典范，其政府提出的媒体法庭威胁要侵蚀该国来之不易的新闻自由。

作为回应，倡导者需要保持监测工作，报告违反国际标准的行为，并继续推动改革限制性法律和完全遵守精心制定的法律。应特别关注许可制度和特定监管机构的法律基础，以确保监管机构有能力独立运作，并根据明确定义的合理标准做出透明的决定。在该框架内应考虑诸如暂停许可证或关闭媒体等极端措施，而不应是安全部队或行政部门任意行为的结果。

媒体自由的支持者还必须努力发展或加强真正独立的自律机制，这些机制得到私人和公共媒体的支持。这些系统应解决对道德失误和专业标准的担忧，以防止以同样的理由颁布过于严厉的法定监管。

最后，倡导者应鼓励对不断变化和融合的媒体环境采取综合方法，但应承认对不同类型的媒体应用不同程度的监管的必要性。

有关厄瓜多尔、格鲁吉亚、印度尼西亚、黎巴嫩、巴基斯坦、南非和乌干达的更多阅读材料，请访问以下链接：http://www.freedomhouse.org/sites/default/files/inline_images/License%20to%20Censor%20-%20Media%20Regulation%20Report

注释

1 史蒂夫·巴克利等人，《广播、声音和问责制：公共利益方法论政策、法律和监管》（安阿伯：密歇根大学出版社，2008 年），第 50 页。

2 巴克利等人，《广播、声音和问责制》，第 141-144 页。

3 史蒂文·斯特拉瑟，《注册记者：记者许可如何威胁独立新闻媒体》（华盛顿特区：国际媒体援助中心，国家民主基金会，2010 年 11 月 23 日）。

4 巴克利等人，《广播、声音和问责制》，第 156 页。

5 “实践说明：马里的农村社区广播电台”，《ICT 监管工具包》，http://www.ictregulationtoolkit.org/en/PracticeNote.3153.html.

6 保护记者委员会 (CPJ)，《约旦》，《2004 年媒体攻击》（纽约：CPJ，2005 年 3 月 14 日），http://cpj.org/2005/03/attacks-on-the-press-2004-jordan.php.

7 太平洋自由论坛，《PFF 称，对媒体行业和记者的新控制加剧了言论自由的丧失》，国际言论自由交流 (IFEX)，2010 年 6 月 30 日，http://www.ifex.org/fiji/2010/06/30/media_decree/.

8 无国界记者，《RCTVI 同意播放总统讲话，获准恢复播出》，IFEX，2010 年 2 月 26 日，http://ifex.org/venezuela/2010/02/26/rctv_national_broadcaster/.

9 CPJ，《CPJ 谴责两项媒体法》，IFEX，2010 年 12 月 22 日，http://www.ifex.org/venezuela/2010/12/22/two_reforms_approved/.

10 巴克利等人，《广播、声音和问责制》，第 156 页。

11 媒体研究所，《政府提出严厉法案以规范媒体内容》，IFEX，2008 年 12 月 2 日，http://www.ifex.org/en/content/view/full/98985.

12 第 19 条，《新的媒体法必须符合国际标准》，IFEX，2011 年 2 月 18 日，http://ifex.org/kenya/2011/02/18/new_media_laws/.

13 国际新闻工作者联合会，《记者质疑匈牙利在欧洲的领导地位，因为媒体法引发了公愤》，IFEX，2010 年 12 月 23 日，http://ifex.org/hungary/2010/12/28/media_law_passed/.

14 国际新闻研究所 (IPI)，《IPI 在修订后再次对媒体法提出异议》，IFEX，2011 年 3 月 11 日，http://www.ifex.org/hungary/2011/03/11/renewed_objections/.

15 IPI，《IPI 敦促政府停止拖延自律》，IFEX，2011 年 5 月 25 日，http://www.ifex.org/zambia/2011/05/25/self_regulation_stalled/.

16 CPJ，《埃塞俄比亚》，《2003 年媒体攻击》（纽约：CPJ，2004 年 3 月 11 日），http://cpj.org/2004/03/attackson- the-press-2003-ethiopia.php.

17 CPJ，《突尼斯》，《2008 年媒体攻击》（纽约：CPJ，2009 年 2 月 10 日），http://cpj.org/2009/02/attackson- the-press-in-2008-tunisia.php.

18 人权观察，《尽管法院判决，当局仍拒绝为批判性声音颁发许可证》，IFEX，2010 年 12 月 21 日，http://ifex.org/armenia/2010/12/21/licence_denied/.

19 IPI，《两家电视台的许可证被吊销，可能面临刑事指控》，IFEX，2010 年 8 月 31 日，http://ifex.org/ukraine/2010/08/31/tv_stations_under_threat/；IPI，《电视台决定无视法院裁决，继续播出》，IFEX，2010 年 9 月 27 日，http://ifex.org/ukraine/2010/09/27/tvi_defies_court_order/.

20 阿拉伯人权信息网络 (ANHRI)，《电视台被勒令停止播出；另一家电视台被提起诉讼》，IFEX，2010 年 12 月 6 日，http://ifex.org/egypt/2010/12/06/alfaraeen_shut/.

21 ANHRI，《随着对言论自由的镇压加剧，四家电视台被关闭》，IFEX，2010 年 10 月 15 日，http://ifex.org/egypt/2010/10/15/tv_channels_closed/.

22 无国界记者，《在总统大选前，约 30 家新闻媒体被关闭》，IFEX，2010 年 8 月 4 日，http://ifex.org/rwanda/2010/08/04/media_outlets_suspended/.

23 CPJ，《吉尔吉斯斯坦电视台被关闭；乌兹别克斯坦知名记者被捕》，IFEX，2010 年 6 月 15 日，http://ifex.org/kyrgyzstan/2010/06/15/tv_stations_closed/.

24 MISA，《当局威胁要吊销广播电台的许可证》，IFEX，2010 年 11 月 29 日，http://ifex.org/zambia/2010/11/29/radio_lyambai_threatened/；IPI，《广播电台实际上被关闭；“邮报”的记者被拘留》，IFEX，2011 年 1 月 19 日，http://ifex.org/zambia/2011/01/19/radio_lyambai_closed/.

25 西非媒体基金会 (MFWA)，《媒体监管机构限制媒体对选举的报道》，IFEX，2010 年 6 月 23 日，http://ifex.org/benin/2010/06/23/haac_directive/.

26 东南亚新闻联盟 (SEAPA)，《政府关闭 26 家社区广播电台》，IFEX，2010 年 7 月 19 日，http://ifex.org/thailand/2010/07/19/radio_stations_closed/.

27 SEAPA，《因播放大不敬言论，13 家社区广播电台被勒令关闭，3 名媒体工作者被捕》，IFEX，2011 年 4 月 27 日，http://www.ifex.org/thailand/2011/04/27/community_radio_stations/.

28 MFWA，《当局关闭广播电台》，IFEX，2011 年 1 月 18 日，http://ifex.org/the_gambia/2011/01/18/taranga_fm_closed/；MFWA，《塔兰加调频在停播 32 天后恢复播出》，IFEX，2011 年 2 月 23 日，http://ifex.org/the_gambia/2011/02/23/taranga_back_on_air/.

29 阿根廷新闻论坛 (FOPEA)，《罗尔丹的广播电台被关闭》，IFEX，2011 年 4 月 14 日，http://www.ifex.org/argentina/2011/04/18/radio_total_closed/.

30 有关自律结构的更多详情，请参见媒体自由代表办公室，《媒体自律指南》（维也纳：欧洲安全与合作组织，2008 年），http://www.osce.org/fom/31497.

31 美洲报业协会 (IAPA)，《IAPA 对将媒体自律“合法化”的法案表示担忧》，IFEX，2010 年 2 月 5 日，http://www.ifex.org/panama/2010/02/05/self_regulation_bill/.

32 诺埃米·亨特，《关于赞比亚的新闻自由和媒体监管的报告：2010 年 10 月》（维也纳：IPI，2010 年），http://www.freemedia.at/fileadmin/media/Documents/ZAMBIA_MISSION_REPORT_2010.pdf.

33 IPI，《IPI 对自律取得的进展表示欢迎》，IFEX，2011 年 4 月 11 日。 http://www.ifex.org/zambia/2011/04/11/self_regulation/.

34 比尔·里斯托，《刀剑与盾牌：自律与国际媒体》（华盛顿特区：国际媒体援助中心，国家民主基金会，2009 年 5 月 5 日），第 18 页，http://cima.ned.org/publications/research-reports/sword-and-shield-self-regulation-and-international-media.

35 里斯托，《刀剑与盾牌》，第 20 页。

36 CPJ，《当局无限期暂停半岛电视台运营》，IFEX，2010 年 11 月 1 日，http://preview.ifex.org.nmsrv.com/morocco/2010/11/01/al_jazeera_closed/.