交通系统案例集/收费
美国洲际公路系统，正式成立于 1944 年，并于 1956 年获得资金，经过几十年的发展，已发展成为拥有超过 46,000 英里的公路里程。虽然洲际系统只占全国公路总里程的百分之一，但它承担了 24% 的公路交通量。[1] 1956 年联邦援助公路法案（经修订）授权的洲际系统，历经近 50 年才建成，耗资超过 1,300 亿美元。[2]
禁止联邦援助公路收费的规定始于 1916 年的联邦援助公路法案。1956 年，国会更倾向于采用由税收资助的公路信托基金而不是收费来为洲际系统的建设提供资金。然而，在联邦资金有限的时期，人们对收费融资的兴趣有所增加。由于公路信托基金资金不足，以及近年来政治上对增税的抵制，人们对收费的兴趣不断增加。[3]
本案例研究概述了扩大洲际公路收费的提案，包括关键事件的时间轴、参与方以及洲际公路系统演变的简要历史，同时考察了政府最近的政策提案，以及扩大收费的利弊。
洲际公路系统的演变是一个漫长的过程。19 世纪后期，随着对新建和更高质量道路的需求不断增长，联邦公路管理局（FHWA）的前身，道路调查局成立了。1916 年，国会通过了第一部联邦援助公路法案，建立了联邦援助公路计划，并按比例向各州分配资金，要求联邦和州政府各承担一半的建设资金，用于农村道路的建设。[4] 20 世纪 30 年代后期，富兰克林·德拉诺·罗斯福总统希望发展一个全国公路网络，最初的想法是应该创建一个“自我偿还”的系统，部分由收费来资助，这意味着收费将有助于支付道路的成本，以免对联邦预算造成负面影响。他的兴趣促使国会要求美国公共道路局（当时称为 FHWA）审查发展和资助公路网络的选择方案。最终的报告，《收费公路和免费公路》（1939 年），反对使用收费融资建设一个区域间系统，因为大多数走廊无法产生足够的收费收入来偿还为融资而发行的债券。报告建议建设一个免收费的快速公路网络。[4][5]
然而，宾夕法尼亚收费公路，一条收费公路，在 1940 年开通后立即取得了经济上的成功。在宾夕法尼亚州的模式基础上，许多州在二战后计划或修建收费公路，这些公路通常位于 1947 年被指定为洲际公路系统的一部分的走廊内。这些公路的建设没有得到任何联邦资金。[6]
几年后，艾森豪威尔总统也希望建立一个自我偿还的国家收费公路网络；然而，他的顾问建议建立一个免收费网络，由债券来偿还，这些债券将由汽油税收入偿还。与《收费公路和免费公路》报告类似，艾森豪威尔总统的顾问委员会确定，大多数走廊的交通量不足以通过收费来支付债券。[5][7] 因此，在建立洲际公路系统之前，政策就转向了免收费。1956 年的联邦援助公路法案建立了建设德怀特·D·艾森豪威尔国家洲际和国防公路系统（洲际公路）的计划。该法案建立了公路信托基金（HTF），一个专门用于资助新建洲际公路系统建设的汽油税收入来源。[8]
国会考虑了几个选项，包括将现有的或计划中的收费公路纳入指定的洲际公路走廊。一种选择是偿还债券或给予各州收费公路成本的信用。还考虑了建设平行免收费高速公路。最终，国会决定将收费公路纳入洲际公路系统，而不是在偿还计划上花费资金或建设平行高速公路，这将使资金从需要洲际公路的其他地区转移。[9] 这就是洲际公路系统中某些路段设有收费设施的原因。
由于洲际公路的资金来自 HTF 的联邦汽油税收入，因此规定禁止收费。允许对纳入洲际公路系统的收费公路继续收取现有的收费，例如宾夕法尼亚收费公路和佛罗里达州阳光州高速公路。如今，洲际公路系统中大约有 3,000 英里的收费公路，主要位于东海岸。[10] 自 20 世纪 90 年代以来，一些特殊计划允许各州在收费方面拥有更大的灵活性，主要用于新建、扩建项目以及使用道路定价进行拥堵管理（例如，高乘载车辆车道）。[11] 21 世纪进步法案（MAP-21）进一步扩大了收费范围，放宽了各州在这些情况下获得联邦批准的要求，但它维护了不收费现有免收费洲际公路容量的基本原则。[12]
洲际公路系统建立至今近 60 年，许多公路都需要修复、维护和重建。随着车辆燃油效率的提高，以及联邦汽油税在 20 多年里保持不变（每加仑 18.4 美分），HTF 已经枯竭，几乎濒临破产。自 2008 年以来，国会从国库总基金中向 HTF 转移了 540 亿美元，并在 2014 年 7 月又转移了 108 亿美元。[13][14] 联邦政府和各州正在寻找资金和创新的融资机制，用于支付老化的洲际公路系统和其他交通基础设施的维护、维修和重建费用。在当前的政治环境下，增税以筹集资金已成为一个不可触碰的议题；然而，各州越来越多地寻求替代的融资机制，例如扩大收费范围。
- 1893 年 – 随着对新建和改善道路的需求不断增长，联邦政府建立了道路调查局。[15]
- 1916 年 – 第一部联邦援助公路法案建立了联邦援助公路计划，并为农村公路建设拨款。[4]
- 1939 年 – 公路局 (FHWA 的前身) 向国会提交了报告 收费公路还是免费公路。该报告强调了建立区域间高速公路系统的必要性，并建议反对收费公路。[5]
- 1940 年 – “州际公路的鼻祖” 宾夕法尼亚州收费公路建成。这条全新的收费公路获得了巨大成功，超出了交通预测。它是第一条现代化的收费高速公路，二战后，许多其他州开始效仿其模式。[15]
- 1947 年 – 首次指定州际公路系统。[4]
- 1956 年 – 1956 年 6 月 29 日，艾森豪威尔总统签署了联邦援助公路法案，该法案为国家高速公路系统提供资金，该系统旨在通过设立高速公路信托基金来获得税收支持。这个网络后来被称为德怀特·D·艾森豪威尔国家州际和国防高速公路系统。[1]
- 1963 年 - 联邦援助公路系统立法之前规划的最后一条收费公路开通。[15]
- 1973 年 – 尼克松总统签署了 1973 年联邦援助公路法案。该法案的一项条款是州际公路退出/替代。根据该条款，在州长和人口超过 50,000 的城市地区的当地政府的请求下，部长可以撤回一段州际公路，前提是确定该段对完成一个统一且连接的州际公路系统不必要，并且州政府官员保证他们不会在该走廊内建设收费公路。州和地方官员可以使用等量的替代资金用于公共交通项目，包括快速铁路系统。（这种替代方案在 1976 年扩展到公路项目。）[16]
- 2005 年 - SAFETEA-LU 澄清了 HOV 设施运营的一些方面，并为高占有率车辆 (HOV) 设施的车辆占用要求提供了更多例外情况。它还授权各州创建高占有率收费 (HOT) 车道。具体而言，如果州政府制定了一项计划，该计划解决了认证车辆的选择和执行限制的程序，则各州可以对不符合既定占用率要求使用 HOV 车道的车辆收取通行费。本节规定的通行费可以在州际公路和非州际公路设施上收取。[15]
- 2008 年 – 首次将财政部的一般资金转移到高速公路信托基金。[13]
- 2014 年 4 月 – 奥巴马政府的“美国增长法案”是最近一次提交给国会的公路交通重新授权提案。该法案包含一项条款，将“将两个现有的收费试点项目主流化，为各州提供额外的灵活性，以申请授权对现有州际公路收费，以进行改进或管理拥堵。” 请求必须经美国交通部部长根据特定标准批准。[17]
- 2014 年 8 月 – 奥巴马总统签署了 2014 年公路和交通资金法案，该法案将 MAP-21 计划和高速公路信托基金延长至 2015 年 5 月。[19]
地图：州际公路和收费设施
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州际公路系统网络包含约 47,000 英里的道路。
国家公路系统 (NHS) 包含 5 类道路：州际公路系统；高优先级走廊（包括一些现有的州际公路）；战略公路走廊网络 (STRAHNET) 的非州际公路部分；战略公路走廊网络连接器；以及其他主干公路。州际公路系统约占 NHS 的 30%。[20]
国家州议会会议 (NCSL) 制作了一张显示美国收费设施的地图，包括公路、桥梁和隧道收费设施，以及运营实体的类型。这些包括州际公路系统上的收费站。NCSL 确定，“42 个州、哥伦比亚特区和波多黎各拥有某种形式的收费授权或设施。其中
- 28 个州和波多黎各的收费设施由全州实体运营。
- 14 个州的收费设施由区域实体运营。
- 20 个州和波多黎各的收费设施由私人运营。
- 9 个州和哥伦比亚特区授权收费，但目前没有州或区域收费设施。”[21]
带注释的角色列表
[edit | edit source]富兰克林·德拉诺·罗斯福总统 – 对建造横贯大陆的公路网络很感兴趣，最初考虑通过收费站为其融资。[5]
德怀特·D·艾森豪威尔总统 – 在 1956 年授权了国家州际公路系统及其建设资金。[22]
FHWA – 管理对各州的联邦援助公路计划资金。[23]
美国交通部 – 提交了奥巴马政府的公路交通重新授权提案，“美国增长法案”，其中包含一项条款，允许各州在获得美国交通部部长批准的情况下扩展州际公路收费系统。[24]
政策问题
[edit | edit source]收费站有利也有弊。它被视为帮助为道路维修、更换和新建提供资金的一种方式。但是，为了提供足够的资金，美国将不得不大幅扩大道路收费。技术可以实现更高效的收费方式，例如电子收费，以最大限度地利用公路并减少旅行时间延迟。一些拟议的收费方式，例如使用无线连接到运营中心的应答器和车牌摄像头来确保交易，在公众中引起了争议，并引发了对侵犯隐私的担忧。但是，如果实施类似的系统，可能会有其他方法来确保数据安全。
关于该问题的 主要论点包括以下几点：[25]
优点
[edit | edit source]- 公私合作：鉴于州际公路系统中许多高速公路的交通流量很高，吸引私营部门的业务以建立公私合作关系。通行费收入可用于为改善和容量扩展提供资金。
- 重建资金：州际公路系统中的许多高速公路和桥梁已经超过 50 年历史，需要以高昂的成本重建。由于高速公路信托基金不足以跟上维护基础设施的成本，收费可以成为重建所需设施的一种方式。
- 缓解拥堵：可以在城市州际公路上使用动态定价，根据一天中的时间和交通量进行定价，这有助于减少拥堵并为城市州际公路所需的维护/重建提供必要的资金。
- 路线选择：收费为驾驶员提供了更多选择，例如选择为使用收费设施的便利付费，选择更直接的路线，或者选择其他路线，这可能需要更长时间才能到达目的地。
- 更早的维修和重建：州际公路系统的收费将使他们能够比使用高速公路信托基金更早地为设施的维修/重建提供足够的资金。
- 电子收费系统：电子收费系统导致收费设施的运营成本大幅下降，并减少了收费站的拥堵。
总之，支持收费的支持者认为，收费可以为基础设施项目创造收入来源，可以作为解决拥堵的工具，为驾驶员提供可靠的旅行时间，通过最大限度地提高自由流动的燃油里程来帮助节约燃油，并使高速公路得到充分利用。
反对意见
[edit | edit source]- 由于州际公路最初是由税收资金建造的，因此存在双重征税问题。
- 并非所有州际公路系统设施都适合收费，因为许多高速公路的交通量不高；因此，对于私营部门来说，投资没有意义，因为回报无法弥补成本，也无法产生利润。
- 收费可能会对州际贸易产生负面影响。
- 收费设施的运营成本更高。
- 收费会影响低收入驾驶员，不能让每个人拥有平等的机会。
- 存在一些悬而未决的问题，例如州界收费和违反州际贸易条款，以及州际和州内收费用户不同的收费率。
- 收费会影响位于州际公路出口处的企业。
- 收费会导致交通分流[26]
- 收费会影响供应链[27]
现行法律
[edit | edit source]美国法典第 23 章（高速公路）规定，对联邦援助高速公路征收通行费属一般禁止行为。但是，第 23 章和其他法规也规定了此一般规则的例外情况，即描述了允许收费收入支持高速公路建设的特殊项目，以及使用道路定价更好地管理拥堵。为了在联邦资助的设施上实施通行费，公共机构必须符合以下四大通行费项目中的一项，才能获得通行费权限：[28]
主流收费项目
[edit | edit source]以下两个项目对项目数量或获得收费权的州数量没有限制。这些项目不要求州或地方公共机构在征收通行费之前与联邦公路管理局达成收费协议。
第 129 条（一般收费项目）
[edit | edit source]根据该项目，国会允许对新建高速公路、现有高速公路新增车道（只要现有免费车道数量保持不变）、高速公路重建（仅限非州际公路）、桥梁或隧道重建或更换，以及现有收费设施的资本改善征收通行费。
第 166 条（高乘载车道/HOT 车道）
[edit | edit source]美国法典第 23 章第 166(c) 条允许对未符合乘车人数标准使用高乘载车道（HOV 车道）的车辆征收通行费；这些车道通常被称为高乘载收费车道（HOT 车道）（包括州际设施）。
收费试点项目
[edit | edit source]自 1991 年以来，通过不同的高速公路授权法案，允许以试点方式进行收费项目。每个项目的可用名额都有限。项目发起方也需要申请并与联邦公路管理局执行收费协议，才能获得授权，根据这些项目征收通行费。
两个试点项目是
州际公路系统重建和修复试点项目（ISRRPP）
[edit | edit source]该项目允许将免费设施（州际公路）转换为收费设施，但前提是收费是获得重建和修复该设施所需资金的唯一途径。项目数量限制为三个，并且必须位于不同的州。各州必须遵守严格的准则，所有项目都必须经联邦公路管理局批准。截至 2014 年 1 月，确定用于该项目的三个州和地区为北卡罗来纳州的 I-95、弗吉尼亚州的 I-95 和密苏里州的 I-70。[29] 尽管该项目在 1998 年获授权，但尚未全面实施，主要原因是政治上的阻力。
价值定价试点项目（VPPP）
[edit | edit source]该项目允许对现有的免费高速公路、桥梁和隧道征收通行费，但前提是使用可变定价来管理需求。州或地方机构可以分配的价值定价项目数量限制为 15 个；15 个项目中的 7 个已专门分配给已与该项目签订收费协议的州。其余空缺项目已暂时保留，供目前正在进行其他符合该项目条件的活动的州机构（价值定价研究和非收费价值定价项目）使用。如果机构持有名额，则该机构可以在该名额下实施无限数量的价值定价项目。
上述项目中还规定了对通行费收入的使用和其他限制和具体规定，以及运营绩效要求。 [30]
对州际公路系统征收通行费只是美国需要升级交通基础设施这一更大问题的其中一部分，以及所面临的诸多障碍，包括：不愿确定新的基础设施资金来源的政治人物、不再有效的传统资金模式（汽油税）、不同政府层级之间以烟囱式系统运作的规划系统，以及不同行业拥有不同的理念和目标，彼此竞争。 [31]
促进美国经济增长法案
[edit | edit source]奥巴马政府于 2014 年 4 月发布的一项为期四年的 3020 亿美元地面运输重新授权提案。该提案将赋予各州更多自由，以决定是否对州际公路征收通行费，要求所有新的收费计划必须得到美国交通部长批准，并要求对现有道路和桥梁的维修优先于其他扩建项目。 [32]
案例叙述
[edit | edit source]多年来，美国政府一直在寻找增加收入的方法，以支付交通基础设施的费用。最近，由于高速公路信托基金 (HTF) 濒临破产，立法者对这个问题给予了更多关注。自州际公路系统诞生以来，联邦汽油税一直是高速公路的主要资金来源，而且一直禁止收费。由于汽油税已不再能够为 HTF 提供充足的资金，问题就变成了，还能做些什么来为美国州际公路提供资金？最近讨论的一个方案是在州际公路上扩大收费，但该提案颇具争议，可能难以实现。
如前所述，州际公路收费在大多数州没有实施的主要原因之一是政治上的反对。对于拟议中的州际公路收费扩张，有几种不同的意见，既有支持者也有反对者。批评者表示，“对现有州际公路收费效率极低，会导致政府官僚机构膨胀，增加企业和旅行成本，并将交通从收费州际公路上转移到当地道路上，加速道路退化并造成严重的安全问题。” [33] 其他人也表达了担忧，认为收费将造成双重征税，因为司机已经在加油站支付了燃油税。收费设施的设置也是争论的来源。根据收费设置的位置，“州政府可能会非常乐于对他们高速公路上最有可能被外地人使用的部分收费。”[12] 此外，“州际公路收费往往得到政治中立人士的支持，而那些严重倾向于左派或右派的立法者一直是最强烈的反对者……自由派民主党人出于民粹主义的原因反对它，认为这是一种低收入美国人负担不起的繁重费用，而强硬的保守派则将其视为另一种昂贵的政府征收费用。”[12]
州际公路收费的支持者表示，道路永远不会真正建成，而且需要不断维修。对道路收费是另一种产生急需资金来进行每年都需要进行的不断维修的方式。至于司机为了避免支付收费而避开高速公路，一项研究发现，“尽管有在位收费系统存在的经济原因，但重要的是要认识到，人们似乎并没有因收费而改变驾驶行为。”[34] Calfee 和 Wintson (1998) 以及 Calfee 等人 (2001) 的研究估计了汽车通勤者愿意支付多少费用来减少旅行时间。作者利用有关旅行条件和收费收入如何使用的各种假设，发现通勤者并不重视旅行时间节省。[34] 美国交通运输主管 James Corless 也表示，“当人们了解到资金的使用去向、对他们生活的影响时，他们就会支持支付自己的公平份额。”[35] 无论您是支持还是反对州际公路收费，事实是，产生的资金将提供一些急需的收入，以确保美国州际公路在未来几年内能够正常运行。
结论
[edit | edit source]正如本案例研究中所讨论的那样，多年来，交通基础设施的资金一直没有跟上建设和维护的需求，原因多种多样，包括燃油效率更高的车辆产生的燃油税收入减少，以及自 1993 年以来一直保持不变的联邦燃油税税率。资金辩论仍在继续，而且总是会有相反的意识形态观点。然而，所有各方——无论他们对政府的作用或最佳融资机制有何不同意见——的共同目标是，美国拥有一个庞大、互联的交通网络，处于良好的维修状态，以支持国家经济、就业机会和社会联系。对州际公路收费是这场大型辩论的一部分，可能是多种可行的融资选择之一。然而，要使对现有州际公路收费能力变得更具政治可行性，还有很长的路要走，这场辩论中仍有一些需要解决的问题，包括以下讨论问题中的主题。
讨论问题
[edit | edit source]1. 您认为对州际公路收费在政治上可行吗？
2. 各州在州际公路上增加收费时将面临哪些挑战？
3. 您将推荐哪些替代融资机制来补充公路信托基金？
4. 对州际公路收费将如何影响那些可能因在高速公路上允许商业设施而导致交通量大幅减少的互换式企业？
其他参考资料
[edit | edit source]美国收费公路的未来，黛安·雷姆秀（广播片段） - http://thedianerehmshow.org/shows/2014-10-22/future-toll-roads-us
收费公路的未来，埃诺交通中心（广播片段） - https://www.enotrans.org/news/the-future-of-toll-roads
如何对美国所有州际公路收费 - http://www.governing.com/blogs/fedwatch/gov-how-to-toll-every-interstate-highway-in-america.html
增值收费，理性基金会 - http://reason.org/files/value_added_tolling.pdf
无收费州际公路联盟，众议院交通与基础设施委员会证词 - http://www.tollfreeinterstates.com/sites/default/files/Committee%20on%20Transportation%20and%20Infrastructure%20Testimony%202014_0.pdf
完整参考文献
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