运输经济学/所有权

所有权

CosaNostra 比萨店#3569 位于维斯塔路，就在金斯公园购物中心附近。维斯塔路以前属于加利福尼亚州，现在被称为 Fairlanes, Inc. 路线 CSV-5。它过去的主要竞争对手是美国公路，现在被称为 Cruiseways, Inc. 路线 Cal-12。在山谷的更远处，这两条竞争公路实际上交叉了。曾经有过激烈的争端，交叉路口因零星的狙击手射击而关闭。最后，一位大型开发商购买了整个交叉路口，并将其改造成一个得来速购物中心。现在这些道路变成了一个停车系统 - 不仅仅是一个停车场，也不仅仅是一个坡道，而是一个系统 - 并且失去了自己的身份。穿越交叉路口需要在停车系统中追踪路径，就像胡志明小道一样，许多交织在一起的方向。CSV-5 的吞吐量更高，但 Cal-12 的路面更好。这很典型 - Fairlanes 道路强调带你到达目的地，适合 A 型驾驶员，而 Cruiseways 则强调享受乐趣，适合 B 型驾驶员。 (Stephenson 1992)

运输网络所有权：理论依据

为了解释美国和其他国家运输网络的公共和私人所有权模式，需要从更长远的角度来审视运输系统的发展。虽然这些解释超出了本文的范围，但可以在其他地方找到。 我们将重点关注一些导致观察结果的常见经济主题。

市场失灵

在历史上的某些地点和某些时间，运输网络的公共所有权更为普遍。在现代，支持运输设施公共所有权的一个常见理由是市场失灵。虽然市场失灵的正式概念是一种相对较新的现象，可以追溯到 20 世纪初福利经济学的发展，但它更早的形式被用来为美国某些运输设施的公共所有权提供理由。在美国殖民时期，联邦政府维护着邮政道路系统（稍后将进行讨论），因为这些道路被认为对通信至关重要。大多数邮件和其他类型的通信通过道路运输，因此，确保这些道路的维护对于政府行政（也许还包括司法）功能至关重要。第二个理由是，这些道路将促进贸易和州际贸易。这是一种正外部性论证。虽然一些这样的道路可能由私人资助和建造，但人们担心，所需网络的发展速度不够快，将农村腹地与已建立的城市中心连接起来，低优先级的道路完工速度明显落后于其他路段，从而导致农村地区通信线路很差。

其他类型的市场失灵论证也可能适用于当前情况。一些道路和铁路网络可能表现出规模经济，导致更少的企业生产更高水平的产出，从而提高效率。在极端情况下，强烈的规模经济可能表明存在自然垄断，在这种情况下，由一个供应商生产商品变得更加高效。除了垄断或市场力量的理由之外，运输网络还具有一些公共物品的特征。下一部分讨论了道路作为不同类型商品的性质，其中一些地方道路具有公共物品的特征（非竞争性和非排他性）。如果私人企业没有足够的动机（即利润）这样做，它们可能会对公共物品供应不足。

政府失灵

虽然市场失灵的存在可能为某些情况下运输网络的公共所有权提供了理论依据，但也有一个相反的论点，它告诫不要将公共所有权作为对市场失灵的应对措施。公共部门对市场失灵的类比被称为政府失灵，它指的是政府干预导致资源配置效率低于没有干预的情况下的情况。

政府失灵有很多类型，但在运输政策背景下最相关的往往是立法性质的。其中包括交换投票、利益输送和寻租的问题。

交换投票是应用于政治分配过程中的一个术语，用来描述政治机构成员之间交换投票的行为。詹姆斯·布坎南和戈登·塔洛克在他们关于政治经济学的重要著作《同意演算》中 描述了一个简单的多数投票的正式模型，其中包括一组农村农民维护当地道路的例子。布坎南和塔洛克展示了参与者之间的讨价还价（交换投票）如何达成协议，以确保所有道路的维护。然而，这种讨价还价的成本被证明是资源的总过度投资，因为每个农民都必须支付所有其他当地道路的维护费用，以确保为服务其财产的道路支付维护费用。在美国国会分配运输资源的过程与这一过程之间存在直接的类比。最近的重新授权周期中联邦运输项目的快速增长，不仅体现在绝对支出方面，也体现在项目数量和范围方面，为此提供了强有力的证据。

项目补贴支出已成为美国交通政策中最普遍的一种政府失灵形式。该术语指的是民选官员为其家乡选区的成员获得项目或计划支出的过程。 这种做法已成为拨款过程的代名词，其中在法案或委员会报告中包含条款，以将支出直接用于特定项目，通常没有任何评估来确定项目的社会可取性。2005 年授权的最新联邦交通法案，包括超过 6000 个拨款项目，总支出超过 240 亿美元。最能代表交通项目补贴支出最严重例子的是阿拉斯加拟议的 3.98 亿美元格拉维纳岛大桥，俗称“通往无处的大桥”。其他突出的项目补贴支出案例包括波士顿的大挖工程、宾夕法尼亚州的约翰斯敦机场和99 号州际公路，以及佛罗里达州的椰子路立交桥。项目补贴支出也影响了联邦公路和公共交通项目的规划设计，这两个项目都旨在尽可能广泛地将利益分配到各国会选区，以确保当地支持。

寻租 涉及私人个人或团体操纵经济环境以提取经济租金。政府是寻租者最主要的攻击目标，因为他们可能会以预算分配或监管待遇的形式提供特殊优惠，并且容易受到利益集团游说的影响。交通领域的一个典型例子是戴维斯-贝肯法案，该法案适用于美国所有联邦资助的公共工程项目。该法案要求对这些项目中雇用的工人支付“当地 prevailing”工资。 “prevailing”一词通常被理解为指当地工会的工资率，包括福利。该法律最初于 1931 年通过，尽管经历了多次废除或削弱其条款的尝试，但由于工会建筑工人的政治支持而得以幸存。戴维斯-贝肯法案（以及其他条款，如美国购置法案）被认为是许多联邦资助项目建筑成本上升的原因。

在实践中，市场失灵和政府失灵都影响了交通供应中所有权安排的性质。除了这些因素之外，不同交通资产所代表的商品类型不仅会影响公共所有制与私有所有制的区别，而且还会影响在公共所有制的情况下哪个级别的政府应该负责提供交通基础设施和服务。正如我们也将看到的，在交通供应中私人参与程度方面，存在一系列可能的成果。

交通作为商品的性质及其所有权

车辆/公路系统的组成部分

现有的车辆/公路系统可以被描述为具有一种准私有形式的所有权。虽然许多要素是公有的

• 道路基础设施
• 交通管制
• 公共交通服务

该系统确实有一些私营供应的要素，包括

• 私家车
• 时间
• 路边服务（汽油、食品、住宿）
• 起点
• 终点
• 停车场

按商品类型划分的公路功能分类

有四种类型的商品，它们由其关于排他性和竞争性的技术特征决定。

		排他性
		是	否
竞争性	是	私人	“拥堵”
	否	俱乐部	公共

公共产品是非排他性的，也是非竞争性的。

私人产品既是排他性的，又是竞争性的。

俱乐部产品（例如高尔夫球场会员资格）是排他性的，但在没有拥挤的情况下是非竞争性的。

拥堵产品是竞争性的，但不是排他性的，例如拥挤的街道。虽然个人无法被排除在城市街道之外，但该人的存在可能会让你花费额外的時間，而且他占据的空间确实阻止你在特定时间占据相同空间。(请注意，与城市街道不同，限行高速公路可能具有排他性。)

排他性

排他性意味着商品的提供者可以阻止用户在不收费的情况下获得该商品。

例如，国防是非排他性的，美国的核武器保护着该国的任何一个人，无论他们是否想要它。另一方面，商店里任何东西的销售都是排他性的——店主可以阻止顾客在没有付款的情况下获得商品（假设可执行的产权等）。

竞争性

竞争性意味着一个人消费某种商品会阻止另一个人消费该商品。

国防再次是非竞争性的——一个人得到保护并不影响另一个人得到保护。鞋子是竞争性的，一次只能有一人穿一双鞋。

道路

道路等级划分哪些道路用于服务财产访问，哪些道路用于服务移动。

道路主要服务于两种目的：移动和访问（具体来说，是访问财产）。不同类型的道路根据其功能分类具有不同类型商品的特征。 换句话说，道路功能分类与它所代表的商品类型之间存在对应关系。哪些类型的道路属于哪种类型的商品？

限行高速公路（高速公路）和一些带有信号灯交叉路口和少量入口点的干道，可以被认为是私人商品，因为可以使用适当的收费技术识别和排除用户。这些道路也是竞争性的，因为在没有定价或其他措施限制需求的情况下，额外的用户会影响其他人对道路的使用。

地方道路在功能分类方面处于另一端，因为它们主要用于提供财产访问。如果限制访问地方街道，地方街道可以是排他性的。访问限制可能采取多种形式，从简单的张贴指示访问限制为居民的标志到实际的物理限制，例如大门。后一种类型的限制通常与封闭式社区或其他形式的私人住宅开发有关。地方街道通常是非竞争性的，因为它们的低交通量往往会排除拥堵问题。这种特征组合（排他性和非竞争性）表明某些地方街道可以被认为是俱乐部产品。 美国最古老的例子是密苏里州圣路易斯的本顿广场，那里毗邻的业主被要求加入一个私人协会，该协会负责道路维护，对每个协会成员征收评估费用。

地方街道通常由地方政府提供，不受通行限制。在没有通行限制的情况下，地方街道可能既不具有竞争性也不具有排他性，导致它们更具**公共物品**的特征。请注意，在这种情况下，“公共物品”的定义基于商品的经济特征，而不仅仅是它是由公共部门提供的。

在有限通行高速公路和地方街道之间，是连接地方街道与有限通行高速公路的中级道路，即**集散道路**。这些“连接集散道路”既有通行功能又有移动功能，因为它们也可能提供通往某些相邻物业的通道。这些道路可以被认为是**拥堵**的或共同商品。

根据功能分类对道路进行分类也可能为政府提供哪些级别政府负责提供特定道路（假设决定由公共部门提供道路）的决策提供参考。地方政府似乎最适合提供地方街道，因为它们最接近问题。提供更高水平移动的道路，如有限通行高速公路，应该由更高级别的管辖区提供，例如州政府。当然，每个决策都涉及权衡取舍。较小的管辖区可能无法充分实现规模经济，而较大的管辖区可能会遇到控制范围问题。在这两个极端之间，存在着不同级别政府之间支出的一种最佳组合，可以最大限度地降低资本和运营成本。

公共和私营部门参与的领域

交通基础设施所有权的范围

我们可以将公共和私营部门在交通基础设施供应中的参与程度视为位于完全公共所有制和完全私人所有制之间的一个连续体上。回到道路供应的例子，图中概述了可能的公共和私营所有制结构的各种形式，以及它们可能适用于的功能类别道路。

在传统的政府所有制和供应形式下，道路供应的责任由联邦、州和地方政府分担。联邦和州政府主要负责干线道路（包括美国州际系统），州政府还运营一些使用频率较高的集散道路。地方政府提供集散道路和地方道路的某种组合。此外，一些地方道路可能由非政府组织提供，例如业主协会和个人私有土地所有者（如公寓楼）。

还可以设想道路在公共事业框架下提供，在这种框架下，道路维护和运营的责任转移到准公共当局。这可能是一种可接受的方式，可以提供连接地方道路与更高级别干线（有限通行高速公路）并同时提供通行和移动功能的连接集散道路网络。

或者，私营部门可以不同程度地参与道路的供应。大多数公共工程和交通部门在规划、设计、建设和维护等活动中至少在一定程度上涉及私营部门。

私营部门在道路供应中的更有限形式的参与往往涉及将道路设计、建设和维护活动**外包**给私人咨询和建筑公司。私人承包商可以与政府机构签订**服务合同**，以提供某些指定的运营和维护活动。这些合同可能适用于所有类别的公有道路。外包也可能适用于更全面的**管理合同**，其中承包商可能负责道路的设计和建设（通常是在所谓的设计-建造项目交付系统下），有时还包括运营和主要维护活动。这些类型的合同通常适用于新建干线道路的建设，在这些情况下，公共当局不愿意放弃对项目的完全控制。

通过公共当局与私人承包商之间关于道路项目**特许经营**的协议，私营部门在项目融资和风险承担方面的参与程度可以更高。 特许经营协议通常将道路的所有权保留在公共部门手中，同时将其租赁给私人运营商，这些运营商同意在合同规定的期限内运营和维护道路。这种方法通常被用于涉及新建干线道路的项目，承包商负责设计、施工、融资、运营和维护活动的某种组合。许多合同的结构使得道路资产的管理和运营将在合同到期后恢复到公共当局手中。高速公路的特许经营安排通常还涉及包含关于定价、运营和维护要求的相当详细条款的合同。

私营部门在道路供应中参与程度最高的是通过公共部门对现有道路进行**剥离**。剥离涉及将现有道路直接出售给一家私人公司，该公司可以自由运营道路并从使用者那里收取费用，以资助其运营。在美国，道路完全剥离的例子很少见，但正如稍后将讨论的那样，近年来，对现有高速公路的特许经营重新产生了兴趣。

公共部门在私营部门基础设施供应中的作用

公共部门通常在与私营部门在交通基础设施供应中相互作用时扮演三种不同的角色。

• 公共部门可能是**接受者**，接受私营部门提供的基础设施。传统上，公共部门拥有、运营和维护街道和道路基础设施。然而，开发商可能会建造地方道路和街道，并将它们献给公共部门，作为他们将土地适宜居住的一部分。这些私人实物捐助是私营部门提供基础设施的最常见类型。
• 公共部门可能在基础设施供应中扮演**促进者**的角色。政府机构可能会在预期基础设施项目开发之前提供规划和协调活动，可能包括为征地权组装土地（在某些情况下可能需要使用征用权）。一些公共实体还将提供财务诱因，以促进基础设施的供应。除了为基础设施项目融资的私人投资者提供的一些税收优惠（将在下一节中讨论）之外，公共实体有时还可能提供配套赠款来鼓励私人投资。公共部门在促进私人投资中的一个更传统的角色是，国家充当基础设施项目的**经纪人**，将传统的协调活动与从多个竞争方案中选择私人开发商的自由裁量权相结合。
• 公共部门可能扮演的第三种角色是充当基础设施项目的**投资者**。政府可以作为某些私人项目的股东，尽管这种做法在美国非常有限（参见前一节关于州政府参与美国道路供应的历史，以了解这种政策的早期先例）。在某些情况下，公共部门可能会成立一家交通走廊开发公司来指导基础设施项目的开发。最后，公共部门可能在基础设施项目中扮演更传统的开发商角色。

私营部门在公共部门中的作用

在许多情况下，私营部门在公共部门提供交通方面发挥作用。以高速公路为例。私营部门通常密切参与高速公路开发的多个方面。私人咨询公司通常被聘用，为特定道路项目的规划和设计功能提供专业知识。私人建筑承包商被雇用来管理交通项目的实际建设，一旦设计工作完成。有时，这些功能更紧密地集成到被称为"设计-建造"合同中。

私营部门也可能被邀请参与公共设施的运营。在某些情况下，现有的资产，如收费公路，将被招标，以获得在有限时间内运营它们的权利。最近的例子包括印第安纳州收费公路和芝加哥天桥。有时，公共实体会将资产出售给私人投资者，然后从投资者那里租赁资产，并继续运营资产，这种安排被称为**回租**计划。在这种计划下，公共实体可以通过出售资产来筹集现金，而投资者则可以从资产的折旧中获得税收优惠。

私营部门也可以被鼓励在提供新的基础设施方面发挥更大的作用。除了传统的规划、设计和施工功能外，公共实体可以授予合同，要求私营公司承担道路的融资和持续运营的责任。这些合同被称为设计-建造-运营-维护（DBOM）或建设-运营-移交（BOT）合同，后者包含条款，规定在给定的特许期后将资产转回公共所有制。

各国交通运输所有权的差异

在交通网络的所有权和发展方面，国际经验存在着很大的差异。这里我们将简要概述世界上一些发达国家在该方面的经验。

美国

美国宪法第一条第八款规定：

国会应有权征收和征收税款、关税、进口税和消费税，以偿还债务，并为美利坚合众国的共同防御和公共福利提供资金；但所有关税、进口税和消费税应在整个美利坚合众国范围内统一；……设立邮局和邮路；……

第九修正案补充道

宪法中对某些权利的列举，不得解释为否认或贬低人民保留的其他权利。

此外，第十修正案规定

宪法未授予美国，也未禁止各州行使的权力，分别保留给各州或人民。

上述条款在交通基础设施的所有权和运营方面规定了什么，尚不清楚。一方面，第一条第八款规定了设立邮路，最初是指连接城市的干线，本质上相当于现代高速公路。然而，随着人口的增长和邮件服务的普及，邮路的界定变得越来越模糊。此外，1838年通过的一项法律将所有铁路都归类为邮路。第十修正案的加入表明，不属于联邦政府管辖范围内的交通活动（例如，在第一条中确定的活动），应留给各州或私人个人。各州反过来可以将某些权力下放给地方政府。

早期的联邦公路法案遭到詹姆斯·麦迪逊、詹姆斯·门罗和安德鲁·杰克逊总统的否决，主要理由是这些法案超出了宪法赋予的联邦权力范围。

人们可能会将上述条款解释为，联邦在交通运输中的作用相当有限，特别是考虑到联邦指定邮路的意义越来越小，以及相当完善的公路网络的形成。相反，联邦在交通运输中的作用已经大大增强，特别是在20世纪后半叶。虽然各州在建设和维护交通网络方面发挥的作用越来越大，但联邦政府在监管政策和融资方面仍发挥着重要作用。这两个活动是美国实施其交通政策的主要手段。

目前，政府在美国提供的道路和公路系统中占大多数。反过来，他们通过征收燃料税、车辆牌照费、机动车销售税、卡车重量-距离收费以及各种其他费用和罚款（罚款）来收回部分成本。联邦机动车燃料税的一部分，目前为每加仑18.4美分，用于联邦公路信托基金。联邦信托基金收入的大部分作为高速公路和桥梁建设援助分配给各州。剩余部分分配给城市的大众交通补助金和与漏油地下燃料储罐相关的环境修复项目。各州征收自己的机动车燃料税，这使得美国全国机动车燃料税平均税率达到每加仑47美分。一些州和地方政府也运营收费设施，主要是道路和桥梁，这些设施占所有交通运输相关收入的5%左右。美国大多数收费设施位于东北部的旧州，其中许多设施早于州际公路系统的启动。近年来，加利福尼亚州、佛罗里达州和德克萨斯州等快速增长的阳光地带州占美国收费公路里程增长的大部分。

州际公路系统（也称为德怀特·D·艾森豪威尔州际和国防高速公路国家系统）是美国交通系统的一个独特特征。它由一个由超过46000英里的分级隔离、有限通行高速公路组成的全国网络。该网络最初是在20世纪40年代美国参与二战期间规划的，并向公众展示，它主要是国家防御的关键组成部分。其目标是能够快速地在全国范围内调动大量军队和装备。第二个重要目标是促进州际贸易，这与商用卡车交通量的增长相吻合，尽管这个目标没有那么突出。州际公路系统于1956年在艾森豪威尔政府时期开始建设。如今，各州仍然承担着维护州际公路系统的大部分责任，联邦政府提供由联邦燃料税资助的拨款。州际公路系统仍然由公共机构拥有，主要原因是国防太重要了，不能交到私人手中。

美国大多数机场由市政府或地方当局拥有和运营。尽管最近试图将芝加哥的中途机场私有化，但情况仍然如此。私有化提案始于2008年，将以长期（99年）租赁的形式进行，芝加哥市以25亿美元的预付款换取租赁权。当将运营机场的财团无法筹集完整的融资方案时，租赁协议便告吹。

联邦航空管理局（FAA）对航空燃料、客票和其他一些航空相关物品征收税款，以资助机场和航路信托基金（AATF）。该信托基金于1970年根据机场和航路发展法案授权，用于资助空中交通管制和为地方当局提供机场改善拨款。这些资金由地方机场当局从以下来源筹集的收入补充：着陆费（基于飞机的最大着陆重量）、旅客设施费（PFC）、停车费以及主要机场的零售活动特许经营权。每个机场都有自己的用户收费清单。机场扩建成本通常通过机场债券筹集，这些债券由签署方（主要）航空公司担保。这使得签署方航空公司有权否决对着陆费结构或机场航班分配系统的任何重大变更。这种否决权已被证明具有影响力，例如，当拉瓜迪亚机场的现有航空公司阻止了最近一项在高峰交通时段拍卖机场航班的提议时。

机场拥堵已成为美国许多地方的反复出现的问题，经常影响航空公司的准点率。只有少数机场，例如纽约市地区和波士顿的洛根机场，在高峰时段使用着陆费来缓解拥堵。这些费用通常是为了让小型飞机将航班转移到非高峰时段或转移到附近其他不太拥挤的机场。机场登机口和着陆时段是一种类似的机制，用于分配高峰时段的容量。一些着陆时段可在航空公司之间转让。然而，大多数机场用来向航空公司分配时段的方法往往会给现有航空公司带来意外收益。

近年来，由于政治和环境因素，扩大美国机场的容量变得很困难。如果进行物理扩展，通常是在现有机场增加一条跑道，而不是新建一座机场。在美国，自1974年以来，丹佛国际机场是唯一新建的机场。

加拿大

政府提供道路和公路系统；

• 通过燃料税、车辆牌照费和其他费用和罚款来收回部分成本；
• 数量有限的收费公路和桥梁。

加拿大交通部拥有和运营加拿大大多数机场，并提供航线空中交通管制和导航援助服务；

• 多伦多、蒙特利尔的多瓦尔、温哥华、埃德蒙顿和卡尔加里机场于1992年移交给各自的地方当局。
• 私人提供机场设施的一些例子；
  • 多伦多机场的3号航站楼（500 mm）
  • 1号和2号航站楼的翻新和重建（750 mm）
• 推动进一步联邦化和机场私有化。
• 通过航空运输税、着陆费、特许经营权和其他租金、一般航站楼费、停车费等收回部分成本。

加拿大在交通运输方面的政策制定与美国有一些重要的区别。与美国一样，加拿大在国家政府和该国10个省之间保持着某种程度的交通运输责任分担。然而，与美国不同的是，加拿大在更大程度上将责任下放给了更低级别的政府。除航空运输和海上航行外，大多数交通运输功能都下放到省级和更低级别的政府。^[11]加拿大还采取了更广泛的措施，将某些类型的基础设施和服务私有化，特别是在航空运输方面（例如机场和空中交通管制）。

自 1980 年代中期以来，加拿大的交通政策，特别是对交通基础设施所有权问题的政策，发生了重大变化。当时，一股经济自由化浪潮席卷了加拿大经济的许多领域，包括交通运输行业。加拿大交通运输部门监管改革的根源可以追溯到 1961 年至 1962 年的麦克弗森皇家交通委员会 (MacPherson Royal Commission on Transportation)，该委员会的任务是研究铁路行业的议题。在 20 世纪 50 年代，铁路行业开始失去商业交通，转而被城际卡车运输和水路运输等竞争模式取代，从而陷入财务困境。委员会建议在整个交通运输部门进行更广泛的监管自由化，政府补贴在指导交通政策方面的作用更加有限。委员会针对加拿大铁路的许多建议在 1967 年的《国家运输法》中被采纳，但关于其他运输方式的监管自由化的建议却没有被采纳。在 1980 年代，在一个更为保守的全国政府领导下，针对其他运输方式的自由化政策再次被提上议程。

铁路公司自行提供基础设施：路基、轨道、码头和车站；加拿大港口公司 (Ports Canada) 是一家国有公司，拥有和运营着加拿大主要港口；每个港务局（例如温哥华港务局）都享有很大程度的自治权。

虽然加拿大政府的一个部门，加拿大交通部，负责制定影响加拿大交通运输的规定和政策，但关于道路建设的决定则由加拿大各省负责。加拿大横贯公路是一条横贯大陆的高速公路，通过联邦与各省之间的合作关系建设而成，重点是连接和升级各省之间的主要洲际公路。除了这项努力之外，联邦政府很少参与道路的提供。道路成本通过燃油税、汽车牌照费以及其他费用和罚款等方式部分收回。燃油税在加拿大包括联邦和省级消费税和销售税，其中一部分被用于资助市政基础设施的“燃油税基金”。

加拿大各省在道路部门对收费设施的使用有限。加拿大道路收费的主要用途是为偿还道路建设发行的债券提供收入来源。一些最初收费的高速公路后来取消了收费。最近，库特奈高速公路于 2008 年取消了收费设施。该高速公路于 1987 年完工，耗资 8.48 亿美元，在收费公路运营的 20 年中，BC 省政府收取了几乎相同的收入，之后便取消了收费。

私人参与道路基础设施开发的案例有限，仅限于少数几个大型设施。安大略省 407 号高速公路建于 1980 年代后期到 1990 年代后期，由一个私营财团承租 35 年。根据最初的协议，这条高速公路将在租赁期结束时归还给省政府。然而，1999 年，安大略省政府通过了一项平衡预算的决议，其中包括将这条高速公路以 99 年的租赁期租给一个私营财团。407 号高速公路是世界上为数不多的使用全电子收费系统的高速公路之一。加拿大另一个主要的私人开发的道路基础设施项目是联邦大桥，这是一座长 8 英里的收费大桥，连接着加拿大东海岸的陆地省份新不伦瑞克省和岛屿省份爱德华王子岛。联邦大桥于 1997 年完工，由加拿大政府与一家私人开发商 Strait Crossing Development Incorporated 签订建设-运营-移交协议。开发商的一个子公司，Strait Crossing Bridge Limited (SCBL) 将运营这座大桥 35 年并收取通行费，大桥的运营将在租赁期结束时移交给加拿大政府。SCBL 使用通行费收入和加拿大政府对渡轮服务的补贴款项来偿还用于支付大桥建设的债务。这些渡轮服务继续以亏损的方式运营，以便为行人、骑自行车者和禁止使用大桥的其他类型的车辆提供交通服务。值得注意的是，建造这座大桥的初衷是为了在诺森伯兰海峡上建立一条固定连接，以便更好地将爱德华王子岛与加拿大大陆连接起来，并部分取代以前运送大部分前往该岛的交通的渡轮服务。

加拿大交通部在加拿大的航空系统中也发挥着重要作用。在 1996 年之前，该部门负责航空监管和空中交通管制服务的提供。虽然该部门保留了其大部分监管职能，但加拿大交通部的空中交通管制服务提供职责已大幅减少。20 世纪 90 年代初，《国家机场政策》的通过导致许多较小的机场被剥离，而加拿大交通部保留了国家机场系统中较大机场的所有权。这些较大的机场被租给了当地的私人运营机构。《国家机场政策》还导致航空系统的其他方面也进行了私有化。一家新的私人非盈利公司（加拿大航管局）拥有和运营着加拿大的空中交通管制和空中导航系统。

日本

日本的主要城际公路由地区性公共公司拥有和运营。

地区性公共公司拥有和运营着主要城际公路；

• 其他道路由燃油税资助
• 许多收费公路在偿还建设和扩建成本后获利。

地方当局拥有成田机场和关西国际机场等主要机场；

• 着陆费和乘客费都很高；
• 政府补贴建设和扩建成本

欧洲

欧盟委员会提议成立一家铁路基础设施公司，负责拥有和维护铁路轨道和车站，并让铁路运营商付费使用它来提供竞争性服务。

私有化

Gomez-Ibanez 和 Meyer 确定了三种可能适用于运输系统的私有化类型。私有化可以采取出售现有国有企业、私人基础设施开发或通过与私人供应商签订合同来外包传统的公共部门职能的形式。

出售现有国有企业

第一种私有化类型是出售前国有企业（国有企业）。在 1980 年代，欧洲和发展中国家（特别是南美洲）的许多政府启动了出售国有企业的行动。以法国和英国为首的西欧国家渴望将二战后国有化的许多行业归还给私营部门。这些行业包括公用事业、交通运输以及一些重工业（例如英国的英国钢铁公司）。类似的发展也正在发展中国家发生，以智利和阿根廷等南美国家为首。其基本理由大体相同：认为私营部门可以更有效地运营这些企业。大约在同一时期，苏联解体以及前共产主义集团的解体，使许多东欧国家不得不向市场经济过渡。这种过渡影响了大量国家的交通运输部门，这些国家的政府渴望促进私营部门参与城市和城际公共汽车服务的提供等职能。波兰 和匈牙利 等国家对这类改革早期经验的评估已经开始出现。

私人基础设施开发

第二种私有化类型涉及私营部门参与基础设施开发。近年来，虽然美国以外的私人交通基础设施开发经验更为丰富，但美国国内也有一些有限的例子。这些例子包括加州的私人开发的SR 91 快车道、华盛顿特区地区北弗吉尼亚郊区的杜勒斯绿道以及拉斯维加斯单轨铁路，这是美国为数不多的私营融资的客运铁路系统之一。在大多数邀请私营部门参与交通基础设施开发的案例中，其主要动机是为交通运输筹集新的资金，而在依赖税收融资的制度下，做到这一点可能更加困难。

通过与私人供应商签订合同来外包传统的公共部门职能

第三种私有化方式是将传统的公共部门职能外包给私营供应商。这种私有化方式在美国获得了更广泛的认可，并且已成为许多交通运输和公共工程部门的标准做法。诸如道路维护和高速公路管理等职能通常外包给私营公司。

美国许多城市公共交通机构也与私营供应商签订合同，提供维护服务、某些交通路线的直接运营或两者兼而有之。例如，美国东北部的一些城市已与美铁或几家私营公司签订合同，运营通勤铁路服务。在某些情况下选择美铁作为运营商是由于美铁拥有某些线路的铁路基础设施，并在这些线路提供城际客运服务。

在这两种情况下，外包维护、管理或运营的主要动机都是政府的经济利益。许多政府通过对服务的竞争性招标，在交通基础设施的提供和维护方面实现了成本节约。 然后，这些节约的资金可以用来扩大或提高服务质量，偿还现有债务水平，或减轻公民负担的税收负担。

私有化的弊端

交通基础设施和服务的私有化也可能带来一些弊端。这些弊端可以根据它们是适用于私营企业还是更广泛的社会来进行分类。

对私营企业的弊端

• 私营企业必须缴税
• 私营企业必须以市场利率借款
• 私营企业没有征用权

对社会的弊端

• 第一类私有化（出售国有企业）可能会扰乱现有的财产/股权关系。会产生赢家和输家。
• 当企业削减无利可图的服务时，成本节约可能会导致失业。这些工人必须在经济中的其他地方寻找工作，这在经济衰退期间可能并不容易。
• 环境敏感性可能不在私营企业的目标函数中。

成功的经验教训

私有化更容易实现，当：

• 投入和产出市场存在竞争
• 潜在的效率提升幅度很大
• 所需的再分配或转移很少
• 与环境相关的争议很少，或者反对经济增长的势力很少
• 一项活动或服务能覆盖其成本，但利润不会过高

公共汽车交通私有化

近年来，交通运输领域中私有化取得进展的一个行业是公交运输，尤其是城市（市内）公交服务。提供公交服务的固定成本相对较低，这为具有相对较低进入壁垒和激烈竞争的市场提供了潜力。

监管周期

与许多交通运输方式一样，城市公交运输也经历了许多发展、成熟、衰退和一定程度的合理化的阶段。Gomez-Ibanez 和 Meyer 已经确定了一个 10 阶段的监管和私有化周期，它大体上反映了世界许多国家公交运输的经验。这 10 个阶段列举如下。

1. 创业
2. 整合
3. 对票价和特许经营的监管
4. 利润下降
5. 资本和服务的撤回
6. 公有制接管
7. 公共补贴
8. 效率下降
9. 补贴削减、票价上涨、服务削减、乘客减少的恶性循环
10. 私有化 [转到 1 或 3]

虽然大多数城市从周期的第一阶段（创业）开始，但有些城市仍处于公有制和补贴阶段（阶段 6 和 7），而另一些城市则已进入不同程度的私有化阶段（阶段 10）。在进行私有化的地方，周期表明城市通常会回归到创业阶段，或者回归到服务由私人提供的阶段，但某些方面的提供，如票价和特许经营，会受到监管。

私有化类型

根据所追求的政策目标，公交运输私有化可能会消除或补充公有制。如果政府希望剥离公交服务的产权和运营权，并结束或限制补贴的提供，他们可能会允许私营供应商更多地进入，并减少监管参与。部分私有化形式也可以让政府继续追求某些社会目标（例如，为低收入用户提供服务），同时保留公交服务的产权。例如，公交服务的竞争性招标是美国较为普遍的一种部分私有化形式，在该形式中，公共部门保留公交服务的产权，但与私营供应商签订合同，运营该服务。票价、时间安排和服务水平的决定通常由公共组织负责。

私有化条件

票价

• 票价的放松管制（科伦坡斯里兰卡，圣地亚哥智利）[科伦坡保留了公有公司，票价低廉，乘客拥挤；圣地亚哥交通方式众多，司机组成了路线协会，提高了票价，服务质量有所提高，但仍然拥挤]
• 票价的监管（其他所有地方）

路线

• 路线的放松管制...对特定路线提供直接补贴
• 路线的监管...必须在无利可图的路线提供服务->交叉补贴

英国的公交车

近年来，公交运输私有化最引人注目的实验是英国当地公交服务的私有化和放松管制。私有化始于 1985 年《运输法》的通过，该法私有化并放松了英国各地公交服务的管制，尽管伦敦没有完全放松其服务的管制，而是选择了一套特许经营路线。运输法是在保守党撒切尔执政期间通过的，作为一系列旨在将几家前国有企业私有化的全面经济改革的一部分。

该法只要求公司在至少 42 天前登记公交服务的开始或变更。根据该法律，公交运营商只允许提供定期服务，禁止类似吉普尼的服务。地方政府只有在出现严重安全问题或交通拥堵问题时，才有可能拒绝允许提供服务。他们还可以通过招标未开通的路线来补充私营登记路线。

新进入者-低成本通过更低工资、更低运营成本、灵活的工作规则实现，通常不会降低价格，乘客不太可能等待。

英国公交服务的私有化和放松管制旨在为公交服务供应注入竞争，从而对成本施加向下压力。这一目标在很大程度上得以实现，因为一些成本更低的新的进入者进入了多个市场，并对现有的运营商施加了压力。新的公司倾向于通过降低工资、更加灵活的工作规则和更低的运营成本来实现更低的成本。 现有的公司被迫通过削减自身成本做出反应。由于这些公司保留了他们在放松管制之前的大量员工，同时还招聘了新的员工，因此开始出现双层工资结构，反映出这些不同群体的薪酬。另一个节省成本的来源是，用更小的车辆（小型公共汽车）代替更大的公共汽车，更频繁地以更高的速度运营。Heseltine 和 Silcock 报告称，在放松管制实施仅几年后，前国家公交公司运营商声称每英里公交成本降低了 15% 到 20%，而前客运运输执行机构运营商的成本平均降低了 30%。

虽然放松管制的运营商实现了显著的成本节约，但随着广泛的政府补贴的撤回，乘客票价上涨了。 Mackie 等人 检查了放松管制头 10 年的经验，报告称在整个英国，乘客票价平均上涨了约 19%，而实际补贴平均下降了 38%。以客运量衡量的需求在全国范围内平均下降了 22%，尽管在伦敦大都市地区下降幅度要低得多。更高的票价是解释下降的一个重要因素，新放松管制的公交市场的动荡也是一个因素。然而，下降不能用服务水平下降来解释，因为在每个被检查的地区，公交服务里程都增加了。

在放松管制的公交行业演变中，一个比较有趣的现象是新私营公司采用的竞争策略。最初，在大多数大型市场中，都有许多小型运营商，但在几年内，该行业变得更加集中，要么是不盈利的公司退出，要么是较大的竞争对手收购了较小的运营商。提供本地公交服务基本上没有规模经济，但大型公司能够通过发动价格战以及利用盈利路线来补贴更具竞争力的路线（交叉补贴）来成功地驱逐竞争。由于运营商可以根据自己的意愿设定任何时间表，只要在六周前发布变更通知，许多竞争运营商就有动机进行“路线抢夺”或“超车”，即运营商将自己的服务安排在竞争对手的前面（从而抢走竞争对手的客户）。这种做法有效，因为乘客通常对他们选择哪辆公交车到达特定目的地无所谓，只要价格和质量大致相同，而运营商必须公布自己的时间表，这也让这种做法变得更容易。这种策略往往会导致现有运营商的报复行为，人们观察到他们会通过频繁地运营服务来阻止竞争对手吸引足够的乘客生存下来，这种做法被称为“路线淹没”。

相比之下，美国的公交合同主要包括辅助运输服务，只有一部分固定路线。

路边权利

借鉴英国公交放松管制的经验，以及美国和世界各地以往的公交私营化经验，Klein 等人 诊断了公交运输私营竞争中存在的问题，即缺乏产权。具体来说，他们建议，固定路线（但不一定是固定时间表）的公交服务能够在运营商有权沿路线接载聚集的乘客的情况下运行。

城市公交中的聚集功能被认为是建立公交服务市场的必要条件。Klein 等人指出，在沿路线有大量乘客聚集的地方，通常会建立私人小巴服务（使用较小车辆在相对固定的路线运营，但没有固定的时间表），这些路线由定期、固定时间表的公交服务提供服务。特别是在“密集”的公交市场中，固定时间表的公交服务充当了“锚点”，围绕着这个“锚点”，私人小巴运营商将其服务目标定位。Klein 等人引用了美国 1910 年代出现的小巴运营的历史案例，这些小巴运营商沿有轨电车的路线接载乘客，通常在有轨电车预定到达时间之前行驶。 然而，当没有分配特定时间段内特定地点接载乘客的权利时，就会出现问题。就电车而言，这个问题是由电车运营商向地方政府呼吁执行其专有特许经营权并驱逐小巴来解决的。虽然这种行为可能（暂时）维护了电车的生存能力，但它也驱逐了那些愿意为客户提供有价值的服务的潜在市场进入者。

对于密集市场（例如电车案例），像小巴运营商这样的新市场进入者“插足”（或跨时段抢夺乘客）的问题并不严重。如果需求水平足够高，一条路线可以维持多个竞争运营商。然而，当市场“稀薄”（即需求水平较低）时，插足的问题就变得更加严重。当多个竞争运营商进入一个提供定期服务的稀薄市场时，定期服务的“锚点”可能会被竞争运营商“解散”。如果运营商不能从接载聚集的乘客中获得回报，并且没有受到插足竞争对手的保护，他们可能会犹豫是否要投资提供定期服务。如果这种情况下的插足持续发生，结果可能是市场完全被破坏。在英国放松管制后的许多较小的城市，人们观察到这种现象，激烈的竞争和频繁的插足变得具有破坏性，导致少数运营商之间出现了大量集中。

过去使用的一种可能的解决方法是，地方政府提供特定路线的独家运营权。然而，这种安排会导致许多与垄断相关的相同问题（价格更高，服务提供缺乏创新）。Klein 等人设想的政府角色是创造和执行在特定时间特定地点为乘客服务的产权（“路边权利”）。 “路边权利”一词用来表示运营商对街道上特定空间（“路边区域”）拥有的权利，包括公交站区域和相邻的人行道，这些区域将作为乘客聚集的场所。然后，可以将这些路边空间拍卖给希望使用它们来接载聚集的乘客的私营运营商。对这些聚集的乘客的权利的规定将确保一个最小的市场来建立定期、定期服务，并保护这个市场免受插足者的侵害。Klein 等人还建议，地方政府可以通过保留一些路边区域作为小巴服务的“公共”区域来防止垄断滥用，当一家公司试图购买某条路线上的所有路边区域时，就会出现这种情况，从而使其拥有事实上的垄断地位。在市场足够密集的情况下，建立路边权利还可以通过确保定期服务和非定期小巴运营的市场来提高服务质量。

道路私有化

与公交车不同，道路并不容易竞争。公交车的固定成本往往较低，而可变成本较高，这意味着进入壁垒较低。在之前讨论的框架下最有可能私有化的道路（限速道路）也往往建设成本更高，并且固定成本较高。在这种情况下，市场力量是一个需要认真考虑的问题。许多限速公路实际上是当地垄断企业，这使得直接竞争变得很困难。

竞争问题在城市环境中也可能很麻烦。当在城市地区建设新的私人收费公路或道路容量时，收费公路通常必须与一个或多个免费替代方案竞争，这使得它难以吸引足够的交通流量。以加州橙县的91 号高速公路快车道为例，当地的地形使并行路线的建设变得困难。收费快车道的首要竞争对手是 91 号州际公路上的平行免费车道，这些车道在高峰时段往往变得非常拥堵。经过几年的运营，免费车道上的高峰时段状况不断恶化，导致公众越来越强烈地要求增加容量。虽然高峰时段的严重拥堵确保了收费公路的市场，但也给免费车道的使用者带来了延误的沉重经济成本。由于与私人运营商的租赁协议禁止增加非收费容量，橙县交通局别无选择，只能购买收费公路并接管其运营。

道路网络的其他方面也会使私有化变得困难。例如，在低流量道路上，收费通常无法收回成本。这通常会导致其他形式的融资。一种可能性是通过一般收入来源为这些道路提供资金，本质上将它们视为地方公共产品。另一种方法是采用影子收费或其他形式的可用性支付。

道路也是一项长期投资，这意味着需要稳定性保证。长期交通预测很困难，通常会涉及很大的误差幅度。对未来交通需求的不确定性转化为对未来道路收费收入流的不确定性。在私人融资安排下，与收入不确定性相关的风险通常会资本化为利率，导致更高的借贷成本。当在预计未来发展将构成道路需求基础的重要部分的增长区域建设私人道路时，交通需求不确定的问题可能特别严重。杜勒斯绿道在弗吉尼亚州劳登县的经验就是一个例子，绿道的最初所有者因需求和收入低于预期而违反了贷款。

不愿

自从美国建立了公共拥有的国家高速公路系统以来，人们一直不愿建设新的私人道路或将现有道路私有化。然而，也有一些例外。在 20 世纪 90 年代，有两个值得注意的项目涉及私人所有权和融资：加州 SR91 快车道和杜勒斯绿道）。最近，私人融资和开发的南湾高速公路于 2007 年在圣地亚哥地区东部郊区完工。此外，还有一些案例，现有的收费公路已根据长期租赁协议出租给私人实体（之前讨论的“特许经营”框架的一个例子）。这些类型的安排已同意用于经营芝加哥空中通道和印第安纳收费公路。

对于美国不愿更多地将道路私有化，有几种可能的解释。

• 这种不愿可能是由于对私有化的普遍担忧，因为在其他行业，例如加州的电力放松管制和英国的 Railtrack 经验，私有化和放松管制存在一些引人注目且存在问题的经验。
• 私人道路必须比公共控制提供明显且显著的优势。
• 改变现状的责任在于那些希望改变现状的人。他们必须证明为什么私有化对所有利益相关方都是有益的。
• 私有化的理由必须令人信服，对于大多数尝试的地方来说，它必须先在其他地方进行。
• 必须考虑不仅仅是净收益，还有分配效应。私有化可能会造成赢家和输家，而输家可能是最直言不讳的反对者，这会使政治问题复杂化。

思考问题

2000 年的自由意志党纲领断言“政府干预交通运输业的特征是垄断限制、腐败和严重低效率。因此，我们呼吁解散所有与交通运输有关的政府机构，……我们呼吁将……、公共道路和国家高速公路系统私有化。…… ”

政府所有权的特征是

• 垄断限制
• 腐败
• 严重低效率

私人所有权的特征是

• 垄断
• 腐败
• 严重低效率？

公共政策问题

货运铁路是否应该继续提供自己的基础设施？如果是，他们是否应该像卡车司机一样获得间接补贴？

创建一个共同的铁路基础设施公司的优点和缺点是什么？

政府（即纳税人）是否应该补贴一部分基础设施成本？

补贴的程度是否应该在所有交通方式之间均衡？

如果是，我们是否应该补贴每乘客公里数相同的金额，或者补贴所有模式成本的相同比例？

练习

谁应该拥有地铁交通？它应该如何组织？两人一组，确定替代所有权制度，讨论其优点。