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加拿大难民程序/加拿大难民程序历史

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庇护和庇护概念的历史

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在国际和加拿大背景下，难民确定制度的存在本身都是最近才出现的。从古至今，人们一直为了逃避迫害、战争、宗教不容忍、政府不稳定和刑事制裁而迁徙。然而，直到 20 世纪，国际社会才开始以有组织的方式应对这些流动人口，这涉及到建立难民身份确定制度。[1]

"庇护" 一词比其概念和实践要晚。[2] 伊芙·莱斯特指出，逃亡和寻求款待和庇护的概念与生命本身一样古老。[3] 这样的例子不胜枚举。大约在公元前 1280 年，埃及人和赫梯人达成了一项协议，其中规定引渡：规定从一个司法管辖区逃往另一个司法管辖区的人必须被遣返，不会被给予庇护，但在这种情况下，被遣返的难民在其祖国不会受到惩罚。[4] 公元前 721 年，在亚述国王萨尔贡二世征服以色列及其首都撒玛利亚后，数万名以色列人被流放到亚述帝国各地，最终与当地人同化。[5] 公元 375 年，罗马皇帝瓦伦斯为成千上万的哥特人提供庇护，这些哥特人逃离了入侵他们领土的匈奴部落。[5] 后来的例子包括 1492 年西班牙驱逐犹太人：1492 年 3 月，颁布了阿尔罕布拉法令，该法令命令所有西班牙犹太人在四个月内要么接受洗礼，要么离开西班牙。结果，十多万犹太人离开西班牙，在葡萄牙、法国、荷兰、奥斯曼帝国和其他地方寻求庇护。[6] 当时，苏丹巴耶塞特二世派遣奥斯曼海军前往西班牙，以便安全地将犹太人撤离到奥斯曼领土。[7] 在玛丽都铎从 1553 年到 1558 年的统治期间，这位女王被她的新教反对者称为“血腥玛丽”，30,000 名英国人逃往荷兰，[8] 而更多的人逃往欧洲其他地区，例如法兰克福自由市。[9] 为了逃避不稳定，发生了其他大规模人口流动，例如，在 1649 年至 1660 年的英国共和国期间，许多英国人逃往法国。[10]

从历史上看，庇护和庇护与特定的地方相关联，一旦到达那里，个人便不受侵犯，不受法律管辖。这些地方包括祭坛、寺庙、教堂、特定城市和船只。[2] 例如，古希腊有一个严格管理的系统，在专门的神社提供庇护。[11] 事实上，“庇护” 一词就源于那个时代，它的希腊语词根 *asylia* 指的是不能或不应该被逮捕的概念。[12] 具体来说，动词 *asylao* 的意思是侵犯或破坏，而形容词 *asylos/asylon* 表示相反的意思，即不受侵犯的事物。[2] 另一方面，希伯来语 *miqlat* 描述了专门用于庇护或避难的城市。[2] 民数记描述了六个指定城市，即 *arei miqlat* 或“避难所城市”，在这些城市里，无意杀人的人可以在现任大祭司去世之前找到安全住所。[13] 在整个中世纪的西欧都存在教会庇护。[14] 它将圣经祭坛的神圣性转移到自己的领域，并赋予寻求教堂或修道院避难者庇护的权利。[15] 教会庇护不同于希伯来圣经中描述的庇护，因为它即使延伸到那些故意犯罪的人身上。

虽然本文重点介绍了西方和北美庇护传统，但庇护作为一种古老的习俗，在世界各地都存在。[16] 吉尔·洛施尔指出，世界上所有主要宗教都包含关于向有需要者提供保护的重要性教义。[17] 移民是犹太教托拉的主要主题，拉比学者认为，不驱回原则在古代圣经犹太法律中存在类似的对应物，即难民保护原则。[18] 例如，申命记 23:16 规定：“你不可把从主人那里投奔你的奴隶交回他的主人。他可以在你中间的任何城镇中，随自己的意愿住在哪里，你不可虐待他。” 圣经中有很多关于为受压迫者和有需要者提供庇护的参考，[19] 据说新约讲述了耶稣和他的家人作为难民在埃及被接纳的故事。[2] 伊斯兰教也延续了七世纪之前阿拉伯文明中存在的更古老的庇护传统。[20] 事实上，伊斯兰教的诞生要追溯到先知穆罕默德流亡麦地那，在那里，先知及其追随者在遭到麦加统治者迫害后寻求庇护。[21] 伊斯兰教将庇护编入法律，这与古兰经规定穆斯林有义务向所有人提供庇护相一致。[20] 据说通常必须接受dijwar（保护）的请求（古兰经 9:6），但持续时间没有硬性规定。[22] 中国也有自己的庇护传统，可以追溯到数千年前。[span>23] 中国人也缔结了一些关于逃犯和陌生人的条约，例如公元前 544 年，郑国公子与入侵其领地的诸侯联军缔结条约，规定将来逃犯将被遣返。[24] 还有许多记录在案的中国例子，其他国家接受了贵族和皇室成员的强制或自愿流放。[span>25] 印度也有自己的庇护传统，可以追溯到数千年前。[23] 例如，当犹太人在 1839 年逃离波斯的大屠杀时，他们在锡克帝国的拉瓦尔品第找到了庇护所。[26] 阿兹特克人据说也有提供庇护的传统。[2] 贝赫曼指出，有些人认为南非的乌班图哲学强调对人权的集体方法，并侧重于社会中最弱势群体的需求，包含了一种对陌生人的款待原则，超越了人们在全球北方普遍理解的庇护概念。[span>20]

难民概念的历史

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如上所述，被迫在外国寻求庇护的受害者在历史上一直存在。[27] 这种现象被称为许多不同的术语，包括避难、移民、出埃及、庇护、圣所、逃犯、流放者和émigrés。具体术语“难民”的起源较晚，在 17 世纪的法国首次出现。该概念的谱系与当时欧洲出现的现代国家主权观密切相关。本节追溯了这两个概念的历史，以及 17 世纪的难民与早期的流放者和迁徙者有何不同。

当今世界分为主权国家。所有个人都将被组织成人口，并在这些国家之间进行领土划分。这样，国际国家体系既是组织政治权力的一种方式，也是组织人民的一种方式。[span>28] 1648 年的《威斯特伐利亚条约》首次确立了支撑这一体系的国家间法律和政治关系，中世纪世界的封建社会被现代的主权领土国家社会所取代。[29] 现代国际关系的关键概念在此时出现，包括边界的不可侵犯性和固定性以及不干涉外国主权国家的内政。这样，随着威斯特伐利亚和约的出现，国家主权的概念帮助建立了现代国家概念，将世界划分为一个巨大的独立领土单位的并置。[span>30] 这一体系的一个方面是，领土在主权政府的领导下得到了巩固、统一和集中，领土上的居民现在对该主权者负最终的效忠义务。主权国家可以要求，除其他事项外，宗教和语言上的统一，以确保这种效忠。[span>31]

在威斯特伐利亚和约签订后几十年内，出现了“难民”一词。难民一词可以追溯到其起源于法语réfugié，该词用于识别胡格诺派教徒，数十万[span>32] 法国新教改革者移民逃离法国天主教君主，迁往非天主教欧洲国家[span>33]，时间大约是路易十四在 1685 年撤销《南特敕令》的时候。[span>34] 该敕令此前允许新教胡格诺派教徒公开信仰自己的宗教。[span>35] 随着敕令的撤销，一个世纪以来保护法国新教宗教实践的法律保障结束了。加尔文主义教堂被毁，牧师被强制流放，新教徒被迫改宗，并对他们进入公职和职业进行了限制。[span>36] 当这些胡格诺派教徒抵达英国时，该词被收录到英语中。[span>37] 新法兰西的新教徒也受到了类似的影响 - 他们被迫放弃新教，返回法国，或前往新世界的英国新教殖民地。[span>38]

真正将难民现象与早期的流放者和迁徙者区分开来的可能是他们的迁徙方式与新出现的国家体系相互作用。这样，难民一词在 17 世纪随着现代国家概念的兴起而出现并非偶然。事实上，哈莎·瓦利亚将寻求庇护者这一概念本身称为“以国家为中心的分类法，之所以有可能，是因为普遍存在将边境视为合法治理机构的假设”。[39] 正如贝茨和科利尔所说，威斯特伐利亚和约后，政府开始将自己视为能够控制难民流动，这才是新鲜事。[40] 这引发了两个主要问题：什么时候国家可以提供庇护，以及什么时候潜在的难民可以期待庇护？

各国是否以及何时可以提供庇护一直是一个备受争议的问题。许多国家认为他们有权禁止移民。例如，在1490年代数十万来自西班牙和葡萄牙的犹太人抵达后，奥斯曼帝国苏丹巴耶济德二世以防止对苏丹经济和国库造成重大损失为由，禁止犹太人从他的领土移民。[41]从历史上看，以及在下面关于加拿大联邦之前的部分中讨论的那样，奴隶制和劳役制度也是对人们向任何方向移动权利的主要限制。当17世纪法国胡格诺派逃离法国时，路易十四要求将这些“叛徒”遣返回国，理由是大多数人未经他的许可就离开了法国。当瑞士人未能执行遣返这些难民的命令时，瑞士和法国之间的关系恶化，法国威胁瑞士发动战争。[42]最终，大多数前往日内瓦的胡格诺派难民都被拒绝入籍——可能是因为当局担心法国会对这种“冒犯”行为进行报复——瑞士开始敦促难民到其他地方寻求永久庇护。最后，法国和瑞士之间并没有发生武装冲突。[43]尽管如此，各国提供庇护的权利以及各国限制出境的权利仍然是引发国家间冲突的原因。从19世纪40年代开始，各国提供庇护的权利得到了更加明确的界定。1848年匈牙利起义被哈布斯堡王朝镇压后，许多匈牙利人逃往奥斯曼帝国（土耳其）。俄罗斯（在镇压起义中发挥了作用）和奥地利要求遣返难民。土耳其回答说，它的荣誉以及苏丹的人道主义精神都岌岌可危，由于法国和美国都站在土耳其一边，俄罗斯和奥地利最终让步。[44]

当时出现的另一个问题是，潜在的难民何时可以期望获得庇护。丽贝卡·汉密尔顿对比了难民的概念（这意味着跨越国际边界并向一个国家寻求保护）与欧洲早期历史中的做法，当时寻求保护的呼吁可以向家庭、个人和宗教领袖提出，而不仅仅是向国家提出。[37]在很大程度上，谁可以利用庇护这个问题并没有得到认真探讨。理所当然地，人们只能在那些愿意提供庇护的人中寻求庇护；例如，当新教徒在1550年代逃离英格兰前往法兰克福时，最初对难民的欢迎很快让位于对他们人数增长的不安，并最终禁止难民的宗教形式，导致许多人搬到更友好的地方。[9]正如下面将详细介绍的那样，直到1920年才开始认真考虑限制“难民”一词的范围，以及哪些个人可能拥有这种身份。[27]埃玛·哈达德详细阐述了这一演变过程，并认为伴随着国家体系出现的“难民”现象，并发展到二十世纪，其特点是新的规模、官僚化的流程、由于新锁定的边界和关于国家是个人适当家园的假设而产生的对内部人员和外部人员的清晰定义，以及随着民族认同越来越取代宗教认同而出现的缺乏明显的接收国。[45]

加拿大联邦之前时期难民和人口流动

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谈到加拿大，各种类型的（移民）迁移过程，包括寻求庇护的迁移过程，一直存在于这个地区。询问加拿大领土上难民流程的历史，会引发一个关于谁应该被认定为难民的本体论问题，因为我们正在关注过去几个世纪的人口流动。在一定程度上，如果难民可以被认为是那些经历过歧视、跨境流离失所、个人与政府之间关系断裂以及对家乡社区迫害的强烈恐惧的人，那么满足这些标准的人在这个土地上有着悠久的历史。也就是说，难民的概念确实是一个现代概念，正如上面所述，将其应用于加拿大联邦之前的时期的人口流动无疑是时代错乱的。用丽贝卡·汉密尔顿的话说，“回顾过去，将难民/移民的二元性强加于过去的跨境流动，并不能准确反映这些事件的现实。”[46]尽管如此，回顾（而不是抹杀）加拿大领土上原住民和殖民者的人口流动历史是合适的，并绘制出当代难民概念与现代殖民国家之间的紧密联系。的确，有人认为，如果移民研究学术领域不足以强调这种联系，那么它可能会成为一种“自愿的健忘症”的同谋，这种健忘症“想象”了原住民的权利和主张。[47]

首先，加拿大领土上人员的迁移和流离失所并不是什么新鲜事。一些原住民高度游牧，就像黑脚人一样，他们会跟随野牛横跨草原，前往狩猎场，在那里他们会利用野牛跳跃和奔跑。[48]黑脚联盟加入了位于加拿大和美国大草原地区的黑脚、血族和皮根族。他们共享一种以野牛迁徙为基础的共同游牧生活方式，他们依靠野牛来维持生计。

原住民之间的战争也导致原住民逃离侵略，迁移到新的地区。例如，在16世纪，豪德诺索尼（易洛魁人）发起了征服或驱散邻近部落的战役，同时追求一种古老的理想，即他们通过将邻居吸收到一个民族中来“延伸长屋的椽子”，从而创造一个普遍的和平。[49]1649年，豪德诺索尼人通过摧毁村庄，将与法国结盟的休伦-温达特人从他们的家园驱散。豪德诺索尼人的驱散运动随后在1650年代影响了佩顿、中立人族和伊利人族，这些部落最终解体，成员要么联合起来形成新的社区，要么加入已有的易洛魁人族。[50]

原住民的强迫流离失所也是由在加拿大和美国占主导地位的殖民政权的行动造成的。欧洲列强在他们从原住民部落手中夺取的土地上建立了他们的北美殖民地。这些占领包括实施边界以及随之而来的身体、社会和文化流离失所。正如下面讨论的那样，这产生了多种后果，包括许多原住民死于疾病和战争，他们的流动性和生活方式受到这种新的殖民秩序的破坏。

最后，难民的概念也可以被认为是一个法律概念，在这方面，加拿大原住民长期以来一直面临着如何定义和证明社区成员资格条件的问题。如今，这些问题主要通过加拿大法律制度中的移民和公民身份视角来审视，但在原住民法律制度中，它们同样可以通过家庭法、房屋群体成员资格和亲属权等概念来审视。[51]事实上，在加拿大领土上，存在着多种原住民法律和法律传统，这些传统既存在于该国的殖民法律秩序之前，也存在于该秩序之后。正如约翰·博罗兹所写，北美最早的法律实践者是它的原住民。[52]这些原住民法律和法律传统以其多样性、连续性、压制、生存和适应性为特点。[53]例如，巴蒂亚写道，许多原住民的法律原则与公民身份和欢迎他人有关，[53]例如，一勺协议，这是豪德诺索尼人和阿尼希纳贝人族在1701年达成的原住民公民身份法。[54]另一方面，阿里马写道，原住民的法律原则与家庭关系有关，例如温哥华岛上的努特卡人如何与来自大陆的海岸萨利什族人通婚，尽管这些民族之间的关系并不友好。[55]以这种方式，设定欢迎他人的条款在加拿大有着悠久的法律历史，而不仅仅是实际历史。

北美殖民政权利用武力建立统治并划定国际边界。加拿大和美国之间的国际边界于 1846 年正式确定，但直到 1874 年才完成在草原上的勘测和标记。[56] 这些边界限制了原住民的行动自由 - 英属北美和美利坚合众国要求原住民服从这些新兴的实体，即使在原有的生活方式不完全符合边界线两侧的情况下也是如此。例如，来自加拿大的克里族和奇佩瓦族在美国被视为“外国印第安人”和可驱逐出境的“非法移民”，尽管他们与现今美国土地的联系可以追溯到该国成立之前。[57] 对这种情况而言，“我们没有越过边界，是边界越过了我们”这一颠覆性的口号非常贴切。[58]

另一方面，达科他族和拉科塔族被贴上美国“印第安人”的标签，他们只是在 1860 年代来到加拿大寻求庇护，尽管考古证据、历史记录和口头知识表明他们早在 800 年前就已存在于今天的加拿大。[56] 这背后的原因是，在 1851 年，达科他族与美国政府签订了一项条约，被迫放弃了所有土地。1862 年夏天，达科他族试图通过协调武装起义来改变自己的处境。这场被称为达科他战争或 1862 年苏族起义的事件并未取得成功，同年 11 月，约 1000 名达科他族人来到红河（现为温尼伯市）的加里堡大门外，寻求躲避美国军队的庇护。他们声称自己有历史权利留在英国领土上，这些土地实际上是他们传统领土的一部分。当时，加拿大政府完全忽略了达科他族是否拥有加拿大土地所有权的问题，但“容忍”了达科他族在加拿大的存在，并允许他们留下来。这部分是出于仁慈，但也主要是由于当时加拿大没有足够的军队来迫使达科他族离开。如今，加拿大有 9 个达科他族和拉科塔族部落——萨斯喀彻温省 4 个，曼尼托巴省 5 个。[span>59] 政府在这种情况下使用“难民”一词被认为是有争议的，甚至冒犯了某些人，一位达科他族长老提出了一个发人深省的问题：“你希望在自己的国家被称作难民吗？”[span>56] 从 2024 年开始，加拿大政府承诺将达科他族和拉科塔族视为加拿大拥有权利的原住民，而不是仅仅视为难民。[span>59]

从国际边界造成的流离失所转向在国家边界内发生的事情，殖民政权建立了限制行动自由的边界，包括保留区制度中涉及的边界，该制度剥夺了许多与传统领土的关系，并导致相关的社会、文化和政治流离失所。[span>60] 许多原住民被迫居住在保留区，在 1885 年西北叛乱之后，联邦政府制定了通行证制度——原住民必须出示由印第安事务官授权的旅行证件才能离开和返回他们的保留区。[span>61] 即使撇开保留区制度不谈，许多原住民的行动也受到加拿大定居者的控制，例如，1862 年天花在维多利亚市爆发时，引发了恐慌，导致警察在枪口下清空了附近的原住民营地，将其焚毁，并将装满患有天花的原住民的独木舟拖到海岸线上。在接下来的几年里，当这些原住民返回家乡时，他们带去了天花，据报道，至少有 3 万名原住民死于这种疾病，约占现有原住民人口的 60%。[span>62] 事实上，殖民主义最显著的影响之一是，加拿大有大量的原住民死于欧洲殖民者带来的疾病。这种死亡现象带来的影响之一是，出现了接触后社区，例如阿贝纳基族，这是现今新不伦瑞克省和魁北克省的一个土著群体，该群体是在其原部落因疾病和战争而被摧毁后，许多分享语言、地理和文化特征的较小部落和部族融合而成的新的政治群体。[span>63]

除了这些流行病和强制迁徙的影响外，新建立的加拿大国家也对先前存在的土著人民造成了社会和文化流离失所。用《原住民皇家委员会最终报告》关于流离失所和同化的部分的描述来说：

“[殖民主义对原住民的影响是深远的。] 也许用来描述这种影响的最恰当的词是‘流离失所’。原住民在身体上被流离失所——他们被剥夺了进入传统领土的权利，在许多情况下实际上被迫搬迁到殖民当局为他们选择的新的地方。他们在社会和文化上也受到流离失所，成为密集传教活动和学校建立的目标——这些活动破坏了他们将传统价值观传给后代的能力，强加了以男性为主导的维多利亚时代价值观，并攻击了重要的舞蹈和其他仪式等传统活动。在北美，他们还受到政治上的流离失所，被殖民法律迫使放弃或至少掩盖传统的治理结构和流程，转而接受殖民风格的市政机构。[span>64]

有时，原住民社区在寻求躲避这种流离失所时，会依赖新建立的国际边界。例如，在 1779 年，美军摧毁了现今美国境内的 40-50 个凯尤加族村庄之后，许多凯尤加族人逃离美国，寻求庇护于英属北美，他们在这样做时依赖这些新的边界，以及与之相关的安全保障。[span>65]

在 18 世纪和 19 世纪，英国实施了政策以鼓励移民到英属北美。英国鼓励迁移的人中包括今天会被称为难民的人。例如，5 万名效忠于英国的美国帝国忠诚者，在对美国共和主义做出反应后，迁移到北方。[span>66] 他们中的许多人迁移到北方，要么是因为他们不愿成为新成立的美国共和国的公民，要么是因为他们害怕因在独立战争期间公开支持英国而遭到报复。[span>67] 其中包括莫霍克族和其他六国印第安人，他们在独立战争期间站在英国一边，因此被剥夺了俄亥俄河谷的土地。[span>68] 对美国境内的忠诚者实施的报复措施包括殴打、监禁和其他形式的骚扰。[span>69] 在迁移到北方的忠诚者中，估计有 2000 名土著人，他们与 13 个殖民地的边界接壤，并支持了英国的事业，他们相信与英国结盟是维护其独立和保护其领土免受贪婪的殖民者侵占的最佳希望。[span>70]

忠诚者被允许带着他们的奴隶来到今天的加拿大。后来，忠诚者还包括数千名自由黑人，他们中有些人响应了英国在战争初期发布的一项公告，该公告承诺，任何在革命期间背叛其美国主人并自愿加入国王军队服役的奴隶都将获得自由。大多数新来的黑人响应了冲突后期发布的公告，该公告保证，所有正式提出要求在英国军队保护范围内的奴隶都将获得自由。[span>71] 抵达后，许多黑人忠诚者在他们主要定居的诺瓦斯科舍省遭遇了种族主义和糟糕的农业前景的困扰，他们在那里极度失望，因此在 1792 年，1200 人乘坐船只前往塞拉利昂，在非洲西海岸重新开始生活。[span>71] 尽管如此，在接下来的一个世纪里，估计有 3 万名非洲裔美国人来到加拿大，作为地下铁路的最后一站，寻求躲避该国的奴隶制。[span>72] 虽然他们在法律上获得了自由，但他们并不总是享受到事实上的安全，因为有人试图非法绑架加拿大境内的黑人自由难民，并将他们送回南方各州的前主人。[span>73]

虽然确实有黑人和土著人从美国逃往加拿大，但事实是，加拿大殖民项目中存在一种种族逻辑，它决定了政权认为值得欢迎的人是谁。[74] 我们可以从加拿大的历史中看到这种殖民逻辑，无论是如何对待原住民，还是国家如何应对民族和国家外的群体。在 18 世纪，英国实施了旨在强化其北美殖民地英国特色的政策。这包括将讲法语的阿卡迪亚人从现在的新斯科舍省驱逐出去。1755 年，中尉总督劳伦斯及其委员会决定，阿卡迪亚人应该通过强制转运分散到大陆上的几个殖民地。当年有 3000 多名阿卡迪亚人被运送到如今美国南部的英国殖民地。总共有四分之三的新斯科舍省阿卡迪亚人被迁走。船上乘客中约有三分之一死于非命。许多阿卡迪亚人寻求庇护前往爱德华王子岛和布雷顿角，但他们只获得了暂时的喘息机会。1758 年，另一支英国远征军对路易堡发动进攻，迫使其投降；随后又有 6000 多名阿卡迪亚人被迫离开家园。[75] 一些房屋随后被烧毁。此外，皇室授予联合帝国忠诚者的土地拨款往往包括以前由阿卡迪亚人占领的领土，从而阻止了阿卡迪亚人返回并重新占领这些土地，例如在现今的弗雷德里克顿的圣安妮堡地区，以及新斯科舍省安纳波利斯河周围地区，那里以前阿卡迪亚人的土地从 1759 年开始被来自新英格兰的定居者所拥有。

虽然加拿大邦联之前的政府做出了明确的努力，以吸引那些可以恰如其分地称为难民的人来到加拿大，但他们通常是来自“正确国家”且种族、宗教和国籍符合要求的人。例如，约翰·格雷夫斯·西姆科，上加拿大第一任中尉总督，在 1792 年发布了一项公告，邀请美国人移民到上加拿大。这包括对和平主义宗教团体的成员，包括贵格会教徒、门诺派教徒和顿克教徒的特别呼吁，承诺他们免除兵役。[76]

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在加拿大及其殖民地祖先的最初几个世纪里，既没有官方的移民政策，也没有控制边境人员流动的能力。[77] 这与当时其他西方国家的情况一致。在谢泰尔的总结中，17 世纪民族国家的兴起及其隐含的必然结果——领土主权——通常与边境管制的引入并不一致。[78] 相反，接纳（正确类型的）外国人被视为加强东道国力量的一种手段，主要出于人口和经济原因。因此，直到 19 世纪和 20 世纪初，欧洲和北美的流离失所、受迫害和贫困人口都能够简单地搬迁到新的地区寻找新工作和机会。[79] 虽然联邦议会根据《1867 年宪法法案》第 91(25) 条获得了对“入籍和外国人”的管辖权，但加拿大第一个邦联后的移民法——1869 年的《关于移民和移民的条例》——反映了自由放任的时代精神，对哪些类别的移民应该被接纳以及哪些类别应该被禁止一概不提。[80] 例如，在第一次世界大战之前，欧洲和北美旅行通常不需要护照。[81] 鉴于所有这些，定义难民对统治力量来说并非主要问题。[82]

虽然从西方国家的角度来看，第一次世界大战之前的人们在世界上享有某种行动自由，但这些相对开放的移民政策绝不意味着所有人的行动自由都是实际的和不歧视的。行动自由的限制形式多种多样。国家施加的某些最早的行动限制是针对国家领土内国民和非国民的内部行动。在欧洲，这种内部移民限制主要是出于税收目的而实施的。[78] 在英属北美，如上所述，这种限制的主要原因之一是通过保留地和通行证制度来控制土著人口。

此外，即使在那个时候，并非所有移民都受到加拿大社会的欢迎。即使所有英国臣民正式都有权在帝国的任何地方定居，包括加拿大的英国统治，[83] 正如扬·拉斯卡所描述的那样，加拿大政府根据对“理想”移民的流行社会文化、经济和政治观点接纳移民。[84] 早期加拿大的看似自由放任的移民政策在很大程度上存在是因为事实上的旅行限制，这些限制特别限制了“不受欢迎种族”的人前往加拿大，其中最主要的是几个世纪以来，除了西欧之外，从世界其他地方到新世界的经济运输方式的匮乏。[74] 即使对于那些能够在这个时候迁移到新国家的人来说，相对开放的移民政策并没有导致历史难民享有现代难民公约中规定的权利。例如，正如艾玛·博兰德所写，17 世纪的法国胡格诺派教徒在英国并没有得到完全的欢迎，也没有获得永久居留权。[85] 相反，胡格诺派教徒保持着外国人的身份，而不是被视为“臣民”，因此在当时英国的权利非常有限。[86]

无论如何，随着国家对人口进行监控和治理的能力不断增强，先前盛行的对移民的相对自由放任的态度开始逐渐让位于更加严格的控制。[78] 庇护的概念在 19 世纪的欧洲变得越来越重要，因为各国开始签署双边条约，承诺引渡罪犯，这限制了个人先前从一个国家潜逃到另一个国家的自由。国家认为，那些犯有政治罪行的人应该从起诉中获得庇护，因此应该将他们排除在引渡制度之外。[87] 例如，1826 年的《外国人登记法》限制了英国政府驱逐政治难民，从而承认难民一旦获得庇护，便不能被遣返。[88] 同样地，1833 年，比利时引渡法（'Loi sur les extraditions’）第 6 条确立了不引渡任何政治难民的原则，但那些威胁公共安全的难民除外。[88] 拉丁美洲的政治庇护概念也同样在 1889 年国际刑法公约的一系列区域公约中得到确认。[89] 20 世纪初，随着现代福利制度的出现，更加严格的移民政策开始实施。在特里奥尔的年代记中，随着国家在人口福利方面投入越来越多的资金，他们越来越担心新移民和难民带来的额外负担。[90] 此外，当时全球流动性的增加，使得与种族相关的移民问题变得更加尖锐。[91]

国家开始设立的障碍越来越多地影响到那些如今被称为难民的人；对加拿大不断增长的移民限制的例外情况通常不是基于个人希望离开其本国的理由。正如詹姆斯·哈撒韦所说，“重要的是移民的动机，而是移民对加拿大发展做出的贡献”。[92]

尽管如此，尽管加拿大没有具体的难民政策，但政府偶尔会试图减轻和方便宗教和政治迫害受害者的入境。[93] 有些人恰好可以被认为是难民，而加拿大政府在这段时期内特别希望他们来到加拿大，包括

  • 在 19 世纪 70 年代和 80 年代，加拿大政府试图吸引门诺派教徒定居在加拿大西部。门诺派教徒寻找新家园的决定是由乌克兰学校实施的俄化政策以及实施的普遍征兵制度所促成的，而这些政策违背了他们的和平主义信仰。[94] 加拿大政府不仅向他们提供了免除兵役的权利，还提供了免除宣誓效忠的权利，这一要求与他们的宗教信仰相冲突。[94] 门诺派教徒是第一个从加拿大政府获得直接财政援助来到加拿大的非英国群体。[95] 19 世纪 70 年代有 7500 人在马尼托巴省定居。[96]
  • 1881年3月沙皇亚历山大二世遇刺后，整个俄罗斯爆发了暴力排犹暴行，数百名犹太人被屠杀，其他人则被系统地赶出家园，被赶出村庄。此时，数百万俄罗斯人逃离家园，寻求庇护。[97] 其中数百人利用了加拿大西部集体定居的机会。1882年第一批200多名俄罗斯犹太难民抵达加拿大，面临着特雷比科克和凯利所描述的“巨大的定居障碍”。[98] 例如，当联邦政府和犹太社区确定了新移民的合适土地后，由于邻近的麦诺尼派教徒反对与犹太人住在一起，这个计划被放弃了。最终，一些定居点成功了，到世纪之交，加拿大的犹太人口约为17,000人，几乎是1880年的十倍。[98] 然后，从1900年到1921年，又有138,000名犹太人移民到加拿大，其中许多人是逃离沙皇俄国和东欧进一步排犹暴行的难民。[99]
  • 与此同时，遭受迫害的杜霍博尔人开始从俄罗斯来到加拿大。[99]

来自美国的原住民也向北移民。例如，在1876年发生在现今蒙大拿州的小比格霍恩战役后，坐牛领导的达科他（苏族）部队杀死了美国中校乔治·阿姆斯特朗·卡斯特和他的262名士兵。之后，面对美国军队的强大力量，坐牛试图与美国人谈判和平，但拒绝了美国人的条件。然后，许多苏族开始越过边境进入加拿大，靠近伍德山，萨斯喀彻温省（当时是西北地区的一部分）。西北骑警督察詹姆斯·莫罗·沃尔什在1877年会见了坐牛，并向他保证，如果他和平遵守加拿大法律，美国军队将不会伤害他。然而，他们的欢迎远非热情。加拿大政府担心酋长的存在会引发部落间的战争，并渴望为白人定居者清理大草原，因此拒绝了坐牛为其族人设立保留地的请求。随后的食物短缺逐渐促使苏族返回美国，接受美国人提供口粮的承诺。[100]

随着时间的推移，加拿大移民法的修正案开始明确将该国的歧视性政策写入法令。这些修正案与当时其他西方国家加强此类限制的做法相一致。事实上，到1930年，西半球的每个独立国家都通过了限制种族移民的法律。[101] 也就是说，正如索马尼所说，加拿大边境的种族主义被合法性的表演所掩盖。加拿大早期政治家的意图是根据英国母国的政治和社会制度及价值观来构建这个国家。[102] 加拿大不愿意将种族限制过于公开地纳入其移民法，以免破坏英国帝国凝聚力的观念，损害与日本的政治关系，或者支持独立运动，例如印度的独立运动。[103] 为此，加拿大实际上基于阶级、种族、性别和残疾进行歧视的政策[104] 被用中立的语言表达，例如赋予内阁权力，可以排除任何类别移民，如果它认为这种排除“符合国家的最佳利益”。[105]

加拿大采取的具体排斥措施包括：

  • 文件要求： 与 20 世纪初的许多国家一样，加拿大实施了要求前往加拿大的人员携带护照的规定。正如卡普里连-丘吉尔所写，护照要求似乎是为了排斥目的而实施的。[106] 例如，它严格地应用于亚洲移民，而对更受青睐的移民类别则没有要求。为了执行这些要求，政府在加拿大-美国边境的中央加拿大地区 37 个入境点建立了移民检查服务，该地区从安大略省多伦多延伸至马尼托巴省普拉格。[107]
  • 基于种族的限制，包括种族选择性税收： 中国人头税被用来选择性地排斥这群移民。[72] 它最早是由 1885 年的《中国移民法》实施的，该法被认为是加拿大第一部基于种族出身排斥移民的法律。[108] 1885 年对中国移民征收的人头税为 50 加元，1900 年提高到 100 加元，[109] 然后在 1903 年提高到 500 加元。[110] 相比之下，其他移民进入加拿大的标准票价是每位超过一岁乘客一加元。[111] 这 500 加元相当于今天的约 12,900 加元，相当于两年工资的储蓄，据说足以在蒙特利尔购买两栋房屋。从 1885 年到 1923 年，大约 97,000 名中国人支付了这笔税款来到加拿大。[112] 后来，1923 年的《中国移民法》取消了对早期中国移民的税收，[108] 但却直接禁止了几乎所有中国移民的永久定居。虽然正式为外交官、投资至少 2,500 加元于已建立业务的商人（及其妻子）、[113] 在加拿大出生的华人、[114] 以及学生做出了例外，但在该法颁布后的 23 年中，只有 15 名中国移民被允许进入加拿大。[108] 该法于 1947 年被废除。[115]
  • 对“被认为不适合加拿大气候和要求的种族”的限制： 1910 年《移民法》第 38 条 (c) 款允许总督在枢密院批准下“禁止……任何被认为不适合加拿大气候或要求的种族的移民登陆加拿大”。[116] 非洲裔美国移民经常被排除在外，理由是他们“不适合加拿大”的气候。[116] 1911 年，威尔弗里德·劳里埃爵士总理的内阁批准了一项正式的移民禁令，禁止非洲裔移民：“总督在枢密院批准下，根据《移民法》第 38 条 (c) 款，特此下令：……自本命令签署之日起一年内，禁止任何属于黑人种族的移民登陆加拿大，该种族被认为不适合加拿大的气候和要求。”[117] 斯塔西乌利斯认为，这是西半球第一个明确基于种族的排斥政策，旨在阻止来自美国的黑人农民进入加拿大，这些农民正在逃离来自俄克拉荷马州三K党 的迫害。[118] 1910 年《移民法》第 38 条 (c) 款也将被加拿大政府用来制定和执行限制泛亚移民的政策，直到 1967 年颁布新的规定。[119]
  • 移民激励和贷款计划的种族限制： 诸如 20 世纪 50 年代的“辅助通道贷款计划”之类的贷款和激励计划为那些无力支付前往加拿大的交通费用的人提供贷款。这些贷款提供给来自欧洲的人，而不是来自非洲或亚洲的人。[120]
  • 对重新进入加拿大的限制： 在 1923 年《中国移民法》颁布后，已经身处加拿大的中国移民通常被允许留下来，但他们只能进行单程旅行才能返回中国。[121]
  • 基于种族的拘留： 对乌克兰人的拘留旨在排斥和控制这些移民。[122] 早些时候，中国人被限制在加拿大的许多地区的唐人街生活。[123] 在第二次世界大战期间被拘留后，日裔加拿大人直到 1949 年才能返回海岸。[119]
  • 基于种族原因拒绝处理移民文件： 在 1896 年至 1911 年间，据报超过 100 万美国移民移居加拿大，其中非裔美国人不到 1000 人。特雷比尔科克和凯利报告称，非裔美国人社区对定居加拿大的兴趣相对有限，而且加拿大政府在培养这种兴趣方面几乎没有做任何事情。当非裔美国人希望移民到加拿大时，他们会联系部门官员或移民代理人，但政府政策限制性很强。有时，加拿大移民代理人会简单地忽略这些要求，或者无限期地将它们“归档”。[124]
  • 基于健康原因的限制： 1906 年通过的移民法收紧了对被诊断为“精神病”、“白痴”或“癫痫”者的入境要求。[125] 外表中立的立法条款也被用作歧视手段；例如，虽然《移民法》中没有任何条款明确禁止黑人美国人入境，但根据该法案的医疗条款，任何移民都可能因健康原因而被拒之加拿大门外。1911 年，政府指示美国边境的移民检查员以医疗理由拒绝所有黑人入境。正如哈罗德·特罗珀所言，“没有任何上诉渠道”。[67]
  • 基于阶级的限制： 1879 年，一项枢密院令禁止“穷人和流浪汉”入境加拿大，除非载运他们的船只船长存入足够的资金，以提供临时救助并支付内陆旅行费用。[126] 然后，1906 年的《关于移民和移民的法律》收紧了对被认为是“穷人”或“贫困者”的人员的入境要求。[125] 政府于 1910 年修改了《移民法》，禁止所有未获得渥太华移民局局长或伦敦加拿大移民助理局长的书面授权移民到加拿大的“慈善案例”。正如瓦莱丽·诺尔斯所写，这一条款的灵感来自于大量贫困的英国移民，他们是在慈善组织的帮助下抵达加拿大的，这些组织热衷于摆脱英国的穷人，并为他们提供在加拿大重新开始的机会。[127]
  • 基于入境方式的限制： 加拿大利用对个人入境方式进行表面中立的立法，来歧视少数民族。1885 年的《中国移民法》限制了船只可以携带的中国人数量，每 50 吨货物可携带 1 人，而每 2 吨货物可携带 1 名欧洲人。[128] 后来，1906 年的“连续旅程规定”授权部长禁止移民入境，除非他们从出生国或公民国“通过在离开该国之前购买的连续旅程票”来到加拿大（措辞后来略有修改）。[129] 这一规定最著名的是禁止了 1914 年“光荣号”轮船上 376 名乘客中除 20 人以外的所有乘客入境，其中大多数是锡克教徒。[130] 这艘船被禁止在温哥华靠岸，经过两个月的僵持，“光荣号”被迫调头驶回太平洋。虽然这些意欲移民的人最初并非难民，[131] 但其中 26 名乘客在抵达印度后被英属印度警察杀害，[108] 他们怀疑这些乘客已经加入了位于北美的某个组织，该组织致力于推翻英属印度政府。[72] 这种连续旅程规则对难民有特殊的影响，无论种族如何，因为其要求在出生国或加拿大购买车票，这对大多数难民来说是不可能的要求，因为根据定义，他们不愿意回到自己的国家开始前往加拿大的旅程。[132] 此外，加拿大政府采取行动停止印度和加拿大之间唯一的直航服务，即加拿大太平洋航运公司的加尔各答-温哥华航线，这证明了连续旅程规则背后的限制性意图。[108] 后来，联邦政府在 1913 年禁止“熟练和非熟练工人”在西部海港登岸；考虑到谁更有可能通过太平洋抵达加拿大，这种限制会产生可预测的种族影响。[133] 20 世纪初，加拿大的另一项禁令行动是，当局对草原居民对大量非裔美国人定居者可能涌入的担忧做出了反应，[134] 指示铁路工作人员不要向从美国来的黑人出售火车票。[135]
  • 基于宗教的限制： 从 1919 年开始，为期三年，杜霍波尔人、门诺派和胡特派被禁止入境加拿大，因为根据相关枢密院令的措辞，他们“具有特殊的习俗、习惯、生活方式和财产持有方式，并且可能无法在进入加拿大后合理时间内迅速融入或承担加拿大公民的责任”。[136] 据说胡特派在这个时期特别招致了加拿大的反感，因为他们和平主义，拒绝在战争中服兵役。[137]
  • 基于性别的政策： 1938 年，能够负担其未婚妻的加拿大男性居民可以为其未婚妻担保。加拿大女性居民却没有获得为其配偶担保的权利。[138] 加拿大的 1947 年《公民法》允许嫁给非加拿大人的加拿大女性保留其公民身份，但这些女性不能将加拿大公民身份传给他们在海外出生的子女，因为这些子女被认为从负有责任的父母（他们的父亲）那里获得公民身份。[139]
  • 基于政治观点的限制： 1910 年，《移民法》进行了修正，规定将宣扬无政府主义观点的人排除在外并驱逐出境。[140]

对于那些在加拿大拥有临时身份的人，这些限制性政策存在例外情况，例如，加拿大引进了 15000 名中国男性来修建该国的第一条横贯大陆铁路。[141] 然而，一般来说，并不根据个人希望离开其家乡的原因来做出例外情况——事实上，直到 1970 年代，加拿大才正式区分难民和其他移民。[105]

国际联盟时代

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在第一次世界大战和俄国革命之后，“难民”一词开始被广泛使用。虽然“难民”一词可以追溯到 17 世纪，但直到那时还没有被广泛使用。在 20 世纪 20 年代，“难民”一词开始越来越频繁地出现，而长期存在的“竞争词汇”，如庇护、保护和款待，开始被“遗忘”。正如汉姆林所描述的那样，“难民”一词“是这一时期的产物”。[142] 随着公众对这个问题的担忧加剧，以及为了回应红十字国际委员会的呼吁，[143] 国际联盟成员国于 1921 年批准成立难民事务处，并任命弗里乔夫·南森为第一任难民高级专员。[144] 1922 年，南森为俄罗斯难民创建了所谓的“南森护照”。[145] 这是一种国际身份证明文件，方便了因第一次世界大战、俄国革命和土耳其亚美尼亚大屠杀而流离失所的难民的流动和重新安置。这种制度创新为数百万第一次世界大战后的欧洲难民提供了一种寻求保护和援助的方式。[144] 它也被认为是国际难民法的开端。[146] 1925 年，国际劳工组织（ILO）的难民服务机构开始负责签发这些南森护照。五年后，在南森去世后，国际联盟废除了难民高级专员的职位，[147] 并将难民工作的这一人道主义方面委托给南森国际难民办公室，简称国际难民办公室。[148][149]

Thériault 指出，最初人们普遍认为难民问题是暂时的，各国自愿为难民提供相对丰厚的福利。然而，到 1920 年代后期，欧洲国家开始认识到难民问题的持久性，并越来越多地拒绝接收难民。这导致国际难民法发生了转变，因为努力促使各国通过实施实质性义务的协议，例如 1922 年和 1924 年关于向俄罗斯和亚美尼亚难民发放难民护照的安排，开始遇到国家利益有限的问题。[150] 例如，加拿大拒绝签署任何这些国际倡议。[151] 加拿大政府坚决拒绝承认难民护照，理由是加拿大只会在难民护照持有者成为罪犯或精神病患者的情况下，并且在被遣返回另一个国家的情况下才接受他们，Kaprielian-Churchill 将其描述为烟幕弹和拒绝难民的一种手段。[152] 事实上，即使其他国家努力满足加拿大对遣返的要求，加拿大官员也继续拒绝难民，并找到了其他拒绝理由。[153] 1931 年，加拿大官员自豪地表示，只有“12 名难民”通过国联的难民护照进入加拿大。[154]

为了解决难民护照基础协议缺乏条约法地位的问题，[155] 国联于 1933 年召集了一次国际会议，以谈判《关于难民国际地位的公约》。加拿大在 1931 年之前一直是英国帝国的殖民地，这意味着在此之前不存在“加拿大外交政策”，因为英国不允许其殖民地未经伦敦批准就签署条约、结盟或以任何有意义的方式与其他国家互动。[156] 1931 年，英国通过了《威斯敏斯特法令》，赋予其自治的白人殖民地制定自己外交政策的选择权。因此，两年后，加拿大既没有参加谈判《关于难民国际地位的公约》的会议，也没有签署随后的协议，这一点具有重要意义。[157] 尽管如此，该公约仍被认为是第一次尝试建立一个保护难民的全面法律框架，[158] 也是将不驱回原则首次纳入国际法的时期。[159] 国联确实采取了与保护少数民族相关的措施，据说，回顾过去，这是二战后难民制度的明显起源之一。[160]

通过考察这段时期寻求庇护的主要难民群体，可以说明加拿大接收难民意愿的严峻限制。正如 Irving Abella 和 Petra Molnar 所写，仇外心理和反犹太主义在加拿大普遍存在，“在[第二次世界大战结束之前]，公众对接收难民几乎没有支持，反而存在很大反对。”[72] 例如，在 1930 年代，加拿大限制了试图从德国的反犹太主义和法西斯主义兴起的欧洲犹太人的入境，但欢迎来自捷克斯洛伐克的苏台德德国人寻求避难，因为他们被认为是更“理想”的移民。[84] 亚美尼亚难民也受到加拿大排斥政策的影响。奥斯曼帝国于 1915 年开始对其亚美尼亚人口进行大规模杀戮、迁移和驱逐。这导致了 100 多万人丧生，并造成超过 50 万人流离失所。虽然有 8 万名亚美尼亚难民在法国得到庇护，有 2.3 万人在美国得到庇护，但只有不到 1300 人被允许进入加拿大。[161]

加拿大通过采用狭隘的定义来界定谁有资格获得难民保护（在讨论分类的程度上），以此来为其限制性的重新安置政策辩护。例如，当加拿大犹太组织要求加拿大政府允许重新安置流离失所的欧洲犹太难民时，政府拒绝了，声称由于许多人是在当局同意的情况下离开俄罗斯的，因此他们不能被视为难民。[162] 加拿大也不支持扩大谁有权获得庇护的范围的努力。1938 年，美国政府召集了 30 个国家，举行关于欧洲日益恶化的难民状况的会议。加拿大是一个不情愿的参与者，在接受美国邀请参加法国埃维昂会议之前犹豫了几个月。Valerie Knowles 将加拿大在 1938 年夏季会议上的参与描述为“微不足道”，并指出令加拿大感到宽慰的是，会议代表除了发布一份没有真正需要更自由的移民政策的高尚原则声明外，几乎没有取得任何成果。[163] 由于苏联的立场，难民国际联盟，即国际难民署的工作在这一年停止了，尽管还有约 60 万难民仍在该署的保护之下。[164] 尽管如此，国联难民事务高级专员办事处仍继续运作到 1946 年。[165] 那一年的难民问题政府间委员会（ICR）负责援助来自德国和奥地利的犹太人，加拿大没有参与其中。[166] 尽管如此，埃维昂的遗产之一是，它被视为哈撒韦所说的“难民法个人化”的关键时刻，因为当 ICR 成立时，它首次提出了难民的定义，该定义侧重于人们流离失所的原因，这将影响 1951 年难民公约。[167]

加拿大在遣返决定中似乎也无视不驱回原则。例如，为了驱逐共产主义者，加拿大将一些会在祖国受到迫害的人遣返回国。据报道，汉斯·基斯特在被加拿大遣送回德国后，在德国集中营中死于酷刑。[168] Kelley 和 Trebilcock 写道，许多被遣送回意大利、德国、芬兰和克罗地亚等法西斯国家的活动家在返回后也有生命危险。[168]

尽管如此，一些被恰当地视为难民的人确实通过加拿大的常规移民渠道在这一时期搬到了加拿大。事实上，总理麦肯齐·金断言，在 1932 年至 1943 年间，大多数进入加拿大的移民都是难民。[169] 例如，在 1923 年至 1930 年间，近 2 万名来自俄罗斯的麦诺尼派教徒被允许在加拿大定居。正如 Kelley 和 Trebilcock 阐述的历史，来自俄罗斯的德语麦诺尼派难民来到加拿大是为了逃避他们在俄国革命后经历的苦难。他们在革命期间拒绝拿起武器使他们疏远了冲突双方的双方，并且麦诺尼派越来越多地成为野蛮袭击和恐吓的受害者，这种状况在内战结束后继续存在。在整个 1920 年代，土地征用、官方不容忍他们的宗教以及将他们强行迁移到西伯利亚的威胁促使数千人寻求安全的避难所。[170]

二战时期难民政策

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在第二次世界大战期间，加拿大的难民政策继续受到反犹太主义和仇外心理的影响。为许多有偏好种族的人提供了庇护，主要是英国人，而其他人则被拒绝。

在战争初期，加拿大开始允许海外有危险的英国儿童入境。政府同意接收 5000 名英国儿童及其母亲，超过 4500 名英国儿童和 1000 名母亲来到加拿大。该行动在 1940 年突然终止，当时两艘运送儿童到加拿大的船只被鱼雷击沉。[171]

对于非英国人来说，入境并没有得到同样的便利。例如，加拿大在此时期移民和难民政策中反犹太主义的明显表现是，1939 年决定拒绝 930 名搭乘“圣路易斯号”轮船从纳粹德国寻求庇护的犹太难民入境。这些难民被送回了等待他们的德国。战争后期，1943 年，加拿大宣布打算接纳一些已抵达伊比利亚半岛的犹太难民，据说此举“引发了反难民势力的强烈抗议”。魁北克反对党领袖莫里斯·杜普莱西 (Maurice Duplessis) 举行集会，指责省级和联邦自由党人准备允许“国际犹太复国主义兄弟会”在他看来在魁北克安置 10 万名犹太难民，以换取竞选资金。[172] 最终，加拿大在二战期间只接纳了不到 5000 名犹太难民，特雷比尔科克 (Trebilcock) 和凯利 (Kelley) 将其称为任何民主国家在援助受迫害的欧洲犹太人方面最糟糕的记录之一。[173] 相比之下，美国接纳了 24 万人，英国 8.5 万人，中国 2.5 万人，阿根廷和巴西分别接纳了 2.5 万人以上，墨西哥和哥伦比亚总共接纳了约 4 万人。[72] 当一位加拿大移民官员被问及战后该国将接纳多少犹太人时，他们著名的回答是：“一个也不多”。[174]

二战期间，还采取措施排斥和限制被认为是“敌国侨民”的人员。加拿大颁布了大规模拘留政策，将所谓的德国敌国侨民——纳粹同情者和犹太难民——都关进了集中营。[175] 《战争措施法》的规定还限制了日本移民入境，规定驱逐具有日本血统的加拿大公民，[176] 并导致了对日本人的拘留。[72] 1942 年 2 月，政府下令将约 22000 名日裔加拿大人从太平洋沿岸 100 英里的范围内驱逐出去。大多数人被迁移到不列颠哥伦比亚省的内陆地区，通常被安置在偏远荒镇的拘留营。日裔加拿大人被迫在这些拘留营中一直待到战争结束。战后，约 4000 人屈服于压力，在联邦政府的“遣返”计划下离开加拿大前往日本。其中，一半以上是出生在加拿大的，三分之二是加拿大公民。[163]

战争期间，英国政府还将 2500 名“敌国侨民”运往加拿大。他们大多数是德国和奥地利国民，其中许多是受过高等教育的犹太人，他们在战争爆发时住在英国。瓦莱丽·诺尔斯 (Valerie Knowles) 描述了他们在加拿大的接待情况如下。

加拿大政府同意接收这些男性平民被拘留者，认为此举将通过接收一些“潜在危险的敌国侨民”的监护权来帮助压力很大的英国。因此，加拿大当局对看到一群十几岁的男孩、大学生、牧师和拉比在魁北克上岸感到震惊。然而，尽管心存疑虑，加拿大人还是继续将所有人安置在类似于最高安全监狱的集中营。在这里，科学家、神学家、音乐家、教师、艺术家和作家等将被迫在此度过接下来的几个月。[172]

诺尔斯指出，幸运的是，对于这些囚犯来说，英国政府很快意识到它可能对许多被拘留者造成了严重的不公，并开始采取措施释放他们。1945 年，加拿大将这些曾经的囚犯重新归类为“来自英国的被拘留难民（友好侨民）”，并邀请他们成为加拿大公民。972 人选择了这样做。[177]

虽然加拿大在二战期间接纳了有限数量的难民，但此时其他国家难民和流离失所者的人数很高：全球有 1.75 亿人——约占世界人口的 8%——在二战结束后流离失所。[178] 如何在战后环境中应对他们，成为盟国越来越关注的问题。

联合国救济与重建管理局 (UNRRA) 和国际难民组织 (IRO)

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1943 年，随着二战结束的临近，盟国开始为战后难民制度奠定基础。在那一年，他们建立了联合国救济与重建管理局 (UNRRA)，为解放欧洲做准备。[179] 战争造成欧洲至少 1000 万，甚至可能高达 1400 万无国籍人士成为难民。[180] 在战争结束时，欧洲有超过一百万的流离失所者和难民居住在联合国机构维护的拥挤的庇护所中。其中一些人是集中营的幸存者，另一些是曾经被派往德国和奥地利的劳改营的人，还有一些是不愿被遣返回共产主义政权的人。[181] 加拿大为 UNRRA 提供了资金，UNRRA 在欧洲运营着 800 多个流离失所者营地；[182] 分发了价值约 40 亿美元的货物、食品、药品和工具，这在全球严重短缺的时期尤为重要；并将重点放在 1945-46 年将流离失所者遣返回欧洲的祖国。[183]

UNRRA 的活动立即开始卷入冷战政治。该组织面临着大量不愿返回共产主义政党正在稳固执政的国家的流离失所者。因此，许多波兰人、乌克兰人和波罗的海人居住在难民营中，要求被转介到非共产主义国家，而不是他们的国籍国家。苏联官员反对任何纵容此类要求的意愿。虽然 UNRRA 在此时将大量流离失所者遣返回国，违背他们的意愿——也许约有 200 万人[184]——但这变得越来越难以维持。[185] 许多被遣返的人害怕返回斯大林的俄罗斯，事实上，很多人被处决和/或被送往劳改营。[184] 针对这种情况，西方政府于 1946 年 12 月决定停止资助 UNRRA，并将组织重新安置工作的任务从 UNRRA 转移到一个新的实体——国际难民组织。与 UNRRA 不同，IRO 没有苏联的参与，[144] 其主要职能不是遣返，而是难民和流离失所者的海外重新安置。[186] 1946 年国际难民组织宪章明确了部分政治背景，拒绝保护与轴心国合作、犯下可引渡罪行或参与颠覆联合国会员国的人员。[187]

正如肖娜·拉布曼 (Shauna Labman) 所写，难民法和机构的重点此时已从个人无法返回家园转变为个人不愿返回家园。[179] 回顾过去，这一举动旨在安置那些反对返回共产主义国家的人，这标志着国际社会对难民的态度发生了巨大变化。在此之前，国际组织只处理特定群体难民，例如俄罗斯难民或德国难民，并且用吉尔·洛施尔 (Gil Loescher) 的话说，各国政府从未试图制定“难民”一词的通用定义。因此，在成立 IRO 之后，国际社会首次将难民资格取决于个人而非群体成员身份，并接受了个人从政治迫害中逃往安全国家的权利。[186] 阿兰·纳什 (Alan Nash) 将此置于当时的政治背景下，指出西方正在寻求通过发展不驱回原则来使拒绝遣返合法化，该原则在此之前在以前的难民协议中很少出现，并采用了一种管理难民的方法，将援助扩展到那些无法或不愿适应本国意识形态的人，以及那些继续在那里居住无法忍受的人。[27]

为了履行其任务，国际难民组织 (IRO) 拥有自己的专业人员、超过 40 艘船队的舰队，最重要的是，得到了发达世界的政治和经济支持。随着 IRO 重置计划的启动，遣返东欧的人数减少到涓涓细流，IRO 开始实施行动，将超过 100 万欧洲人迁往美洲、以色列、南部非洲和大洋洲。[188] 二战结束后，加拿大政府开始在国内和国际上受到越来越大的压力，要求其履行人道主义责任，接收流离失所者。[189] 1946 年，加拿大政府签署了一项行政命令，允许加拿大人赞助在欧洲的流离失所的家庭成员。[190] 1947 年，加拿大开始接受国际难民组织的难民转介。[191] 加拿大还在海外部署了自己的移民官员，以便从流离失所者中进行挑选。[192] 这些抵达的人统称为流离失所者运动，在六年的时间里成功地将 186,154 人安置到加拿大。[190] 其中，10 万人在 1947 年至 1951 年期间通过被称为劳工赞助的运动进入加拿大，根据该运动，雇主可以向政府证明，一项工作无法在当地找到人手，政府反过来会让 IRO 从现有难民中推荐两到三个潜在的移民来填补每个所需的劳动力。[193] 在 IRO 运作的四年半时间里，加拿大接受了该组织安置的所有难民的 12%，而澳大利亚为 18%，以色列为 13%，英国为 8%。[186] 当时使用的术语并不一致：有时“流离失所者”与难民形成对比，因为流离失所者是指在战后愿意返回其国籍国的那些人，而难民则不然；[194] 有时“难民”和“流离失所者”这两个词被用作同义词；有时“流离失所者”一词是指我们现在认为的“境内流离失所者”，与“难民”形成对比，难民是指从其本国越境逃离的人。[195]

1947 年 5 月 1 日，当宣布政府愿意允许战时幸存者迁移到加拿大时，总理麦肯齐·金阐述了政府的立场，如下：“任何外国人进入加拿大的‘基本人权’。这是一种特权。这是国内政策问题。移民受加拿大议会的控制。”[196] 尽管有此类反驳，但这次讲话被视为加拿大接受当时新成立的《联合国宪章》中所载人权概念的开始。例如，为了尊重《联合国宪章》，麦肯齐·金宣布，1923 年《中国移民法》将被废除，加拿大的中国居民将可以申请入籍。[197] 同样，正是在这个时候，加拿大参与了关于《世界人权宣言》的讨论，该宣言将在 1948 年出台，其中确认“人人有权在其他国家寻求和享受免于迫害的庇护”。[198] 尽管对人权言论越来越认同，但金的现实政治反映在加拿大的行动中：根据一位当代作者的说法，加拿大在战后时期接受的数万名流离失所者是“经过精心挑选的，他们中的大多数如果以移民身份申请，就会符合我们的标准”。[199] 此外，可以争辩的是，大屠杀对战后几十年难民政策的影响出奇地小，尤其是与冷战权力政治对加拿大行动的影响相比。[200]

1947 年也是加拿大公民概念诞生的年份，当时《加拿大国籍法》于当年 1 月生效。[201] 在《国籍法》之前，这个国家的人民都是英国国民。新法案取消了“英国国民”的分类[108]，并将先前存在的“国籍”和“公民身份”的法律概念合并为单一身份，“加拿大公民”，并试图以此为加拿大人创造一个统一的象征。[202]

联合国难民署的成立、难民公约的谈判以及难民人数的增加

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国际难民组织的任务期限有限。国际社会的假设是，难民和流离失所者是战争的产物，因此战争结束就意味着这些人将不复存在。[203] 然而，随着 IRO 的 1950 年 6 月终止日期临近，难民在欧洲仍然大量存在。事实上，他们越来越多地从东欧集团越过西欧边境抵达。[204] 因此，1949 年 12 月 3 日，联合国大会决定成立联合国难民事务高级专员办事处 (难民署)。[21] 一年后的 1950 年 12 月 14 日，联合国大会通过了《联合国难民事务高级专员办事处章程》，该章程规定了难民署的任务，即为难民和被迫流离失所者提供保护，并协助其自愿遣返、当地安置或重新安置到第三国。[205] 联合国难民署于 1951 年 1 月 1 日开始运作，拥有 99 名员工和 30 万美元的预算。[206] 它的任务是人道主义，并且具有完全非政治的性质。[207] 在那一点上，IRO 正在进行一项扩展的结束运营活动，该活动于 1952 年完成。[208] 联合国难民署也打算暂时存在，联合国大会赋予该组织为期 3 年的任务，以解决二战欧洲流离失所者的需求。[209]

与此同时，1951 年《联合国难民地位公约》的谈判正在进行，该公约将成为现代难民保护的基础条约。公约的准备工作始于 1948 年，[210] 当时联合国秘书长启动了“无国籍问题研究”。[211] 然后，通过被称为《无国籍和相关问题特设委员会》的委员会，开始了起草难民公约的第一轮谈判，该委员会由联合国经济及社会理事会于 1949 年 8 月 8 日任命。[212] 据称，该特设委员会由一小组政府代表组成，他们在该问题上拥有“特殊能力”，用经社理事会相关决议的措辞来说。[213] 它受权考虑并采取行动，执行秘书长“无国籍问题研究”中的建议。[211] 冷战政治在这些讨论中有所体现，主要是由于东欧国家缺席——苏联和波兰首先“退场”，然后抵制特设委员会，以抗议 (国民党) 中国的参与。[214] 该委员会由加拿大人莱斯利·钱斯担任主席，于 1950 年 1 月 16 日至 2 月 16 日举行会议，并准备了难民公约的第一份草案。[215]

然后，特设委员会向联合国经济及社会理事会社会委员会提交了报告。随后，来自 15 个国家的代表在社会委员会进行了讨论，历时 8 次会议，从 1950 年 7 月 31 日持续到 8 月 10 日。[212] 经社理事会对草案文本进行了投票，然后将该文本提交给联合国大会。1950 年 12 月 14 日，联合国大会对草案文本进行了辩论，并以 41 票赞成、5 票反对、10 票弃权通过。[216]

从那里，一个名为《联合国全权代表关于难民和无国籍人地位的会议》的委员会成立，以对公约进行最后谈判。[217] 难民公约备受讨论的《筹备工作》来自这些会议，这些会议从 1951 年 7 月 2 日持续到 7 月 25 日，公约于 3 天后的 7 月 28 日签署。[218]

根据该难民公约，难民身份是个人根据其个人情况获得的标签。这与早期的定义形成对比，早期的定义通常适用于特定国家的公民或来自该国特定民族的人，因此要求寻求庇护者提供更多关于他们个人经历以及原籍国总体情况的个人陈述。因此，保护范围缩小，个人审查的重要性提高。[219]

冷战政治在参加此次会议的国家中发挥了重要作用——虽然有 26 个国家参加了谈判，[220] 但除了南斯拉夫之外，没有一个苏联集团国家出席。 [221] 虽然苏联希望采用一种不同于会议中出现的个性化方法，但它缺席了谈判，导致西方国家在强调寻求个人自由作为难民保护的核心特征方面占上风。 [222] 苏联的一个对比鲜明的观点可以在该国 1976 年的宪法中看到

第 38 条。 苏联给予那些因维护劳动人民利益和和平事业，或因参加革命和民族解放运动，或因进行进步的社会政治、科学或其他创造性活动而受到迫害的外国人庇护权。

加拿大被认为是起草公约的会议领导者：它是 26 个派代表参加会议的国家之一；[84] 加拿大人莱斯利·钱斯担任会议主席；[223] 加拿大是美洲国家中在起草公约过程中提出提案最多的国家，在以欧洲国家为主导的讨论中发表了意见；加拿大是负责起草公约关键部分（即文件第 1 条对难民的定义）的工作组成员。 [224] 加拿大主席莱斯利·钱斯报告称：“我们一直被认为采取了积极主动的态度。”[225] 顺便说一下，考虑到加拿大在会议上不断变化的立场，例如在公约中主张加入时间和地域限制，与法国和英国的观点相悖，然后又改变立场反对这种限制，钱斯的言论可以被认为是有些自吹自擂的。 [226] 无论如何，加拿大最终在会议上“支持尽可能广泛的定义”，并认为“公约的目的是保护难民，而不是国家”。[227]

随后出台的公约对难民进行了定义，并概述了这些人享有的权利。这些权利是一系列个人可以对国家提出的索赔：主要是，不被强行遣返到存在严重伤害风险的国家（不驱回原则），以及，对于被认定为难民的人来说，关键的公民、政治、经济和社会权利。 [228] 虽然澳大利亚和英国等其他英联邦国家批准了此后出台的公约，但加拿大拒绝签署。 [229] 作为解释，当时的外部事务国务卿莱斯特·B·皮尔逊宣布，政府担心该公约将赋予难民“在听取其反对驱逐出境的申诉时获得代表权”，此外，该公约将“赋予那些信奉破坏基本人权和自由的人，例如共产主义者，权利”。[225] 加拿大政府还关切地指出，“该公约的某些部分似乎禁止国家驱逐‘真正’的难民，即使是出于国家安全的理由”。[230] 这反映了加拿大皇家骑警的观点，即该公约将限制加拿大出于安全理由驱逐难民的权利，以及政府对国际难民组织被共产党渗透的怀疑。 [231] 在加拿大没有签署的情况下，难民公约于 1954 年 4 月 22 日生效。 [232]

尽管没有签署公约，但在随后的几年里，加拿大不可避免地更多地参与了难民事务。

  • 承诺尊重不驱回义务： 尽管没有签署公约，但加拿大承诺仍然遵守公约的不驱回义务。在实践中，加拿大很容易确保遵守其认为的公约要求，因为从 20 世纪 40 年代后期开始，与美国的做法一致，[233] 加拿大的移民部门已经对任何共产主义国家实施了行政驱逐禁令。 [234] 哈达德指出，这种承诺并不繁重，因为从铁幕后面出来的人数很少，原因很简单，因为“难民无法逃脱”。[235]
  • 为难民署提供资金支持： 加拿大从难民署成立之日起就对其提供资金支持。 [191] 也就是说，加拿大在这一时期对难民署为难民提供生活费用的贡献被描述为“微不足道”，而且加拿大政府在 1952 年取消了难民署的加拿大办事处。 [236]
  • 成为难民署执行委员会成员： 1959 年，加拿大开始参加当时新成立的难民署执行委员会，这是一个为高级专员提供指导的国家咨询机构。 [237] 联合国大会在难民署成立几年后的 1958 年设立了联合国难民事务高级专员方案执行委员会。执行委员会负责批准难民署的年度预算和方案，制定国际难民保护政策问题的标准和结论，并为难民署的管理、目标和优先事项提供指导。在 20 世纪 50 年代，该小组最初有 24 个成员国。 [238] 执行委员会成员不需要批准《难民公约》，而是根据“他们对解决难民问题所表现出的兴趣和奉献精神”来选择。 [239]
  • 难民安置和接收人数不断增加： 在难民署成立时，其主要任务之一是解决欧洲难民营中的难民问题。尽管最初预计这可以很快完成，但截至 1960 年，难民署仍在为二战期间流离失所的人员在欧洲运营难民营。 [240] 到那时，加拿大已经接收了近 25 万名来自欧洲的流离失所者，[241] 其中许多人前往加拿大的旅程得到了加拿大政府的补贴，该政府希望为蓬勃发展的经济招募更多工人。 [242] 在难民署成立后的几年里，加拿大还允许难民从其他地区流离失所或因其他原因以临时的方式进入加拿大，从一小部分人，例如加拿大在以色列建国后接收了 39 个巴勒斯坦家庭，[243] 到大规模的人口流动，包括加拿大在 1956 年匈牙利革命后接收的 37,000 名匈牙利难民。 [244] 事实上，虽然加拿大没有立即加入 1951 年公约，但内阁很快批准了在选择难民进行安置时使用公约对难民的定义。 [245]
  • 提高加拿大移民的程序公正性： 加拿大还看到了一个提高对加拿大移民提供的程序公正性的趋势，在 1952 年为成立移民上诉委员会做出了规定，该委员会可以受理对驱逐外国人的决定提出上诉。以下是关于移民上诉委员会及其历史的详细介绍。也就是说，加拿大总体移民法继续以种族、阶级和健康为理由限制个人，以及与对共产主义的恐惧有关的“国家安全”问题，这些问题被用来拒绝 1946 年至 1958 年间超过 29,000 份进入加拿大的申请。 [241]

反歧视措施

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1952 年《移民法》授权内阁以大量理由限制移民的入境，这些理由允许加拿大实行歧视政策，包括

(i) 国籍、公民身份、民族、职业、阶级或地理起源地；

(ii) 特殊的习俗、习惯、生活方式或财产持有方式；

(iii) 考虑到......加拿大......存在的或要求的气候、经济、社会、工业、教育、劳工、健康或其他条件或要求，不适合；或

(iv) 可能无法轻松融入或承担加拿大公民的义务和责任......[246]

此外，截至目前，加拿大的移民服务一直饱受广泛腐败的困扰。副部长 Keenleyside 指出，申请者中普遍认为，“即使是最简单、最正当的要求，也必须用金钱或更私人的恩惠来润滑。”[247]

到 1960 年代，加拿大和世界各地的价值观都在发生变化，加拿大基于种族、以欧洲为中心的移民和难民政策，与该国对自己既有的认知以及希望被外界如何认知越来越不一致。加拿大对黑人移民的非官方禁令，令其在与新独立的前殖民地国家的外交关系中丧失了合法性，到 1961 年，英国已开始向加拿大施压，要求其改变政策，因为英国对移民敞开大门，例如来自西印度群岛的移民，而他们却被禁止进入加拿大。[248] 此外，这种基于种族的做法明显违反了当时新颁布的加拿大《权利法案》，该法案禁止基于种族、国籍、肤色、宗教或性别的歧视。[249]

加拿大开始反复放宽其准备接纳的人员范围，例如，在 1960 年左右接纳了 325 名患有肺结核的难民及其家人，这是加拿大首次为难民放弃其健康要求。[99] 1962 年，总理 Diefenbaker 的移民部长在众议院提交了新的条例，取消了种族歧视作为加拿大移民政策的主要特征。历史学家 Valerie Knowles 指出，随着这次修订，移民条例中最后剩下的歧视痕迹是，允许来自欧洲和美洲的移民为更广泛的亲属提供担保，这一点是在最后时刻插入的，因为人们担心来自印度的人会大量提供担保。[250] 1965 年，加拿大批准了构成国际人道主义法基础的四项日内瓦公约。[251] 其中包括 1949 年的《关于战时保护平民的日内瓦公约》，该公约中有一条规定，如果难民先前具有敌对国国籍，则不应被视为敌对国国民。[252] 然后，在 1966 年，Lester B. Pearson 政府设立了《人力资源和移民部》，并赋予其处理难民的职责，不“以种族、国家或宗教为由歧视”。[225] 该部门着手工作，在 1967 年，所有歧视痕迹都从移民条例中删除，即使不是从法规本身中删除，政府也实施了其广为宣传的“积分制”条例，以指导选择许多类别的移民。[127]

也就是说，加拿大的移民法继续限制“不受欢迎”的人员，这被用作筛选潜在移民的依据，以应对与人们担忧的共产主义颠覆相关的“国家安全”问题。[253] 从 1946 年到 1958 年，这被用来拒绝了 29,000 多份进入加拿大的申请。[241]

移民上诉委员会

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移民上诉委员会可以审理对驱逐外籍人士决定的上诉，成为 1952 年《移民法》的一项特色。每个委员会将由移民部门的三名工作人员组成，由行政部门以《特设》的方式选择。从设立之初，诉诸移民上诉委员会的能力就受到了限制：所有上诉都应由部长审理，除非部长自行决定将上诉转交到 IAB。[254] 此外，部长还可以推翻 IAB 的任何决定。[255]

1962 年的条例扩大了这些委员会的管辖范围，包括对该法案中所有驱逐决定的上诉。[256] 这样，虽然移民加拿大仍然被视为一种特权，而不是一种权利，但基本正当程序保护正逐渐被视为适当扩展到外籍人士。具体而言，正如 Trebilcock 和 Kelley 指出，人们逐渐接受了管理外籍人士入境或驱逐的规则应该得到合理规范和透明，驱逐决定应该大体上对中立法庭开放挑战。[257] 也就是说，在这一点上，移民上诉委员会在移民决定中所起的作用，正如 Trebilcock 和 Kelley 所描述的，是“非常次要的”，因为它们的管辖范围仅限于法律问题，鉴于移民部门拥有广泛的酌处权，法律错误非常罕见。[258] 此外，鉴于这些委员会由移民官员控制，他们不能被认为是中立的或独立的。

1967 年 3 月，《移民上诉委员会法案》改变了这一点。该法案源于所谓的塞奇威克报告，该报告由约瑟夫·塞奇威克 QC 撰写，他是一个人组成的调查委员会，由政府委托对一系列极具争议的驱逐事件进行调查。1964 年 6 月，塞奇威克被联邦政府要求调查众议院和其他地方提出的严重指控，即某些外籍人士被非法拘留并被剥夺了获得律师的权利。[259]

在通过了 1967 年《移民上诉委员会法案》之后，新成立的委员会的主要特点是：

  • 独立性：最重要的建议是建立一个完全独立的移民上诉委员会。[260] 该委员会不再由移民官员控制，而是成为一个独立于人力资源和移民部的准司法实体。现在，国务委员会任命 IAB 成员，任期固定。[261] 1973 年，通过立法修正案进一步加强了 IAB 的独立性，规定一些 IAB 成员将被任命为常任成员，而其他成员将被任命为可续聘的两年任期。[261]
  • 更广泛的管辖权：该委员会获得了记录法庭的地位。[262] 对任何被命令从加拿大驱逐出境的人，以及对加拿大公民家庭担保申请被拒绝的人，都赋予了向该委员会提起上诉的权利。[263] 人们可以基于法律、事实、混合事实和法律[264] 或同情[99] 为由向 IAB 提起上诉。从 1972 年开始，如果存在合理理由相信，如果执行驱逐令，有关人员将因其政治行为受到惩罚或遭受异常困难，或由于存在委员会认为值得给予特殊救济的人道主义或同情因素，可以暂缓驱逐。[265] 如下所述，从 1973 年起，上诉理由包括那些认为自己根据 1951 年日内瓦公约是难民的人。然而，即使在此之前，任何被拒绝入境并被命令驱逐出境的人都可以向 IAB 提起上诉，委员会可以命令该人员入境。由于委员会拥有灵活且慷慨的同情管辖权，在 Plaut 的看法中，难民在很大程度上“被 IAB 的程序所接纳”，因此“对于特定的难民身份认定程序并没有真正必要”。[266]
  • 对驱逐决定的最终权力：根据 1952 年的《移民法》，IAB 由移民部门官员组成，他们向部长提出建议，部长可以自行决定接受或拒绝这些建议。新成立的 IAB 的决定是最终的（仅受司法审查约束，如下所述）。[193]
  • 司法审查的许可要求： IAB 的决定是最终的，但可以在法律问题（包括管辖权）上向加拿大最高法院提出上诉，前提是要获得许可。[264] 正如评论员所指出的那样，这些许可要求实际上起到了“隔离”此类行政决定的司法审查作用。[267]

1967 年对移民上诉委员会的修改被认为将移民政策程序化和司法化到前所未有的程度，并预示着对难民认定过程中的类似正当程序保护的呼吁。[268] 也就是说，该委员会的法定法官人数限制在 7 到 9 人[269]（后来增至 10 人），无法跟上驱逐令的规模。[270] 该委员会几乎立即被积压的案件所淹没，以现有的案件处理速度，预计需要数十年才能处理完。[271] 例如，截至 1973 年 8 月，IAB 的积压案件数为 17,000 件，每月处理 100 件案件。[272] 事实上，任何希望在加拿大获得事实上的永久居留权的人，只需向移民上诉委员会提出驱逐上诉，即可加入该委员会的积压案件队列，而该队列一直持续到 21 世纪。[270]

因此，政府于 1973 年修改了《移民上诉委员会法》，废除了加拿大所有人的普遍上诉权。相反，只有永久居民、有效签证持有者和声称是难民或加拿大公民的人被赋予了上诉权。[272] 为了清理积压案件，政府还实施了一次性大赦计划，超过 39,000 人利用了该计划，其中包括大量来自美国的逃避兵役者。[273]

1967 年难民议定书的谈判

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许多人认为 1951 年公约反映了欧洲的经验，并且按照其条款，仅限于那些因“1951 年 1 月 1 日之前发生的事件”而遭受迫害的人。在 20 世纪 50 年代，世界其他地区出现了越来越多的难民。例如，在 20 世纪 50 年代，反共主义和民族主义的中国难民大量逃往香港。在 20 世纪 60 年代，非洲的非殖民化使那里的难民现象规模不断扩大。据估计，1964 年非洲的难民总数为 400,000 人，到 1960 年代末，这一数字已达到 100 万。[274] 也就是说，在 20 世纪 60 年代初，150,000 名图西族难民从卢旺达逃往乌干达、布隆迪、坦桑尼亚和扎伊尔；到 1966 年，在布隆迪、中非共和国、苏丹、乌干达和坦桑尼亚，可以找到超过 80,000 名来自扎伊尔的难民；第一次苏丹战争于 1972 年结束，导致 170,000 名难民；到 20 世纪 70 年代末，有 250,000 名来自罗得西亚的难民在莫桑比克、赞比亚和博茨瓦纳。

难民署采取了许多应对措施。1957 年，它制定了所谓的“斡旋”任务，允许该组织绕过日内瓦公约的地域限制，并在香港等地提供援助。[220] 在 20 世纪 60 年代中期到后期，谈判开始扩大 1951 年《难民公约》的时态和地域范围。非洲统一组织试图为非洲谈判一项区域难民公约，难民署担心这会限制其权力，破坏其所护持的（据说）普遍制度。[275] 1967 年议定书是难民署的回应。正如难民署所阐述的那样，这项倡议背后的动机是确保 1951 年公约中所建构的事实上的种族区别屈服于日益增长的反歧视后殖民时代精神。

公约导致了难民群体之间，特别是针对非洲难民的歧视。这种歧视与他的办公室章程相冲突，也违背了公约本身的普遍精神。[276]

由此产生的议定书于 1967 年 1 月在纽约签署。它于当年 10 月生效。议定书对 1951 年《难民公约》做出的修改很简单：扩展《难民公约》的地域和时态范围，涵盖欧洲以外的难民和因新出现的理由而流离失所的人。[277] 加拿大是签署该文书的落后者。加拿大最初拒绝承诺参与为《难民公约》谈判一项议定书的倡议，理由是加拿大正在准备一份名为《移民白皮书》的文件。[278] 1966 年，加拿大发布了这份《白皮书》，旨在用研究员克莱尔·格拉斯科的话说，“试探水温”，以对移民制度进行更根本的改革。[279] 然而，对白皮书的反应不温不火，甚至持负面态度。[108] 因此，加拿大签署 1967 年《难民议定书》还需要三年时间。

加拿大批准《难民公约》和《议定书》

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在许多举措中，1966 年的《移民白皮书》承诺建立一项移民准入政策，该政策将不受“种族、肤色或宗教”等因素歧视的影响。此外，该文件还提议在加拿大境内引入难民认定程序，以及批准 1951 年联合国《难民公约》。正如移民官员 E.P. 比斯利在 1966 年提到的，关于需要制定明确的难民政策，在他看来，加拿大“已成为第一个庇护国家”，因此，“可能到了在立法中明确规定处理这些个别案件的机制和方法的时候了，使其更加准确、公平。”[279] 在这种情况下，“第一个庇护国家”的概念指的是加拿大是第一个向个人提供保护的国家，而不是安置那些已经获得临时庇护的个人。[280] 不可否认，加拿大传统的难民准入政策一直受“控制概念”的支配，该概念旨在控制被准入者的“质量”，确保在海外进行难民选择，并防止不受控制地进入加拿大。[281] 此时，随着冷战危机导致数千人寻求在西方的安全避难所，加拿大越来越把自己看作是第一个庇护国家。[84] 也就是说，对白皮书的反应非常负面，[108] 这解释了为什么对移民制度进行重大改革还需要三年时间。

1969 年 5 月，加拿大批准了 1957 年的《关于难民船员的协定》。[282] 然后，一个月后的 1969 年 6 月，加拿大批准了 1951 年的《关于难民地位的公约》以及 1967 年的《关于难民地位的议定书》。[283] 人力与移民部当时发表的一份声明称，加入“不会改变加拿大传统上对难民的慷慨待遇”。[284] 事实上，当时大多数难民来自东欧，加拿大的政策是不强行遣返他们，因此他们通常被赋予移民身份。当时很少有人从如今的主要难民来源地进入加拿大。此外，当时难民可以在加拿大境内申请居留权，并根据我们的总体移民政策进行考虑。[266]

尽管加拿大在 1969 年批准了上述关于难民的国际文书，但直到 1976 年《移民法》实施之前，加拿大才存在一项关于肯定性申诉的基于法令的正式难民政策。[285] 相反，难民申诉由当时的移民部以临时的方式处理。[286] 1972 年，允许在加拿大境内提出移民申请的规定被撤销。[287] 这一政策变化将促使更多不愿被遣返的加拿大人利用该国的初级难民认定程序。1973 年，加拿大政府建立了第一个正式的行政机构来处理难民申请者。由外交部和移民部代表组成的部门间委员会会面，评估个别申请，并将建议提交给移民部长，由部长有权决定难民申请者是否可以留在加拿大或被驱逐出境。[84] 此外，同年修订的《移民上诉委员会法》授权该委员会撤销对被认定为公约难民者的驱逐令[234]，并在其他案件中给予特别救济，因为申请者会遭受过度困苦，或者可以援引人道主义和同情理由。[288] 虽然难民被赋予了向 IAB 上诉的法定权利，但没有定义“难民”一词。[287]

在此时，国内申诉每年发生数百起。部长根据其自行决定，通过单独的枢密院令授予个人在加拿大的身份，并部分基于人道主义、经济和政治因素。[84] 哈撒韦指出，这是该系统的一个缺陷：完全由委员会（或部长）自行决定在任何特定情况下授予或拒绝登陆；因此，无法保证难民会得到加拿大的保护。[288] 这种在加拿大进行的评估系统补充了当时正在进行的海外评估。加拿大在1970年发布了《难民身份认定指南》，为移民官员提供了在海外选择难民的标准。[289] 同年，内阁还批准了所谓的“受压迫少数民族政策”，该政策规定选择那些不属于《公约》难民的受压迫人民，因为他们仍在自己的国家。[290]

加拿大将其在《难民公约》和议定书下的义务纳入国内法，同时开展了一系列扩大这些条约范围的国际努力。其中一些国际努力取得成功，例如加拿大在1975年批准了《关于难民船员的协定的议定书》。[291] 其他努力则徒劳无功。1967年，联合国通过了《关于领土庇护的宣言》[292]，该宣言在第3条中规定，任何有权援引《世界人权宣言》第14条的人不应受到诸如在边境被拒等措施的对待。随后，在1977年举行了一次会议，将这一条款和其他条款纳入一项修订公约——拟议中的《联合国领土庇护公约》。[293] 虽然草案已经拟定，[294] 但会议最终以失败告终。[295]

联邦法院的设立和对移民决定的司法审查不断加强

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据说加拿大建国第一个世纪的移民法是在“高度随意且基本上无法问责”的情况下实施的。[296] 此前，曾有一段时间，《移民法》中包含了非常强势的排除条款，法院在很大程度上尊重了该条款。1910年的《法案》规定，“任何法院、任何法官或其官员均无权审查、废止、撤销、阻止或以任何方式干预部长或任何调查委员会或负责官员……在任何理由下对任何被拒移民的拘留或驱逐进行的任何程序、决定或命令，除非此人为加拿大公民或拥有加拿大住所”。[297] 正如特雷比尔科克和凯利总结的那样，当时的法院总体上都尊重这些对他们的限制。[298] 魁北克高等法院一位法官在1921年的一项裁决中对该排除条款的评论很有说服力。

……国会打算，并且实际上通过该法律的措辞规定的是，所有关于移民进入加拿大的问题应由移民部的机器，即由调查委员会和移民官员来决定，仅受部长上诉的约束，法院无权审查或控制…………任何法院或法官均不得干预调查委员会的程序，无论其依据是误解或歪曲法律或条例，还是由于非法证据的采纳，或对所听取证据的评估错误，或由于任何可以合理归类为程序问题或部门条例的任何不规范或遗漏。[299]

这种情况开始发生变化，公平原则和正当程序在该系统中开始变得越来越重要。根据1967年的《移民上诉委员会法》，对移民上诉委员会决定的挑战可以直接向加拿大最高法院提出，但需要该法院批准。[300] 此后，《法案》中的排除条款的范围缩小，1971年，联邦法院（包括初审法院和上诉法院）建立。此时，国会修订了《移民上诉委员会法》，将对移民上诉委员会关于任何法律问题的决定的司法审查申请转交联邦上诉法院，该法院有权决定是否授予许可并审理案件。[261] 此外，部长拒绝《公约》难民身份申请的决定此时可以由联邦法院初审庭进行审查，因为初审庭有权签发传统的特权令状，而上诉法院则无权签发。也就是说，联邦法院的监督管辖权通常是通过对移民上诉委员会决定的司法审查（向联邦上诉法院）来行使的，而不是通过对联邦法院初审庭随后做出的决定进行审查。[301]

拉斐尔·吉拉德认为，法院的裁决将程序公平原则和决策透明度嵌入到移民部的日常运营中。[302] 联邦法院的移民案件负担将占其工作量的很大一部分，并导致寻求司法审查的案件积压。截至20世纪80年代中期，当司法审查案件转交由联邦上诉法院三位法官组成的审判小组时，该法院大约75%的司法审查申请都是对移民上诉委员会做出的难民裁决进行审查。[303] 二十年后，在2012年移民和难民局设立难民上诉庭之前的几年里，对国内难民事项的司法审查约占联邦法院案件负担的一半。[304]

1976年《移民法》

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1976年提交国会并于两年后生效的修订版《移民法》是加拿大移民政策的一个分水岭。它首次对该法案进行了二十多年的全面修订，删除了法案中最后残存的公开歧视，例如取消了禁止同性恋者移民的禁令，[84] 并且在经过广泛的全国性辩论后，在法案中引入了至今大部分仍保留的一系列目标。它通过一些条款来实现这一切，这些条款以其详细性和特殊性来约束行政决策。[305] 正是随着1976年《移民法》提交国会，政府加强了其愿意承担其在难民安置方面的国际责任。[154] 正是这项立法首次将加拿大的《难民公约》义务纳入法定形式。[306] 该法案中阐述的目标之一是“履行加拿大关于难民的国际法律义务，并维护其关于流离失所者和受迫害者的人道主义传统”。[307] 新法案将《公约》难民视为一类移民，可以从国外选择他们，让他们在加拿大永久定居。[308] 该立法还赋予了先前存在的特设委员会合法地位，该委员会负责向移民部长提供来自边境或加拿大境内人士的个人难民申请的建议，即难民身份咨询委员会（RSAC）。[308]

1978年建立的RSAC程序如下：那些寻求在加拿大获得难民身份的人必须首先向移民官员出示自己。如果发现他们不符合入境资格（通常情况下是这样），他们将被送往移民调查，以确定他们是否应被驱逐出境。此时，个人可以申请难民身份，在这种情况下，驱逐令将被暂停，该人将被带到高级移民官员面前，进行有关难民申请实质内容的面试。高级移民官员随后将面试的记录发给RSAC。RSAC审查申请，并向部长提出建议，建议接受或拒绝保护申请。[309] 该项目规模非常小：在整个20世纪70年代后期，它每年只处理数百起申请。[310] 例如，在修订版《移民法》生效的那一年，加拿大接收了4,130名难民，所有这些难民都逃离共产主义。[311]

那些没有获得难民署或部长批准难民身份的人，可以提出人道和同情理由的申请。此类申请由称为特别审查委员会的机构进行审查，该委员会对部长起咨询作用。[309] 此外，部长可以决定，即使某人被宣布为难民，也不允许其留在加拿大。[312] 两组人都有权向《移民上诉委员会》提出上诉，该委员会的诉讼公开进行。[313] 移民上诉委员会审查了文件记录，并被授权对任何申请人进行口头听证，以评估其申诉的实质内容，前提是该申请人根据文件记录证明有充分理由相信其申诉可以得到证实。[309] 这一立法规定被解释为意味着移民上诉委员会只有在确定该申请可能成功的情况下才能对该申请进行口头听证。在这个体系下，在移民上诉委员会运营的最后一年，大约有 9% 的申请人被部长认定为非难民，最终被该委员会认定为难民。[314]

进入整个体系的先决条件是，个人是移民身份调查的对象，这实际上意味着他们缺乏在加拿大居留的合法身份。其他身处加拿大但拥有某种形式的（临时）身份的人没有权利提出申诉或根据难民申诉程序对其申诉进行审理。这种限制导致了拉比冈特·普劳特所说的“行政噩梦”。为了让合法在加拿大的个人享受难民身份认定程序的益处，移民部实施了一种非法的程序，称为“在身份”申诉。该申诉人的审查方式与在移民身份调查中提出申诉的人相同。这种做法存在问题。首先，它缺乏最终性：如果被拒绝，该人可以再次提出申诉，并重新经历立法规定的整个程序。此外，“在身份”申诉人未能在其申诉处理期间获得就业授权，其工作资格取决于他们先前在加拿大的移民身份所赋予的（或未赋予的）工作许可。[315]

在 20 世纪 70 年代，加拿大接受的大多数难民都是通过海外安置，而不是在加拿大进行的庇护程序。在 20 世纪 70 年代初，加拿大通过安置 228 名西藏难民并制定“西藏难民计划”来接待他们，从而接受了首批非欧洲难民。[316] 接待西藏难民为其他难民安置打开了大门，因为加拿大在 1972 年至 1973 年期间接受了超过 7000 名被伊迪·阿明独裁政权驱逐出乌干达的南亚裔人，这是加拿大首次大规模接纳非白人难民。[317] 之后，加拿大在 1973 年接纳了 7000 名逃离皮诺切特政权的智利难民，并在 1975 年至 1978 年期间接纳了约 10000 名逃离黎巴嫩内战的黎巴嫩难民。[318] 在 20 世纪 70 年代，美国是最大的移民来源国，部分原因是由于大量不愿意参加越南战争的逃避兵役者和逃兵在加拿大寻求庇护。[99] 历史学家瓦莱丽·诺尔斯指出，不可能获得越南战争期间逃往加拿大的逃避兵役者和逃兵的具体数字，但估计数字从加拿大难民委员会的 30000 人到 40000 人不等，到马克·弗鲁特金（一名“逃避兵役者”兼作家）的 80000 人到 200000 人不等。[319] 之后，从 1978 年到 1981 年，加拿大接受了 60000 名来自东南亚的难民——这个数字占这些年被允许入境的移民人数的 25%。[241] 在这段时间里，加拿大通过海外安置的难民人数在人均衡量标准中超过了任何其他国家。[320] 加拿大移民官员还前往萨尔瓦多，对有危险的囚犯进行面谈，并向其中一些面临危险的人提供加拿大庇护，这是在另一个国家处理申诉的示例。[span>321]

也就是说，接受这些群体的决定是临时性的，并且具有高度政治性；例如，由于担心大多数智利政治难民过于左倾，并且不希望疏远美国或新的智利政府，加拿大政府限制了他们的人数，这就是为什么加拿大在 30 年的冲突中只接受了大约 7000 名智利人。[72] 同样，在加拿大接受了一些乌干达亚洲难民后，公众对此举表示了明显的反对，1972 年的一项民意调查显示，只有 45% 的加拿大人赞成政府的决定；一些政府官员认为，这一举措导致政府在当年的大选中失去了席位。[322]

随着《1976 年移民法》的通过，该法于 1978 年 4 月 1 日生效，加拿大就业和移民部（EIC）定义移民选择标准的权力被取消，并通过该法和法规中确立的可接受类别由议会保留。EIC 不再能够通过行政命令制定人道主义安置计划或任何其他计划，而这在《1952 年移民法》管辖加拿大移民时是允许的。1976 年法案为公约难民设立了一个可接受类别，并通过第 6(2) 条为可以指定的其他人道主义类别提供了立法授权。然而，在 1978 年 4 月 1 日该法案颁布时，没有进行任何指定，但有三个安置计划正在进行中，包括东欧人、智利/阿根廷和印度支那人。运营问题几乎立即出现。在确定可接受性之前必须对每个越南申请人进行公约资格测试，这非常繁琐，并且大大降低了效率。来自苏联的犹太移民拒绝提出难民身份申诉，因为他们认为这个词本身令人反感。智利人和阿根廷人显然不是公约难民，因为他们仍在自己的国家。为了确保在新的法律颁布之前获授权的计划的连续性，EIC 在 11 月制订了一项内阁令，根据第 6(2) 条指定了三个额外的人道主义类别。自我流亡类别涵盖了苏联犹太人和东欧人；印度支那人指定类别取消了对每个申请人进行公约资格测试的必要性；拉丁美洲指定类别 (LADC) 适用于仍在其所在国家居住的受迫害的智利人和阿根廷人，包括那些在狱中的人。[span>323]

为了应对民间社会要求在难民安置中发挥更大作用以及对政府难民安置决定进行批评的要求，加拿大在 1978 年建立了私人安置计划，通过该计划，公民可以完全或部分地帮助私人安置新的难民。[span>324] 迄今为止，已有超过 300000 名难民通过该计划来到加拿大。[span>325]

加拿大移民和难民委员会的成立

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加拿大移民和难民委员会成立的背景是 20 世纪 80 年代对现有难民身份认定体系的严谨性、能力、独立性和公平性所产生的担忧。

首先，在整个1980年代，人们对加拿大庇护制度的严谨性以及对该制度潜在的滥用表示担忧。正如黛博拉·安克所说，在1980年代初，政府承诺修改其所描绘的脆弱的庇护制度，该制度正被“非法”移民所利用。[326] 移民及难民局 (IRB) 成立的决定性事件之一是，在1980年代后期出现的感知危机情况，当时联邦政府召回议会进行紧急会议，在174名锡克教徒乘坐救生艇抵达新斯科舍省查尔斯维尔渔村附近后修改了《移民法》。[84] 当时，加拿大就业与移民咨询委员会报告称，大多数商界和劳工领袖认为政府“已失去对边界的控制”。[327] 1980年代改革党的平台体现了这种对制度完整性的担忧，该平台使用了被贴上“煽动性语言”的标签，谈论“移民滥用、假难民 [以及] 不适当的移民选择”。[328] 当时的进步保守党政府表示，“许多申请是欺诈性的。最近的数据显示，平均有 70% 的申请是无端的”。[329] 针对这些担忧，在 1980 年代中期实施的一种应对措施是，正如黛博拉·安克所描述的那样，采取了一系列限制性措施，包括取消对难民申请人的就业授权和各种社会服务，以及一项新的做法，即在难民申请人从美国前往加拿大之前，将他们送回美国，直到他们的加拿大听证会日期临近。[326]

由于在十年期间提出的难民申请数量不断增加，人们也对 IRB 前体系的能力表示担忧。丽贝卡·哈姆林指出，加拿大签署了上述国际条约，承诺保护难民，但在此之前，它并未将自己视为首个庇护国家，而且在此之前，寻求庇护者并未以大量数量来到其海岸。[330] 1980 年，加拿大收到了今天看来非常少的 1,488 份难民申请。[313] 然而，到 1980 年代中期，这一数字已经增长到如此大的程度，以至于如此多的人在国内提出庇护申请，以至于该体系不堪重负，1985 年收到了 8,260 份申请。[313] 1987 年，约有 27,000 份难民申请得到受理。[331] 由于申请数量的增加以及用于难民身份认定的资源，到 1988 年，处理一项申请平均需要 5 到 7 年的时间。[332] 加拿大的这种情况反映了世界其他地区类似的增长，例如，1976 年西欧国家接收了 20,000 名寻求庇护者，1980 年则接收了 158,000 名申请者，到 1986 年，每年收到的申请超过 200,000 份。[333]

为了应对这种增长趋势，以及人们对政治利益可能影响申请决定过程的担忧，1982 年，决定权移交给一个新组建的难民身份咨询委员会。[334] 该委员会首次真正独立于移民部门，拥有自己的主席和增加的预算。它的独立性体现在其直接向部长报告，而不是成为 CEIC 外交部门的一部分。[335] 这使它能够首次汇编关于世界各地产生难民情况的权威和独立文件。[308] 该体系只涉及书面提交材料，由委员会私下评估，委员会最终向移民部长提出建议。[336] 虽然 1983 年在多伦多和蒙特利尔开始了一项试点项目，为这些申请人提供口头听证，[84] 但这只是让一位 RSAC 成员参与审查，并与申请人和律师讨论他们可能有的任何问题。在这种模式下，该流程仍然是分开的，因为该成员本身并不做出实际决定；决定仍然由部长根据 RSAC 小组的建议做出，而小组本身并未见过申请人。[337] 该委员会由来自民间、移民部和外交部的成员组成，人数均等。[338] 因此，人们仍然担心难民身份认定过程与加拿大的外交政策无关。授予难民身份可以被视为对原籍国的声明，有人认为，加拿大有在政治理由上限制授予难民身份的历史，特别关注共产主义国家，并表现出不愿意承认来自新兴后殖民国家的难民，以免这种难民保护的授予被视为承认西方国家的政策和行动是造成难民流动的根源。[339] 例如，在 1980 年代，外交部试图推翻 RSAC 的决定，这表明该体系正在受到密切观察。[340]

一系列法院裁决破坏了现有的难民体系框架，这进一步推动了变革的步伐。到那时，该体系已经区分了“合法”和“非法”人员，只考虑对被调查因违反《移民法》而存在问题的个人提出难民申请。[341] 1985 年，联邦法院裁定这种区别不公平且无效。[342] 此外，1985 年的另一项判决，即《辛格诉就业与移民部长案》，规定，在申请人可信度受到质疑的情况下，必须在当时的《移民上诉委员会》进行口头听证。最高法院在做出这一裁决时，推翻了之前必须申请口头听证的体系。[343] 《辛格案》判决通常被视为一个分水岭，它强制执行了《加拿大权利与自由宪章》对抵达加拿大领土的移民的保护，从而要求对难民身份认定过程进行彻底改革，以确保作为一项常规措施开始提供公平的口头听证。[313] 对《辛格案》判决的直接回应之一是扩大口头听证的机会，并增强体系的能力，以促进这种机会。1985 年，C-55 法案修改了 IAB，以确保所有难民在申诉期间都有机会进行口头听证，并且该法案将 IAB 成员人数从 18 人增加到 50 人。[344]

为了应对这些挑战，当时的加拿大政府委托进行了一系列重大研究，主要包括 1981 年的移民实践与程序工作组，1981 年的麦当劳皇家委员会关于皇家骑警某些活动的调查（审查了移民中的安全审查流程），1983 年的罗宾逊报告，题为《加拿大的非法移民》，1984 年的拉图什尼报告，题为《加拿大的新的难民身份认定流程》，1984 年的德谢内斯委员会关于加拿大战争罪犯的调查，以及 1985 年的拉比·冈瑟·普劳特报告，题为《加拿大的难民认定》。这些报告都建议采取方法来建立新的庇护认定体系，以兼顾听取意见的权利，并平衡公平与效率之间的竞争利益。[313] 1981 年的工作组提交了一份名为“难民身份认定流程”的报告，该报告提出了三个主要建议：1) RSAC 应独立于移民和外部政策考虑；2) 使用公约难民定义应既遵循字面意义，也遵循精神；3) 申请人应在初步认定阶段获得口头听证。最后，该报告还建议修改《移民法》，将目前的认定流程替换为一个中央法庭，负责听证和决定难民申请。[345] 政府针对 1981 年工作组的报告采取了一些立即措施。例如，关于遵循公约难民定义精神的建议，部长发布了新的指导方针，规定应将疑点利益归于申请人。[345] 政府还采取了其他措施来提高难民申请人体系的公平性，包括在 1985 年用通用授权取代特定工作岗位的就业文件，[345] 以及取消了在申请人有资格获得就业授权之前必须举行听证会的要求，从而消除了一个导致就业授权等待时间长达 8 个月的障碍。[346]

从所有这些报告、事件和 1980 年代相关的立法运作中最终出现的是一个以法庭模式为中心的新的庇护制度。相关立法，即 C-55 号法案，或称《难民改革法》，于 1986 年在众议院提出。该法案由 C-84 号法案即《难民威慑和拘留法》补充。后一项更严格的立法是对抵达加拿大海岸的船只、犯罪和人口贩运的担忧做出的回应。[347] 议会紧急会议对这些法案进行了长时间的辩论。[348] 参议院对 C-84 号法案进行了广泛的调查，并两次否决了该法案。[349] 最终，在一位新的移民部长同意追加修正案后，这两项法案于 1988 年由众议院和参议院通过，并于当年 7 月 21 日获得御准。[350] 新制度的特征和方面包括

  • 建立一个独立的法庭：加拿大移民和难民委员会于 1989 年 1 月 1 日作为独立的行政法庭成立，拥有 115 名成员。[351] 当时，IRB 由两个部门组成：公约难民认定部门和移民上诉部门，取代了以前的移民上诉委员会。戈登·费尔韦瑟，新不伦瑞克前司法部长和加拿大​​人权委员会首任首席专员，被任命为 IRB 首任主席。[84] 正如各自的名称所暗示的那样，最大的变化之一是从难民身份咨询委员会转变为完全独立的法庭，咨询委员会将最终的决策权留给了其咨询的部长。[352]
  • CRDD 口头听证会：新的难民认定程序包括由两位 IRB 成员主持的口头难民申诉听证会。[353]
  • 资格标准：1988 年，加拿大议会通过修订《移民法》，将“资格标准概念纳入管理难民申请人的立法”。资格标准自此成为在加拿大申请难民身份的先决条件。[354]
  • 资格和可信依据筛选程序：《移民法》包括一项程序，所有申请人都会在两个小组面前进行听证，申请人有责任证明他们有资格确定其申诉，并且申诉有可信的依据。[355] 该小组包括一名移民官员和 CRDD 的一名成员。如果两位小组成员中的任何一位都被说服，那么申诉将在 CRDD 面前进行全面听证。部长由一名案件陈述官 (CPO) 代表参加此类诉讼。在入境口岸案件中，在第一级听证会上，为难民申请人提供“指定律师”，费用由部长承担，目的是避免处理申诉的延误。在引入该制度时，政府估计此筛选程序可以在三到七天内完成。[356] 此筛选过程需要提供理由。[356] 可信依据发现的门槛很低：《移民法》规定，如果裁决员或 CRDD 成员认为有任何可信或可靠的证据，难民部门可以据此确定申请人是公约难民，他们应确定申请人有可信的依据支持其申诉。[357] 截至 1989 年 10 月，根据此程序，5% 的申诉被认定缺乏可信依据。[358]
  • 总督委员会任命人：总督委员会可以任命多达 65 名公约难民认定部门的全职成员。[269] 如果工作量需要，可以招募额外的兼职成员。[359]
  • 非对抗性程序：CRDD 对申诉的听证应以非对抗性方式进行。为此，部长只有权提供证据，不能盘问申请人或提出意见，除非涉及排除问题。[269] CRDD 小组由一名称为难民听证官 (RHO) 的 IRB 雇员协助。[269] RHO 是以前难民身份咨询委员会制度下称为案件陈述官的新的名称。[360]
  • 私下进行：与以前的 IAB 公开进行的程序相反，CRDD 程序通常在闭门进行。[269]
  • 非正式程序：IRB 管理部门的目标是确保委员会尊重其准司法地位，并避免传统法院制度的繁文缛节，推动简短书面决定的理念，并支持口头决定。[361]
  • 根据安全第三国制度未指定任何国家：民间社会对新立法提出的一个担忧是它引入的安全第三国制度。为了回应公众对安全第三国制度的批评，时任就业和移民部长芭芭拉·麦克杜格尔相信，美国可能会将从加拿大驱逐的难民申请人送回中美洲，在那里他们的生命将处于危险之中。因此，她在 1988 年 12 月宣布，她“准备在安全第三国名单上不包括任何国家……我们认为，新制度可以在没有它的情况下运作”。[362]
  • 司法审查的限制：与 IAB 一样，对 IRB 做出的决定的司法审查只能在获得许可的情况下进行。[363] 但是，该法案规定，在法院对司法审查申请做出决定之前，不得进行驱逐。[364]
  • 决定后风险评估：政府在 1989 年制定了一项政策，对被拒难民申请人进行风险审查，以评估他们在被拒与被驱逐之间的时间，以评估有关新风险的申诉。[99] 具体来说，不成功的难民申请人可以向移民官员申请决定后审查，以评估遣返是否会导致令人信服的个人风险。此审查评估“生命风险、不人道待遇或极端制裁”，可以为未被 1951 年公约和议定书涵盖的人员提供保护。[365] 此类申请中大约 2-3% 被接受。[366] 正如下面所讨论的那样，这个过程最终成为现在 IRPA 第 97 条的基础。
  • 终止和撤销条款：根据这项新法律，部长可以在三名成员组成的小组面前向难民部门申请确定一个人不再是公约难民，理由是难民通过欺诈手段或虚假陈述获得其身份，或者难民不再需要保护。[364] 撤销申请首先需要获得主席的许可。

IRB 代表着加拿大庇护政策制定工作的新起点。作为向新制度过渡的一部分，政府为有待处理的庇护申请人制定了几个快速审查计划。第一个是有限的，称为 1986-87 年行政审查。[367] 随后一项与 IRB 同时生效的审查计划于 1989 年开始实施，旨在“清理积案”，为庇护政策制定工作开创新的局面。[310] 虽然政府避开了这个词，[368] 但它实际上相当于对在 1986 年 5 月 21 日之前进入加拿大的难民申请人的普遍赦免，允许已经在加拿大工作或有可能在不久的将来获得工作并且没有医疗、安全或犯罪问题的人留在加拿大并成为永久居民。[84] 正式来说，申诉被分为四组

  • 第一组：此前已经接受过宣誓质询的申诉人。这些申诉人通常被优先处理，因为他们已经在加拿大居住的时间最长。加拿大就业和移民部官员从 1989 年 3 月开始审查这些申诉。如果审查结果发现有可信的难民申诉理由，案件将提交给由一名裁决员和一名 CRDD 成员组成的特别小组。如果这些小组对可信理由的建议做出有利的决定，申诉人就可以申请永久居留，无需再进行听证。
  • 第二组：1986 年 5 月至 1987 年 2 月期间抵达加拿大并获得部长许可的人。
  • 第三组：移民查询被延期以接受宣誓质询，但未进行质询的人。
  • 第四组：未开始调查或尚未延期以接受质询的人。

第一组中被发现没有可信理由的申诉人，以及第二组到第四组的申诉人，将在被称为“加拿大移民中心”的地方接受面试。如果这些申诉人能够证明有足够的理由允许他们留在加拿大，例如家庭关系，则无需进一步审查，申诉人可以直接申请永久居留。[367]

在之前的系统中，只有 30% 的申请人被接受。[369] 在快速审查计划下，接受率要高得多，例如，1986 年处理的 28,000 名申请人中，大约 85% 被接受。尽管如此，政府拒绝了任何将此视为大赦的建议，并在 1990 年的一份新闻稿中声明：“宣布大赦就等于告诉全世界，加拿大容忍对法律的蔑视。我不能这样做。”部长如是说。[368] 从 Singh 案判决到 1989 年改革后的难民确定制度生效，总共积压了 125,000 件案件，这些案件通过快速审查计划得到解决。[302] 虽然快速审查计划本应在两年内处理完积压的申请，但实际上花费了更长的时间，用加拿大难民理事会执行主任珍妮特·登奇的话来说，这使得“难民多年来一直处于困境，与家人分离”。[108] 通过此积压处理程序被下令驱逐出境的申诉人需要获得部长同意才能以访问者或移民身份返回加拿大。[367]

难民制度的司法化和对难民定义的更广泛解释

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Singh 案判决以及随之对难民制度的改变，包括成立 IRB，带来的一个长期影响是难民程序的“司法化”程度越来越高。[370] 科林·斯科特将司法化定义为“以前受其他价值观和预期支配的关系，现在开始受法律价值观和规则支配的过程”。[371] 法律意义上的庇护已经取代了其他关于该机构和程序的理解，包括以前占主导地位的政治和宗教意义上的庇护。[372] 这种变化对该系统的管理方式产生了影响。例如，难民身份咨询委员会在 1980 年代提供的决策理由很少；正如难民律师大卫·马塔斯所描述的那样，理由通常只有“几句话”，而且“很少与他们得出结论的事实调查结果相关”。[373] 简而言之，他指出，提供的只是结论，而不是理由。IRB 提供的理由一般会更充分。这种转变与当时的国际趋势相一致，例如，直到 1984 年，英国的内政大臣才被要求为庇护决定提供理由。[374]

随着该系统司法化，强调个人保留律师的重要性，因此，1986 年一组移民顾问聚集在一起成立了加拿大的移民行业协会，即加拿大移民律师协会，也就不足为奇了。[108] 从 1978 年开始，移民法允许制定关于移民顾问执照的条例，但一直没有实施。关于移民顾问制度合法性的问题在 1990 年代得到了解决，当时不列颠哥伦比亚省律师协会对 Jaswant Singh Mangat 提起了法律诉讼，后者经营 Westcoast Immigration Consultants Ltd.，并以收费的方式为移民和难民委员会提供代理服务。在不列颠哥伦比亚省的一名法官以 Mangat 未在不列颠哥伦比亚省获得律师执照为由，对这些活动发出了禁令后，他的案子成为了一个测试案例，最终在 2001 年得到解决，当时加拿大最高法院得出结论，非律师移民顾问实际上是合法的，并且根据《移民法》获得授权。[108] 当时还没有规范移民顾问的制度，加拿大的法律也没有任何条款禁止未经许可的个人收取费用，以代表客户处理移民事务。[108] 直到 2002 年以后，这种情况才有所改变。

随着冷战的结束以及难民制度的司法化，被认定为难民的人的性质开始发生变化，这个概念从主要针对逃离共产主义，转向了一个更广泛的人权视角，即谁有权获得保护。难民学者吉尔·洛歇尔认为，从 1950 年代到 1970 年代，“认定迫害和确定迫害者并不会让人头疼，而授予庇护一般用于确认共产主义的失败和西方的仁慈”。[220] 新成立的 IRB 开始以一种被认为是“广泛”和“进步”的方式解释《难民公约》。1991 年，加拿大成为世界上第一个承认因性取向而受到迫害作为申请庇护理由的国家。[375] 1993 年，《移民法》进行了修订，赋予主席发布指南的权力。[376] 法律修正案于 1993 年 2 月 1 日生效。[377] 随后，加拿大在 1993 年 3 月 9 日发布了关于处理基于性别的庇护申诉的指南，[377] 这与人们越来越接受与基于性别的迫害相关的申诉有关。[378] 尽管 1980 年代进入加拿大的难民中 80% 是男性，[281] 但到 1990 年代末，该系统变得更加均衡。1996 年，IRB 采纳了关于儿童难民申诉人的指南，据称是任何国家系统采纳的首个此类政策举措。[379] 后来，在 2017 年，该委员会实施了关于裁决涉及性取向和性别认同与表达 (SOGIE) 的申诉的指南。[380] 申诉的接受率也大幅上升，在 1980 年代，大约 70% 在加拿大提出的难民身份申诉在审查后被拒绝；[331] 接受率在 1990 年代及以后不断上升。

加拿大对难民义务的这些进步解释受到加拿大的人权义务以及难民申诉人可以利用的国际人权程序的影响。加拿大政府于 1991 年批准了《儿童权利公约》。这补充了加拿大此前批准的其他文书，包括《公民权利和政治权利国际公约》以及《经济、社会和文化权利国际公约》。如今，申诉人可以向根据这些条约设立的七个联合国条约机构提出个人申诉，还可以向联合国人权理事会设立的特别程序提出申诉，特别是难民人权问题特别报告员。禁止酷刑委员会是迄今为止接受最多联合国条约机构申诉的机构，所有提交的个人申诉中，80% 到 90% 都与《公约》第三条所规定的不驱回原则的违反行为有关。[381]

类似的动态也适用于在加拿大出于人道主义和同情理由留居的申请，许多人选择申请这种方式作为申请难民身份的替代方案，或者在难民身份申请被拒绝后申请这种方式。曾经，难民权益倡导者指责这种申请毫无用处。1993 年，玛丽·乔·莱迪指责这种申请对难民“毫无用处”，并表示在过去的一年里，安大略省没有批准任何关于人道主义和同情审查的请求。[382]

申诉人数增长和效率措施

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这种对难民定义的扩展，其必然的结果是难民与其他移民越来越难以区分。[383] 事实上，由于贫困可能是侵犯人权的一个促成因素，许多难民会为了改善经济状况而移民。[384] 这些挑战，加拿大采用的个人主义身份认定模式，以及不断增加的索赔数量，迅速导致积压案件。1989 年 IRB 成立后不久，抵达加拿大的寻求庇护者人数开始上升，从每年数千人增加到 1992 年的 37,000 人。[385] 这与几个全球危机同时发生，包括 1991-92 年前南斯拉夫解体，当时许多人来到加拿大并申请庇护。此时，加拿大还通过其安置计划快速接收了来自波斯尼亚的 25,000 多名难民。[386] 虽然最初移民和难民委员会预计案件将在 8 周内或最长数月内得到处理。[387] 但是这种情况并没有发生。

1992 年 12 月参议院通过的 C-86 法案是对大量申请人的回应。该法案被认为主要关注的是提高系统的效率。它通过以下几种方式实现这一目标。

  • 首先，取消了 IRB 的索赔筛选系统，并将确定申请人是否有资格申请难民身份的权力从委员会转移到移民部门的高级移民官员手中。[388] 为了提高效率，C-86 法案将资格认定步骤转移到部门，并放弃了旨在消除“无可信依据”索赔的筛选程序。[389] 当《移民法》被修正以消除两阶段筛选程序时，一项新的测试被添加到该法令中，用于确定索赔是否没有可信依据，但该测试承担了不同的功能：它不再在初步阶段筛选索赔，而是用于限制那些索赔未得到任何可信证据支持的未成功索赔人的认定后权利。[390]
  • CRDD 被授予在不进行口头听证的情况下接受索赔的权力，这就是所谓的“快速处理程序”。作为快速处理程序的一部分，RHO 将会见索赔人，并向 CRDD 成员提出建议，建议是否应在不进行听证的情况下接受索赔，或是否需要进行听证。1993 年，在所有索赔中，有 25% 至 30% 是通过这种快速处理程序处理的。请参阅：加拿大难民程序/RPD 规则 23 - 允许在不进行听证的情况下接受索赔#委员会在不进行听证的情况下接受索赔的流程的历史是什么？.
  • GIC 被赋予了从难民司的全职成员中指定成员担任协调成员 (CM) 的权力，比例为难民司每 15 名成员配备 1 名 CM。
  • 对寻求对委员会决定的司法审查的程序也进行了修改。自从 IRB 成立以来，联邦上诉法院的专门小组一直负责进行司法审查，并在该过程中授予许可。1992 年 2 月对《联邦法院法》的改革将对可信依据决定的司法审查管辖权转移到联邦法院初审庭。[391] 1993 年，《移民法》的修正案生效，赋予初审庭的单一法官对公约难民认定司的所有决定的原始司法审查管辖权。[392] 从多成员小组改为单一法官进行司法审查是针对这种高容量系统实施的又一项效率措施。

此时也制定了新的 IRB 实务规则，即《公约难民认定司规则》SOR/93-45。

1994 年，作为对务实主义的让步，政府决定不将某些被拒难民申请人遣返原籍国，特别是来自中国的某些申请人。为此，政府引入了延期遣返令类别 (DROC)，允许那些在被拒难民申请人被拒绝后三年内未被遣返的申请人申请登陆，但必须满足某些条件。该类别特别针对解决约 4,500 名处于悬而未决状态的中国申请人的问题。[108] 因此，该举措是一种折衷方案：为现有的积压申请人提供一种赦免，这些申请人在天安门广场大屠杀事件发生后，等待遣返中国被暂停期间，一直处于等待状态，同时宣布对新被拒绝的申请人重新开始遣返。后来，加拿大还实施了特殊措施，以解决那些无法通过正常程序获得认可的申请人的情况。1997 年 1 月，政府推出了加拿大无证公约难民类别 (UCRCC)，为一些无法令人满意地证明身份的来自索马里和阿富汗的难民提供了成为永久居民的途径，但从他们确定难民身份之日起需要等待五年。[99]

此外，难民听证官的职位一直被认为是该系统效率和完整性的重要组成部分。该职位通过进行研究并负责在听证期间进行询问来协助 CRDD 成员。1995 年，该职位被改名为难民索赔官员。[376]

此外，还实施了一些措施，旨在简化加拿大境内人士的庇护程序，使提供建议专业化，并使在加拿大申请庇护的吸引力降低，其中包括：

  • 上诉限制：在 IRB 成立时实施的一项效率措施是，难民申请人不再能够对他们在该修订系统下被拒的索赔提出上诉。正如大卫·马塔斯所写，该新流程的这一方面当时受到了难民法律顾问的广泛批评。[393] 那些被拒绝的索赔人的申请人仍然可以向联邦法院申请司法审查。但是，1989 年对《移民法》的修正案引入了许可要求。[394] 因此，那些寻求联邦法院司法审查的人需要获得法院的许可才能审理他们的案件。约 10% 的案件获得了上诉许可，并且没有提供拒绝许可的理由。[395]
  • 对申请资格的更广泛限制：1994 年，公民和移民部部长被授权根据严重犯罪行为对难民申请人发布危险意见。这会导致暂停难民诉讼，并将案件移出 IRB 的管辖范围。[396] 此外，C-44 法案于 1995 年 7 月 10 日生效，规定重新认定是否有资格将索赔转至难民司。[397] 这允许暂停在 CRDD 处理索赔，并在高级移民官员确定索赔没有资格转至 CRDD 时撤销将索赔转至 CRDD 的决定。
  • 对申请人就业的限制：在 20 世纪 90 年代初，政府阻止了难民申请人工作。这种情况在 20 世纪 90 年代后期发生了变化。
  • 从两人小组改为一人小组：公约难民认定司最初的构想是，难民申请人将出现在由两名决策者组成的小组面前，只需要其中一名决策者接受他们的索赔，他们的申请就能获得成功。当时，与之前的难民身份咨询委员会[360] 和之前的移民上诉委员会[398] 的三人小组相比，这被认为是一种节省成本的措施。1995 年 3 月宣布了从两人小组改为一人小组的另一项节省成本的举措。[399] 虽然该法律直到下一个十年才被修改为将一人小组作为常态，但一人小组实际上在 20 世纪 90 年代已经成为常态。在那个时期，难民认定通常由一名成员独自做出，并获得申请人的“同意”这样做。凯瑟琳·多弗恩写道，到 2002 年法律修订正式将这一做法确定下来时，两人小组已经很少见了。[400]
  • 更加重视执行遣返：加拿大公民和移民部将遣返描述为难民系统中的一个关键工具。[401]
  • 移民顾问的专业化：采取了一些措施，使能够代表个人在 IRB 出庭的非律师移民顾问专业化，包括 1996 年在安大略省的森尼卡学院设立移民从业人员证书项目，这是加拿大首个此类项目。[108]

申请人数的增长和威慑措施

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曾经人们认为难民“问题”是可以解决的。 [402] 联合国难民事务高级专员办事处（难民署）最初只设立了三年。此后，该办事处得到联合国大会的续签，但每次只续签五年。难民署的临时性质和多次续签一直持续到2003年12月。当时，联大取消了时间限制，并制定了难民保护框架，该框架将无限期继续，“直到难民问题得到解决”。[402] 用肖娜·拉布曼的话来说，取消难民署授权的时间限制表明人们认识到这种解决方法越来越不可能实现。 [402] 对任何永久解决难民问题的期望减弱的同时，难民人数却在增加，寻求庇护者来自更远的地方，随之而来的是难民身份认定成本的增加。这是由国际机票价格下降和冷战结束造成的，冷战结束后，许多国家限制本国国民出境的规定大幅减少（例如柏林墙倒塌）。 [235]

作为回应，用布丽德·尼·格拉恩的话来说，各国开始采取越来越“创造性”的手段来限制难民流动，并限制他们承认的难民人数。 [403] 这些措施包括通过她称之为“相对不可见，因此在政治上更合算的不准入措施”来限制难民进入其领土。 [403] 近几十年来，加拿大越来越多地采取了这些措施。加拿大地理位置优越，被美国、墨西哥和三大洋环绕，长期以来，非法移民很难到达其领土。 [404] 近几十年来，随着该国寻求庇护者人数的增加，加拿大越来越多地转向以下不准入措施。

  • 限制性签证政策：直到20世纪70年代后期，加拿大与其他国家之间的直飞航班很少，而且对西半球任何国家都没有签证要求。 [405] 相反，许多前往加拿大的旅行者必须在美国转机，这通常需要获得美国签证。20世纪70年代后期，加拿大与其他国家之间的直飞航班开始出现，加拿大开始实施一项在加拿大境内寻求庇护的制度。加拿大同时开始要求入境者获得签证，这限制了人们获得庇护程序的机会。 [span>380] 1987年，政府开始要求，如果来自公民需要加拿大访问签证才能访问加拿大的国家，则经加拿大前往另一个国家的个人必须持有过境签证才能通过加拿大。 [span>406] 这些签证要求不断扩大，以至于今天，来自被认为是“难民输出国”的国家的公民通常需要访问签证，而这种签证被描述为“极其难以获得”。 [span>407] 例如，来自索马里、也门、阿富汗和叙利亚等难民输出国的签证申请被拒率接近75%。 [span>326]
  • 承运人制裁：承运人制裁是指对航空公司和其他运输服务机构的义务，要求他们确保不运送任何没有签证的人，如果他们需要签证。 [span>408] 公民及移民部向承运人收取被称为“高额”的行政费， [409] 用于支付每位持不正当证件抵达的旅行者的费用。 [span>410]
  • 将人口贩运定罪：加拿大利用将人口贩运定罪的条款作为威慑寻求庇护的一种手段，例如，对一名美国家庭成员因将十二名海地寻求庇护者运送到美加边境而被指控犯有人口贩运罪（根据《IRPA》构成犯罪，最高刑期为无期徒刑）。 [span>411] 此外，1993年通过的《C-86法案》扩大了申请人可能被认定为不可入境的标准。 [span>412]
  • 生物识别要求：20世纪90年代初，政府要求寻求庇护者进行指纹识别。 [span>413] 政府随后还开始实施并逐步扩大了签证申请人的生物识别要求；到2018年底，所有需要签证的访客也需要进行生物识别。 [span>414] 还采取了措施，利用这些生物识别标识作为与其他国家的信息共享协议的一部分。2001年12月的加拿大-美国智能边境宣言承诺，两国将开发共同的生物识别标识，并参与信息交流。 [span>415] 两国在2003年达成的协议题为《关于庇护和难民身份认定申诉的信息共享》，允许加拿大和美国之间自动、系统地共享有关寻求庇护者信息，包括生物识别和生物信息数据。 [span>415]
  • 第一庇护国原则：加拿大移民法自1988年以来就允许指定安全国家。 [span>416] 这一规定被用来授权加拿大和美国在2004年签署的安全第三国协议（见下文）。
  • 更严格的入境口岸面试和安全筛查：20世纪90年代初，政府实施了旨在降低寻求庇护人数的威慑措施，包括更严格的入境口岸面试。 [span>413] 然后，在9/11袭击事件发生后，当时的移民部长宣布，将在难民抵达加拿大时更大程度地利用前端安全筛查（FESS）策略。 [span>417] 有关FESS筛查的更多详细信息，请访问：加拿大难民程序/RPD规则54 - 更改诉讼日期或时间#规定159.9(3)(b)：与本法第34至37条有关的调查和询问程序被称为FESS程序。
  • 驱逐行动：20世纪80年代的《移民法》授权部长指示船舶不得进入加拿大的水域，如果部长有合理理由相信该船舶正在违反该法或法规将任何人带入加拿大；该规定受六个月的“日落条款”限制，在到期前没有使用过。 [span>418] 最近，驱逐和拦截行动已在海外发生。例如，1998年，加拿大官员安排塞内加尔海军拦截了一艘载有192名来自斯里兰卡的泰米尔人的船只，这些人在抵达加拿大之前被遣返回科伦坡。 [span>419] 2011年，印度尼西亚当局在加拿大的人口贩运信封计划的资助下拦截了“阿丽西娅”号，该船载有84名斯里兰卡泰米尔人。人口贩运信封基金还支持了2012年在加纳拦截“鲁武马”号，据当局称，该船驶往多哥和贝宁，数百名斯里兰卡难民在那里滞留。 [span>420]
  • 海外拦截：加拿大边境服务局（CBSA）被称为“移民诚信官员”的员工在海外工作，确保前往加拿大的人员持有合适的旅行证件。 [span>421] 加拿大的海外拦截计划是其所谓的多边境战略（MBS）的一部分。在MBS之下，联络官的任务是阻止那些没有获得加拿大授权或其他必要证件的人登上开往加拿大的飞机或船只。 [span>422] 2012年，政府报告称，在全球49个地点有63名此类官员。 [span>423] 在2001年至2014年之间，这些联络官在海上拦截了8.6万多人。 [span>424] 例如，在2018年，有7208人（主要是来自罗马尼亚、墨西哥、印度、匈牙利和伊朗）因“证件不齐”被禁止登机飞往加拿大。 [span>425]
  • 对过境国边境执法的资金支持：加拿大为全球南方的边境执法提供资金，以防止难民离开。 [span>426]

丽贝卡·哈姆林将这种威慑寻求庇护制度的兴起置于以下背景：“威慑制度的兴起在一定程度上是一个意想不到的后果的故事，因为每个国家在特定政治时刻做出的国际承诺反过来又困扰着未来的决策者。如果这些国家的领导人预料到当今情况所带来的财政、安全和政治挑战，他们可能不会那么愿意做出这些承诺，而这些承诺当时在很大程度上是一种抽象概念。”[span>330]

2002年从《移民法》转向《IRPA》

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在 1990 年代后期，联邦政府开始对当时的《移民法》进行全面改革，包括进行长时间的公众咨询期。[427] 政府委托了一份名为《不止是数字：加拿大的未来移民框架》的报告，该报告概述了改革后的制度的优先事项，其中一些被接受，而另一些（例如从 IRB 中移除确定难民身份的管辖权并将其转移到公务员手中[428]）则没有被接受。最终，《移民和难民保护法》（“IRPA”）是一项全新的法律，代表着自 1978 年以来加拿大首次对移民法进行全面修订。[429] 它起源于名为《关于移民到加拿大以及给予流离失所、受迫害或处于危险中的人员难民保护的法律》的 C-11 法案。[430] IRPA 于 2001 年 11 月 1 日[430]（或 2001 年 12 月[431]）获得皇家批准，并于 2002 年 6 月 28 日生效。从 6 月份的《移民法》转向 IRPA 标志着加拿大庇护政策的新纪元 - 被描述为专注于减轻行政负担的时代。在起草和制定 IRPA 的过程中，公众对是否应该制定一部管理移民事务的法律和一部管理难民法的单独法律的问题给予了相当大的关注。《不止是数字》报告主张这种观点，其动机是担心移民法和难民法之间的根本差异，但最终被拒绝了；然而，该法的新名称以及为难民设立的专门部门反映了这种担忧。[432] 新立法框架的要点包括以下内容

  • 框架立法：与之前的立法相比，IRPA 被描述为框架立法，更多细节可以在法规中找到。[376]
  • 合并的难民保护理由：IRPA 扩展了有权获得难民保护的人员类别。根据以前的移民法，唯一明确有权在 IRB 获得保护的人员是属于“公约难民”定义的人员。IRPA 将覆盖范围扩展到包括那些在被驱逐到其国籍国或以前经常居住地后有遭受酷刑、死亡和残酷和不寻常待遇风险的人员。[433] 加拿大在 1987 年批准了《禁止酷刑公约》，但直到那时才将其直接纳入加拿大国内法。[434] 丽贝卡·汉姆林写道，没有证据表明议会在 2002 年投票通过该法之前讨论该法时，认为引入 IRPA 第 97 条是重大的。在辩论该法案时，公民和移民部长埃莉诺·卡普兰向议员们保证，IRPA“使我们能够简化程序，这样那些真正需要我们保护的人将能够更快地来到加拿大，而那些不需要保护的人将能够更快地被遣返。这种简化非常重要”。[435] IRPA 生效后，IRB 法律服务部门立即为决策者制作了一份关于如何做出第 97 条决定的大量指南；该指南指出，这些决定被纳入 IRB 任务，以避免以前的“支离破碎”和“多层”方法带来的“延迟和不一致”。[435]
  • 重点关注遵守国际人权文书：IRPA 在加拿大的移民法中引入了一项规定，规定该法应以符合加拿大签署的国际人权文书的方式进行解释和适用。
  • 从 CRDD 转移到 RPD：公约难民认定司（CRDD）更名为难民保护司（RPD），以反映其现在对合并的难民保护理由拥有管辖权。裁决司也更名为移民司（ID）。
  • 创建 RAD：IRPA 创建了难民上诉司（RAD），该司将对负面决定进行实质性审查，尽管这需要十年才能完全实施。[span>436] 具体来说，该法案通过后，《加拿大公民和移民部》宣布，由于“系统压力”，RAD 的实施将被推迟。[437]
  • 转向单人 RPD 审议小组：由于 IRB 的积压案件是一个巨大的问题，因此支持 RAD 的工作人员时间是通过从双人审议小组转向单人听证会（或偶尔是三人 RPD 审议小组）而创造的，这样每个案件通常只需要一半数量的委员会成员。[span>438] 这与之前存在的双人 CRDD 审议小组或在同意的情况下使用单人 CRDD 审议小组形成对比。
  • PRRA：IRPA 从加拿大境内后认定难民申请人类别（PDRCC）过渡到遣返前风险评估（PRRA）程序。[span>439] 该程序弥补了申请人无法提出第二次难民申请的缺陷，即使在第一个申请被拒绝后，原籍国的状况发生了变化。[span>440] PRRA 的运作方式是，被拒绝的庇护寻求者可以申请 PRRA，以评估自其决定做出以来，难民申请人所面临的风险是否发生了变化。[span>441] PRRA 是基于书面提交的申请的行政审查。[span>442] 当政府在 2003 年宣布成立 CBSA 时，最初的计划是将 PRRA 的责任转移到他们身上，但在非政府组织的压力下，PRRA 的责任仍然由加拿大公民和移民部负责。[span>443] 正如下面所述，IRPA 在 2012 年进行了修订，以限制在拒绝申请后的 12 个月内获得 PRRA。与此同时，在 IRPA 之前，难民申请人如果离开加拿大至少 90 天，可以向 CRDD 提出第二次申请。但是，随着 IRPA 的出现，即使申请人离开加拿大后返回，他们也只能向 RPD 提交一份申请。
  • 澄清主席的权力：IRB 主席的权力得到了澄清和增加，包括指定协调成员的权力；委托某些权力的权力；将 GIC 指定人员分配到某一部门的权力；采取任何必要措施以确保 IRB 成员高效地、不拖延地履行其职责的权力；此外，除了以书面形式向成员发布指南的权力外，主席现在还拥有将 IRB 决定确定为“司法指南”的权力，以帮助成员履行其职责。
  • 加强安全措施：Sharryn Aiken 等人写道，IRPA 信号的最重大转变是，它表明加拿大移民法发生了明显的安全转向。他们指出，“在 2001 年 9 月 11 日美国袭击事件发生后不久通过的立法中，这并不奇怪”。[427] 彼得·肖勒写道，政府几乎废除了 IRPA 以引入一项对难民更严格的法律，但移民部长埃莉诺·卡普兰最终决定继续实施 IRPA。[span>444] 这项法律包括许多与安全相关的措施，包括
    • 加强拘留申请人的权力：IRPA 扩大了移民官员的权力，让他们可以拘留那些有逃跑风险、对公众构成威胁或身份存疑的难民申请人。这种扩大的权力导致根据《移民法》被拘留的人数大幅增加，从 2000 年的 8000 人增加到 2003 年的 11500 人。[span>445]
    • 因犯罪行为而无法获得难民保护的更广泛理由：与 1976 年的法律相比，IRPA 包含了更广泛的理由，限制了难民申请人获得难民申请认定的资格。[span>446]
    • 反走私措施： 过去一个世纪见证了吉尔·洛施尔所描述的“贩卖人口和跨大陆人口走私的急剧增长”。[447] IRPA 中的条款首次执行了加拿大在《巴勒莫公约》及其《走私议定书》和《防止、压制和惩治贩运人口特别是妇女和儿童的议定书》下的义务。[448] 走私者在刑事定罪后有资格被判处无期徒刑。[449]
    • 部长干预： 随着 IRPA 的出现，部长被授予干预所有难民索赔的权力。

虽然上述对该系统的全面改革代表着重大变化，但值得注意的是，一些在《不仅仅是数字》报告中主张的改变最终被拒绝了。例如，该报告建议将海外和国内难民索赔的处理统一到一个系统中，并为两者共享决策者。拥有一个单一系统反映了对难民身份更一致决策的渴望，但在肖娜·拉布曼的话中，“[淡化了] 海外安置中选择方面的额外必要性”。[450] 该提议没有被采纳。

IRPA 后措施

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在引入 IRPA 之后，采取了一系列措施，继续关注系统完整性、效率以及减少 RPD 的积压。这些措施包括

  • 逆向提问： 在引入 IRPA 的次年，即 2003 年，IRB 主席发布了关于听证会行为的第 7 号指南，该指南创建了在 RPD 听证会期间进行提问的新顺序。在难民保护索赔听证会中，新的提问顺序是，如果部长不是当事方，任何证人（包括索赔人）将首先由 RPD 询问，然后由索赔人的律师询问。[451]
  • 拒绝引入 RAD： 在 IRPA 生效后的下一个十年中，一些议员曾多次尝试通过另一项法案迫使实施 RAD，包括在 2008 年夏季的一次非常接近成功的尝试。[452]
  • 加拿大边境服务署的创建： 加拿大边境服务署成立于 2003 年。它作为加拿大公共安全部的组成部分运作，该部门也是在 2003 年根据美国国土安全部的模式创建的。[453]
  • 日益以能力为基础的成员任命流程： 此外，对该部门总督委员会成员的任命流程也进行了调整。对 IRB 的此类 GIC 任命一直由公民与移民部长控制，尽管在 20 世纪 90 年代实施的改革开始为 IRB 管理提供更大范围，以根据更多基于能力的标准参与成员的选择和再任命。这些努力在 2006 年冬季被新当选政府推翻，当时新当选政府引入了一些变化，赋予部长更大的控制权和自由裁量权。IRB 主席让-盖伊·弗勒里在此时意外辞职，距离他任期结束还有八个月，这引发了人们的猜测，认为他是在抗议中辞职的，他一直是更以能力为基础的任命流程的坚定支持者。[395] 同样，一位副主席和 IRB 执行董事也提前离职，另外，选择移民和难民委员会仲裁员的咨询小组的五名成员也辞职，他们发布了一封公开信，表示他们是在抗议中辞职的。[454]
  • 与美国签署安全第三国协议： 安全第三国协议是双边或多边协议，要求难民在到达的第一个国家寻求庇护，禁止他们在协议的另一方国家寻求庇护。[135] 在 20 世纪 80 年代，加拿大的《移民法》中包含了安全第三国协议的条款。加拿大在随后的几十年中试图与美国谈判这样的协议，最初没有成功。例如，1993 年，加拿大与美国签署了一份谅解备忘录，目的是将美国宣布为安全第三国。[455] 但在 1998 年，加拿大政府宣布，根据该谅解备忘录与美国进行的谈判（旨在将美国设计为安全第三国）正在被放弃。[99] 直到 9/11 之后，加拿大才能够成功完成此类谈判。[456] 具体来说，2002 年 12 月 5 日，加拿大与美国签署了安全第三国协议。[457] 该协议于 2004 年 12 月 29 日生效，这是加拿大移民立法中首次使用安全第三国制度。[458] 该协议以欧盟成员国之间的多边《都柏林条例》为蓝本，[459] 禁止大多数人在他们首先在另一个国家登陆的情况下，在两国任何一个国家的常规陆地入境口岸寻求庇护。[135] 安全第三国协议的直接影响是加拿大国内难民索赔的数量大幅下降；协议生效后，在加拿大-美国边境提出的索赔数量下降了 49%。[135] 然而，这种趋势并没有持续。[460] 对于那些确实在加拿大边境提出索赔的人来说，绝大多数人符合该协议的例外情况之一——2005 年，在边境提出的 4033 项索赔中，只有 303 名难民索赔人被遣返美国，因为他们没有资格在加拿大申请。[442]
  • 联合国难民署执行委员会的扩大： 加拿大继续在联合国难民署执行委员会任职。它的规模从 20 世纪 50 年代的 25 个国家增长到今天的 106 个国家。因此，吉尔·洛施尔写道，执行委员会已经变得太大而政治化，它通常不是一个有效的决策机构。[238]
  • 对移民顾问的监管： 加拿大移民顾问协会成立于 2004 年，旨在规范移民顾问的活动，他们代表他人提供付费服务，这是加拿大首次成立此类监管机构。[108]

此外，2006 年 6 月 22 日，总理在众议院向受人头税和以前排斥性立法影响的华裔加拿大人社区公开道歉。政府同意向支付过人头税的幸存者或其配偶支付 20,000 美元的赔偿；当时大约还剩下 20 人活着。[119]

2010 年和 2012 年的难民改革

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两项立法在 2010 年和 2012 年对难民系统进行了重大调整，即《平衡难民改革法》（BRRA，2010 年）和《保护加拿大移民系统法》（PCISA，2012 年 6 月）。BRRA 于 2010 年 6 月 29 日获得御准。它是在少数党政府期间由议会通过的，在对 IRPA 的大量修正案中，包括反对党提出的部分妥协方案。随后于 2011 年 5 月 2 日举行联邦大选，在选举之后，BRRA 在 BRRA 的实质性条款于 2012 年 12 月 15 日生效之前，由议会新组成的多数党政府进行了修正。这些后续修正案以 PCISA 的形式出现。PCISA 的关键部分最初是《防止人口走私者滥用加拿大移民系统法》（人口走私者法）的一部分，该法案于 2010 年 10 月作为 C-49 号法案提出。2011 年 5 月的加拿大联邦大选导致 C-49 号法案在议事日程上失效后，新成立的多数党政府于 2011 年 6 月重新提出了这些条款，即 C-4 号法案。然后，这部《人口走私者法》被纳入 2012 年 6 月的 C-31 号法案，即 PCISA 中。[461]

正如尼尔·耶茨所描述的，这些改革的重点是加快索赔处理速度，目的是让善意索赔人能够更快地获得批准，而那些未获批准的索赔人则能够更快地从加拿大被驱逐，前提是他们可以获得 IRB 新成立的难民上诉部门。[462] 为了实现这一目标，进行了各种调整，包括

  • 法定听证会时间表： 该立法包括加快听证会安排时间表的规定。[459] 其中要求在索赔人提出索赔后的 60 天内举行听证会。[463] RPD 听证会的初始日期由移民官确定。
  • 难民上诉司（RAD）的实施。作为这项改革的一部分，RAD 于 2012 年 12 月 15 日正式成立。[464] 现阶段实施的 RAD 职责范围比 IRPA 首次生效时最初制定的 RAD 立法条款所设想的范围更广。例如，IRPA 最初规定部长和上诉对象只能提交书面材料。此后，BRRA 对此进行了修改，允许他们提交文件证据，但“仅限于在驳回其索赔后出现的证据或无法合理获得的证据，或在特定情况下，该人不能合理预期应提交的证据”。[465]
  • 公务员决策者：IRB 难民保护司的一级决策者开始由根据《公共服务就业法》任命的公务员担任，而不是由总督令任命。放弃总督令任命体现了政府移民法咨询委员会的一项关键建议，即应任命合格的公务员，而不是政治任命者，担任加拿大移民和难民委员会成员。[466]
  • 取消难民保护官员职位：一个曾经被称为难民听证官员 (RHO)、难民索赔官员 (RCO) 和难民保护官员 (RPO) 的职位[467] 被取消，理由是鉴于公务员决策者将具备的专业知识，该职位不再需要。这些职位以前在听证会上协助委员进行提问。
  • 创建指定原籍国 (DCO) 列表，这些国家通常不被认为是产生难民的国家，因此对来自这些国家的难民的索赔制定了威慑和加速处理措施。[468] 指定原籍国列表于 2012 年作为《保护加拿大移民制度法》的一部分引入。该举措借鉴了欧洲安全原籍国列表，该列表用于欧洲的庇护制度。[459] 对来自 DCO 的寻求庇护者而言，这意味着将采用加快审理程序，缩短时间线，无法获得难民上诉司的审理，对未获批准的申请者寻求司法审查没有自动中止遣返令，获得 PRRA 的机会有限，以及在等待索赔决定结果的前 180 天内，没有资格获得工作许可证或医疗保健。[469] 指定为安全国家取决于对国家民主进程水平和人权记录的定性观察，以及两个定量门槛，包括当 IRB 驳回该国国民的索赔数量超过 75% 或该国国民的索赔数量超过 60% 被撤回时。最初的 DCO 列表包括 25 个国家，最终扩展到包括 42 个国家。[470] 2019 年 5 月 17 日，在联邦法院做出的一系列裁决[471] 中，法院认定 DCO 政策的某些条款不符合《加拿大权利和自由宪章》，因此被废除。加拿大政府宣布将从 DCO 列表中删除所有国家[470]，并将通过立法修正案最终废除 DCO 制度。[472]
  • 创建指定外国国民的概念：PCISA 改革建立了针对所谓的指定外国国民的制度。[473] DFN 如该法所定义，是指由两名或两名以上难民申请人组成的群体，被公共安全部长怀疑在偷渡者的帮助下“非法入境”。[474] 被指定为 DFN 的后果包括，如果 DFN 年满 16 周岁，则将被自动拘留，直到其难民索赔得到认定。[463] 这一做法借鉴了加拿大在 2010 年泰米尔难民乘坐 MV Ocean Lady 号和 MV Sun Sea 号抵达后实施的强制拘留做法。[475] 此外，即使他们的索赔得到批准，DFN 也无法在五年内申请永久居民身份，[463] 也无法获得旅行证件，也无法为家庭成员担保。[474] 该法引入这些条款后不久，政府便在多个案件中援引了这些条款。[476]
  • PRRA 改革：2012 年，议会对 IRPA 进行了修正，限制了在索赔被驳回后的 12 个月内申请 PRRA。[477] 此后，PRRA 的运作方式是，如果被拒绝的寻求庇护者在他们最后一次难民索赔决定做出后的一年内没有被遣返出加拿大，他们可能有资格获得 PRRA，以评估该难民申请人面临的风险在这一年内是否发生了变化。[441] 对这一 12 个月限制有一个例外，即来自 DCO 的申请人，他们被限制在首次决定做出后的 36 个月内申请 PRRA；这一更长的 PRRA 限制被认定为违反了《宪章》第 15 条，并在《费赫尔诉加拿大案》中被废除。[478] 《平衡难民改革法》还将 PRRA 的权力从部长转移到 IRB，但这一转移从未真正实施，[479] 最终于 2022 年被废除。
  • 对临时联邦医疗计划的限制：临时联邦医疗计划为难民申请人提供医疗保健，直到他们的索赔得到处理。作为一项旨在减少难民申请人来加拿大的动机策略，政府于 2012 年 12 月 15 日削减了某些类别申请人的医疗保健权利。[480] 这一政策变化是通过枢密院令引入的，该令限制了在某些难民索赔待处理期间，在加拿大的医疗保健权利，主要是来自 DCO 的申请人的索赔。[481] 这些申请人享有的医疗保健水平远低于其他申请人。2015 年，联邦法院宣布这项政策违宪，法院认定由此产生的制度相当于《加拿大权利和自由宪章》禁止的“残酷和不寻常的待遇”。[242] 这一决定是世界各地法院做出的类似案件中的一起，这些案件反对限制性庇护立法。例如，英国上议院在《林布埃拉案》中认定，拒绝向寻求庇护者提供援助的决定有可能违反禁止不人道和有辱人格待遇的规定，因为申请人可能“被迫露宿街头，除非是短期内可以预见并很快结束的时期，或者他们非常饥饿，或者无法满足最基本卫生需求”。[482]
  • 终止：新立法规定，如果难保司允许部长申请终止其难民保护，某些人的永久居民身份将被取消。这使这些人无法入境加拿大。

目前的难民保护司规则版本于 2012 年 10 月 26 日生效，该立法也随之生效。[483] 加拿大移民和难民委员会在其公开评论中强调了这些规则，并强调了决策应以这些规则为指导的重要性。这与当时移民部长杰森·肯尼（Jason Kenney）对此类问题的评论一致：“我认为大多数加拿大人直觉上都理解，对移民的广泛公众支持，坦率地说，我们社会的多样性，取决于有一个管理完善、规则为本、公平的移民制度。我认为他们理解，我们每个人都必须维护这样一个制度”。[328] 2012 年，这些新立法和难保司规则生效后，庇护申请数量下降了 49%。[484]

除了上述立法外，2011 年，最初被称为《打击不诚实顾问法》的 C-35 号法案修正了 IRPA 第 91 条。通过公民与移民部长制定的法规，加拿大移民顾问监管委员会 (ICCRC) 成为移民顾问的监管机构。

2010年代难民保护举措

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对有犯罪记录人士的制度变更

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2013年之前，《移民与难民保护法》规定，如果永久居民因在加拿大被判处至少两年监禁的罪行而被认定为不可入境，则无法向移民上诉部门提出上诉。从2013年6月19日起，《加快遣返外国罪犯法》获得皇家御准。[485] 该法将IRPA第64(1)条中关于严重犯罪的依据从“至少两年”改为“至少六个月”，限制了对IAD的上诉，IAD对是否实施遣返具有决定权。

安置计划

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加拿大每年积极在自愿分担责任机制下安置数千名难民。此举使加拿大位列全球约三十个国家的小群体中，除了《难民公约》中承诺的“不驱回”外，还愿意通过安置提供难民保护。[486] 传统上，三个国家一直是安置的领导者：加拿大、澳大利亚和美国。他们共同接收了联合国难民署大约90%的安置转介。[487] 例如，在2017日历年，美国安置了33,400名难民，加拿大安置了26,600名难民，澳大利亚安置了15,100名难民。[488] 为了延续这一传统，加拿大在2015年启动了一项计划，旨在安置超过25,000名叙利亚难民。

庇护城市运动

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许多人没有申请庇护，而是以无证自设移民的身份生活在社会边缘，担心被捕、驱逐出境和其他惩罚措施。[489] 1906年的《移民法》规定，市政当局有责任报告某些类别的可驱逐出境的移民，包括那些成为公共资金或任何慈善机构负担的移民。[490] 这项义务随后从加拿大的移民法中删除。尽管如此，在加拿大没有合法移民身份的人，无论是难民、难民申请者还是其他身份，都难以获得政府和私人服务，除非他们出示移民文件，否则他们会被移交移民当局并被驱逐出境。在加拿大，自2013年以来，多伦多、伦敦、温哥华 [491] 埃德蒙顿、蒙特利尔、阿贾克斯 [492] 和汉密尔顿都宣布自己为庇护城市。[493] 这些庇护城市政策通常涉及确保无证人士获得市政服务的条例，但并未完全禁止与联邦边境执法当局共享信息。

五眼联盟国家之间扩大信息共享协议

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2010年代，世界各地的庇护系统越来越多地使用生物识别技术。例如，截至2018年底，仅联合国难民署就报告了已捕获和存储了超过710万难民的生物识别身份信息。[494] 加拿大长期以来一直在从难民申请者那里收集生物识别信息，并且在此期间开始更多地与伙伴国家交换此类信息。加拿大长期以来与美国拥有信息共享协议，根据该协议，双方交换关于难民申请者的信息。例如，2001年12月的加拿大-美国智慧边境宣言承诺，两国将开发共同的生物识别标识符，并进行信息交换。[415] 2003年，两国签署了一项名为《关于庇护和难民身份声明信息的共享》的协议，允许加拿大和美国之间自动、系统地共享关于庇护申请者的信息，包括生物识别和生物统计数据。[415] 交换的信息包括：身份相关信息，例如生物统计数据和生物识别数据；之前的难民身份声明状态（拒绝、放弃或批准）；表明申请不可入境的任何数据；以及为支持之前的申请而提交的任何证据。[415] 2009年，“五眼联盟”国家签署了《数据共享协议》，通过生物识别（指纹）数据交换进行少量“移民检查”。这项安排旨在作为自动数据交换的试点，并承诺每年共享3000个指纹。加拿大随后与英国（2015年）、澳大利亚（2016年）和新西兰（2016年）达成信息共享协议，从试点模式转变为自动共享信息。[415]

非法越境争议

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自从1989年委员会成立以来，在加拿大和国际上，提出难民申请的人数大幅增加。从全球范围来看，在1980年代，全球提交了230万份庇护申请，主要集中在西欧、美国和加拿大。在1990年代，这一数字增长到610万份申请，接收国家名单扩大到包括澳大利亚、新西兰、斯堪的纳维亚和南欧。在2000年代，全球提交了550万份新的申请，爱尔兰、希腊、波兰和南非等国家成为新的热门目的地。[495] 如今，全球每年约有100万人申请庇护，[496] 其中被归类为难民的人占全球移民人口的7%到8%。[497] 同样，在加拿大，虽然新的申请数量经历了周期性变化，但总体呈上升趋势。在1989年IRB成立后不久，抵达加拿大的寻求庇护者人数从每年数千人上升到1992年的37,000人。[385] 从那以后，发生了三起显著的案件决定积压情况：2002年有超过57,000起申请，2009年有超过62,000起待决申请，[498] 以及2017年以后，难民保护司有90,000起申请等待裁决。[499]

在这种情况下，从美国非法越境进入加拿大的人成为一个重大的政治问题，大约从2017年开始。[328] 此类越境主要发生在魁北克-纽约边境的罗克斯汉姆路和曼尼托巴省的埃默森。从2017年到2020年，超过59,000人以非法方式越过加拿大-美国边境并在加拿大申请庇护，[500] 以逃避《安全第三国协议》规定的限制。其中包括2017年的20,593名申请者、2018年的19,419名申请者，然后是2019年的16,077名申请者。[500] 魁北克省接收了来自美国的非法越境者约95%。[501] 在这段时间里，加拿大庇护申请的总数也同样上升，从2016年的23,870起上升到2017年的50,390起、2018年的55,040起，再到2019年的64,045起。[502]

全球范围内用于难民身份认定 (RSD) 的资源被恰当地描述为巨大。2017 年，各国和难民署对个人庇护申请做出了 150 万个决定[503]，截至 2018 年，全球有 350 万名寻求庇护者。[504] 虽然确切数字难以确定，但学者指出，各国和难民署进行的 RSD 的总成本超过了难民署向难民提供的直接人道主义援助的总成本。[505] 事实上，Thériault 估计，仅全球北方就花费了 200 亿美元用于 RSD[506]，这个数字是难民署预算的数倍[507]，据他估计，是全球南方负责照顾难民人口的机构预算的四倍，尽管 85% 的难民居住在那里。

在世界各地，非法入境者获得庇护成功的比率通常高于那些在其他临时签证到期后申请的人。例如，在澳大利亚，乘坐船只抵达的寻求庇护者的历史平均成功率超过 80%。学者 Daniel Ghezelbash 指出，这主要是由于签证制度有效地识别出可能拥有庇护申请资格的人，并不会向他们发放签证，从而使他们无法通过合法途径前往该国。[508] 尽管这些申请者的行为具有可比性，但非法抵达一个国家并受到国家威慑措施驱使的申请者所进行的旅程通常是危险的。例如，一些越境进入加拿大的人在冰点温度下徒步数小时后，因冻伤而失去肢体，2017 年，57 岁的加纳祖母 Mavis Otuteye 在加拿大-美国边境附近的一个沟渠中被发现死于低温症。[509]

美国和加拿大之间边境过境人数的增加产生了政治、程序和法律后果，包括

  • 对安全第三国协议的挑战： 2017 年以后，有人呼吁暂停或终止安全第三国协议，包括对该协议进行法律挑战，该挑战在加拿大最高法院 2023 年的裁决之后仍在联邦法院继续进行。[510] 参见：加拿大难民程序/IRPR 第 159 条 - 安全第三国#安全第三国协议与美国宪法。
  • 申请人数增加： 申请人数的增加导致政府增加了加拿大移民难民局 (IRB) 的处理能力。申请人数增加带来的一个影响是加拿大移民难民局的案件积压不断增加。2017 年，IRB 启动了一个名为“非法边境过境应对小组”的项目，拥有 20 名决策者。[511] 在其 2019-20 部门计划中，IRB 指出“积累了超过 75,000 个申请，按照目前的资金水平，需要超过两年的时间才能处理完”。[512] 联邦政府针对申请人数激增采取的一项举措是，暂时扩大 IRB 的处理能力。政府增加了难民保护部门的资源，以便到 2021 年能够处理多达 50,000 个庇护申请。[513]
  • 呼吁扩大安全第三国协议： 2017 年以后，有人呼吁将安全第三国协议的适用范围扩展到整个加拿大-美国边境。截至 2017 年，民意调查显示，70% 的加拿大人认为应该加强加拿大-美国边境的安保。[514] 2018 年安格斯·里德民意调查显示，超过一半的受访者表示，加拿大对非法进入加拿大的寻求庇护者过于慷慨。[515] 在其 2019 年纲领中，加拿大保守党承诺优先考虑“经济移民”，并将那些面临“真正迫害”的人置于“虚假”难民申请者之上。[328] 保守党表示，如果当选，将雇用 250 名 CBSA 官员，并将 IRB 成员调至过境点附近，以加快处理过程。[516] 加拿大和美国之间一项扩大后的安全第三国协议于 2023 年生效：加拿大难民程序/IRPR 第 159 条 - 安全第三国#安全第三国协议文本。
  • 转介至 IRB 的资格变更： 非法边境过境争议导致议会对哪些申请者有资格在 IRB 面前进行听证做出了修改。2019 年 6 月，对《移民和难民保护法》做出了修订，纳入了《2019 年预算执行法案》中的 C-97 法案。[517] 这些修改为难民申请者引入新的不合格理由，如果他们之前在与加拿大签署信息共享协议的国家申请过庇护。在实践中，这意味着那些在美国、英国、澳大利亚或新西兰（“五眼联盟”国家）提出过先前申请的人，将无法在加拿大申请难民身份，他们的申请也不会被加拿大移民难民局进行听证，不过，如果与其他国家签署了信息共享协议，这些国家也会被纳入。[518] 无论先前申请是否做出决定，情况都是如此。[519] 那些被认定没有资格向 IRB 提出申请的人可以提交遣返前风险评估申请。[520] Idil Atak 将这份综合法案描述为“在 2019 年联邦选举前夕匆忙通过”，是政府应对非法边境过境争议的措施的一部分[521]，这可以被视为加拿大政府能够迅速应对发展形势，并制定新的移民法律的例子。[522]
  • 转介至难民保护部门的程序变更： 《2019 年预算执行法案》还修订了 IRPA，取消了对将申请转介至难民保护部门的资格做出决定的三天时间限制，并取消了如果在该时间段内没有做出资格决定，则将申请“视为转介”至难民保护部门的规定。[523] 由于魁北克省的律师不足，IRB 发布了一份临时执业公告，指示某些申请者必须在规定的截止日期前提交其申请理由表格中的一些基本信息，而其余的详细信息可以在以后添加。[524]
  • IRB 安排变更： 随着 IRB 的案件积压不断增加，难民保护部门第一次听证的平均等待时间已延长至两年，而大多数寻求庇护者的法定时间线是两个月。[525] 申请人数的增加导致 IRB 的案件安排和优先级发生了变化。《移民和难民保护条例》允许在出现运营限制的情况下，对难民保护部门举行听证的时间限制进行例外处理。[526] 为了处理案件积压，IRB 开始优先安排较早的案件，而不是较新的案件，并放弃了条例中的案件处理时间线。以前，当 IRCC 或 CBSA 将案件转介至难民保护部门时，申请者也会收到一个听证日期；然后，难民保护部门由于缺乏处理能力，无法在规定的时间内举行听证，因此会推迟听证。截至 2018 年 8 月 29 日，申请者在转介时不再收到听证日期。[527]

新冠肺炎

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2020 年，为了应对新冠肺炎病毒，57 个国家对寻求庇护者关闭了边境。[528] 最初，加拿大政府宣布，所有在入境口岸以外抵达的申请者将接受病毒筛查，如果检测结果呈阳性，则将被隔离。几天后，加拿大政府改变了立场，宣布所有申请者将被遣返回美国。[529] 作为此举的一部分，两国达成了一项临时协议，允许加拿大将从美国进入加拿大以申请庇护的人遣返回美国。[530] 该协议适用于陆地边境沿线的官方入境口岸，以及航空和海上入境口岸。政府还将罗克瑟姆路指定为安全第三国协议的入境口岸，并开始将寻求庇护者遣返回美国。[531] 为了应对这些措施，试图非法越境的人数大幅下降，例如，在边境关闭的 3 月 16 日至 2020 年 5 月 8 日之间，只有 24 名非法移民寻求提出申请。[532]

由于疫情，许多国家暂时暂停了庇护程序。[533] 加拿大就是其中之一。由于疫情，难民保护部门关闭了所有听证会，直到 2020 年夏季才恢复，包括首次引入虚拟（远程）听证。IRCC 和 CBSA 将申请转介至 IRB 的时间被推迟或暂停了更长的时间。[534]

在 COVID-19 大流行期间，加拿大政府也实施了其定期的寻求庇护者大赦运动之一，在这个案例中，一项被称为“守护天使”计划的项目，该计划向在疫情期间参与一线护理的寻求庇护者授予永久居留权。该政策的正式名称为《COVID-19 大流行期间为在医疗保健部门工作的某些难民申请人提供永久居留权的临时公共政策》。[535] 该项目于 2020 年 12 月 14 日开始实施，并于 2021 年 8 月 31 日结束。

作为对俄罗斯入侵乌克兰的回应，S-8 法案修正了 IRPA 和《条例》，以确保根据《特殊经济措施法》受到制裁的外国人不得入境加拿大。[536] 修正案还通过扩大范围影响了难民申请转交 RPD 的资格。

在 COVID-19 大流行之后，随着国际旅行的恢复，索赔数量激增，在 2023 年达到历史新高的 144,860 项索赔。[537]

成立移民和公民咨询师学院

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2017 年 6 月，众议院公民与移民常设委员会 (CIMM) 发布了一份名为《重新开始：改善政府对移民咨询师的监督》的报告。该报告建议，为移民咨询师设立新的监管机构，开发分级许可制度，最高级别保留用于在 IRB 进行诉讼。随之而来的移民和公民咨询师学院于 2021 年 12 月 9 日正式开业。2019 年，议会通过了允许实施分级许可的立法。因此，学院章程规定，在“2022 年 7 月 1 日或理事会通过决议确定的其他日期之后”，将需要 L3 级许可证才能在 IRB 进行代理。2022 年 6 月，学院董事会通过决议，将 L3 级许可证要求的新日期定为 2023 年 7 月 1 日。该 L3 级许可证也称为“IRB 认证”或“专业化计划”。[538]

结论

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加拿大难民保护程序故事的下一章还有待书写。可以肯定的是，“难民”的概念与国家体系一样古老，用学者伊芙·莱斯特的话来说，只要国家体系存在，“难民”就会与我们同在。[3] 正如艾玛·哈达德所写，难民是建立政治边界和未能保护所有个人作为公民的结果，因此将内部人士推到外部。只要这些条件仍然存在——存在构建独立国家的政治边界，并创造内部人士和外部人士的明确定义，以及保护的失败——就会有难民。[539] 正如艾伦·纳什所观察到的，保护难民的结构存在缺陷，并且受到一系列相互矛盾的张力的影响。然而，这种结构制定了对难民应享有的权利和义务的章程，并以此规定了他们应受到的待遇标准。[540]

参考文献

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