互联网治理/背景和关键概念
前言 — 序言 — 引言 — 背景和关键概念 — 问题和参与者 — 互联网治理与发展 — 模型和概念 — 结论：最佳实践和展望 — 参考文献和进一步阅读建议 — 附录1：参与互联网治理的精选组织 — 附录2：更多背景信息 — 注释 — 关于作者 — APDIP
治理一词经常引起混淆，因为它被（错误地）认为仅指政府的行为或职责。当然，政府在许多治理类型中扮演着重要角色。然而，事实上，这个概念要广泛得多，超出了仅仅国家。例如，我们最近看到了越来越多关于“公司治理”概念的引用，这是一个涉及国家和许多非国家机构（包括公司本身）监督的过程。
唐·麦克莱恩指出，治理一词源于拉丁语“gubernare”，指的是驾驶船只的动作 [2] 。这个词源暗示了治理的更广泛定义。这个更广泛观点的一个重要含义是，治理包括多种工具和机制。传统的法律和政策当然属于这些机制。然而，正如我们在本入门书中将看到的，治理可以通过许多其他渠道进行。技术、社会规范、决策程序和制度设计：所有这些在治理中与法律或政策一样重要。
这种更广泛的治理观在讨论互联网治理时尤其重要。近年来，互联网治理的概念已成为激烈争论的主题，是政治和意识形态辩论的主题。可以识别出许多分歧
- 技术性还是整体性？有些人认为互联网治理纯粹是技术问题，最好留给程序员和工程师；另一些人则主张更全面的方法，将技术决策的社会、法律和经济后果考虑在内。
- 政府的位置在哪里？另一个分歧是那些希望给予国家政府更多（甚至完全）权力的人，以及那些希望包括更广泛的参与者（包括民间社会和私营部门）或完全消除政府的人。国家政府的传统作用也受到互联网的全球性质及其对超国家实体重要性的挑战。近年来，有关政府参与这些实体的问题变得更加频繁，一些人认为政府的相关性已经减弱，另一些人则建议需要更多政府参与。
- 进化论还是革命论？可以在那些相信现有的制度和法律可以修改以管理互联网（“进化”方法）的人和那些相信需要一个全新的体系（“革命”方法）的人之间识别出进一步的分裂。
撇开这些不同立场的优缺点不谈，分歧本身表明存在一定的概念混乱。这表明，尽管进行了十多年的辩论和讨论，但互联网治理仍然是一个正在进行的工作，是一个寻求定义的概念。尽管如此，本入门书从以下前提开始：可以建立某些原则来奠定互联网治理的工作定义。
正是为了寻求这样的工作定义，作为联合国发起的世界峰会的一部分，2004 年成立了一个工作组，并要求其制定互联网治理的定义。在 2005 年 6 月发布的报告中，WGIG 提出了以下定义
- 互联网治理是政府、私营部门和民间社会在其各自的角色中共同发展和应用共享原则、规范、规则、决策程序和计划，以塑造互联网的演变和使用 [3] 。
在本入门书中，将使用这个定义所表明的广泛而全面的观点来讨论互联网治理。特别有两点值得注意，并且将在后面的内容中反复出现。首先，互联网治理包括比政府更广泛的参与者；来自私营部门和民间社会的参与者也是重要的利益相关者——其次，互联网治理不仅仅指互联网域名和地址管理或技术决策。事实上，WGIG 的报告继续明确指出，互联网治理“还包括其他重要的公共政策问题，例如关键互联网资源、互联网的安全和保障，以及发展方面和问题 [4] 。”这些以及各种其他问题将在本入门书中得到探讨。
将这种更全面的方法概念化的一种方法是参考治理的“层级”。这种方法最初是由法学教授约柴·本克勒提出的，他认为现代通信网络应该被理解为一系列“层级”，而不是各种不同的技术。本克勒列出了三个这样的层级：一个“物理基础设施”层，信息通过该层传播；一个控制基础设施的“代码”或“逻辑”层；以及一个包含通过网络传播的信息的“内容”层 [5] 。
如今，用这种方式概念化互联网已经变得相当普遍。有些人会改变层级的名称，而另一些人则会添加其他层级 [6] 。然而，重要的是，我们选择哪些特定的层级并不重要，更重要的是，互联网可以分解成离散的分析类别；因此，互联网治理本身发生在多个级别（或“层级”）上。因此，在采取全面的治理方法时，至关重要的是要考虑多个层级。
在本入门书中，我们重点关注本克勒提到的三个原始层级：基础设施、逻辑和内容。图 1 中显示的每个层级将在第二部分中进行更详细的讨论。该部分还将讨论参与每个层级治理的参与者范围（另见附录 1）。
图 1：按层级划分的互联网治理问题
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ICT 是一个首字母缩略词，展开后表示“信息和通信技术”。正如维基百科中所定义的那样，
- ICT 是信息处理所需的 technology。特别是使用电子计算机和计算机软件来转换、存储、保护、处理、传输和检索任何地方、任何时间的信息 [7] 。
ICT 作为通用术语的使用有时因缺乏精确性而受到批评，但考虑到数字融合不断增长的现实，它变得越来越普遍。融合是指各种不同形式的数字内容（语音、数据、电影和音乐等富媒体）现在不仅可以沿着相同的物理基础设施传播，而且还可以由相同的系统共同管理和操作。它将在第四部分中得到更全面的介绍，但这里需要了解的是，在讨论互联网时，实际上是在讨论几种底层技术和访问方式。这在基础设施层尤其相关，因为部署了各种技术。事实上，互联网是通过包括传统电信、有线、卫星和各种无线方法在内的各种基础设施访问的。因此，互联网治理将对所有这些底层技术产生影响。
对互联网治理含义的认知混乱也源于这样一个事实：网络不存在单一的中心机构或机制——没有传统的“治理”形式——负责网络的所有方面。这种单一机构的缺失部分是由于历史原因，但也由于网络的技术架构，这使得施加控制变得非常困难。与传统网络（例如电话网络或早期办公室局域网）不同，互联网不依赖于中心服务器。相反，互联网是自治网络的网络，控制权掌握在共同组成了称为互联网的协作资源的各种分布式设施手中。因此，人们说互联网在边缘（即在各个设施中）被赋予了权力；它有时也被定义为端到端 (e2e) 网络 [8] 。
网络的 e2e 特性很大程度上是其技术设计的结果，尤其是其基于数据包的数据传输。使用 TCP/IP（传输控制协议/互联网协议）套件，互联网上的消息被分解成单独的数据包；网络在这些数据包方面通常是中立的，并且简单地使用最有效路径路由它们，而不考虑内容或来源。这意味着互联网上的智能存在于边缘：创新、创建新应用程序和服务或内容类型的权力掌握在个人用户手中。据说网络在它承载的内容方面也是“哑”的；只要数据包符合基本的 TCP/IP 协议，网络就会简单地路由它们，而不会进行歧视或控制。
互联网的开放标准 [9] 和 e2e 模型是其巨大成功和推动创新的力量的根源。然而，这也是互联网如此难以管理的原因。在中立网络上，不存在守门人或中心机构来验证数据包的内容。病毒、垃圾邮件、色情内容、语音数据包（来自电话）和无害的电子邮件：所有这些都被平等对待。此外，从一个源到另一个源路由数据包存在多个路径的事实使得任何一方都难以阻止信息；数据包只会找到另一条路由。
这种困境——允许互联网蓬勃发展的同一技术架构也允许许多有害活动——是当前许多关于互联网治理的辩论的核心。虽然普遍认识到需要某种形式的控制来限制有害内容，但也有广泛的共识，即治理机制应促进互联网的核心技术架构，而不是损害它。特别是，必须找到维护 e2e 原则及其所基于的底层开放标准的解决方案。
如上所述，互联网上不存在中心机构。相反，存在着许多参与者、机构和组织，以各种方式和多个层级施加控制或权力。这并不一定意味着无政府状态，正如有些人可能暗示的那样；这些参与者通常拥有正式的和定义明确的角色，并且他们处理特定的任务或职责。第二部分将更详细地讨论其中一些参与者以及他们处理的问题。在这里，我们确定了互联网治理中的某些关键里程碑 [10] 。
令人惊讶的是，鉴于互联网最终与国家之间的距离，该网络实际上最初是一个政府项目。在 1960 年代，美国国防部赞助了国防高级研究计划局 (DARPA) 开发的 ARPANET。ARPANET 是一个分布式网络，旨在促进研究中心之间的通信。很快，这个网络（仍在美国政府的控制之下）被更广泛的用户使用，特别是在学术界。在 1970 年代，DARPA 还开发了一个移动数据包无线电网络和一个数据包卫星网络。这些在 1973 年从概念上被集成到一个互联网中。1983 年，运行的互联网启动。国家科学基金会网络 (NSFNET) 在 1986 年加入互联网，将互联网访问范围扩大到国际用户群体。
互联网活动委员会成立于 1984 年，由多个工作组组成。其中之一在 1986 年成为互联网工程任务组 (IETF)。它被创建来管理互联网技术标准的开发。它代表了互联网上“治理”的早期种子，尽管是一种独特的方式。IETF 通过协商、开放和合作的方式进行治理。决策是通过协商一致的方式做出的，并且涉及各种个人和机构。这种自由放任和分散的决策过程在许多方面仍然是互联网治理的标志；它解释了为什么许多人抵制国家政府试图控制网络的任何尝试。
域名系统 (DNS) 开发于 1980 年代中期。它由互联网号码分配机构 (IANA) 管理，该机构在南加州大学 (USC) 的信息科学研究所根据美国政府合同管理多年。DNS 的根服务器由 13 个不同的组织自愿运行。定义 DNS 顶级域的根区域文件由 IANA 分发给根服务器运营商。1994 年，美国政府将 DNS 的管理外包给了一家私营实体 Network Solutions。这导致互联网社区的其他成员相当不满，他们担心网络会变得过于商业化。漫长的冲突和协商过程最终导致 1998 年成立了 ICANN，这是一个非营利性公司，负责管理互联网的 DNS。ICANN 在其成立过程中继承了 IANA 的职责。有关 ICANN 和 IANA 的角色和职能的更多信息，请参阅附录 2。
ICANN 的成立在许多方面开启了新一轮关于互联网治理的辩论。尽管主要是在技术授权下创建的（即管理 DNS、分配互联网地址空间以及记录互联网协议套件独有的参数），但 ICANN 很快就卷入了许多争议。除其他事项外，批评者指责该组织缺乏民主和透明度，与美国政府关系过于密切，以及在感知上排除了发展中国家的声音 [11] 。
最近，关于互联网治理的必要性和性质的争议与网络本身底层性质的变化相结合，表明可能需要一种新的治理模式。这些变化包括网络的巨大增长，以及我们的社会、经济甚至政治生活对 WGIG 所称的“全球设施 [12] ”的日益依赖。所有这些事件加在一起，使目前存在的相对非正式、协商一致和基于信任的治理模式受到质疑，并导致对新的或改进的治理模式的探索。
2002 年，联合国大会在走向这种新模式方面迈出了重要一步，它呼吁举行一个全球性会议，即世界峰会，以考虑替代方案和增加发展中国家参与的方式。第一次世界峰会在 2003 年在日内瓦举行，代表们在那里通过了《原则宣言》和《行动计划》 [13] 。后续会议定于 2005 年 11 月在突尼斯举行。
目前，世界峰会进程尚未完成，其最终结果尚不清楚。尽管如此，某些问题已经上升到议程的首位，并且很可能在未来的讨论中占据重要地位。其中包括关于 ICANN、国际电信联盟 (ITU) 以及尤其是国家政府各自作用和权力的辩论。许多发展中国家特别希望看到国家的作用得到扩展，而另一些国家则对给予政府过多的控制权持谨慎态度。此外，关于发展中国家的参与以及互联网在促进人类和社会发展方面的作用的问题也列入了议程。我们将在后面的第三部分更全面地讨论这些问题。
互联网的架构和意识形态基础——开放标准、e2e、赋权用户、缺乏控制——从一开始就孕育了一种自由主义倾向，拒绝任何试图施加控制的尝试，尤其是政府的控制。既然网络的成功本身就源于缺乏控制，那么有人认为，政府干预只会扼杀网络。
这种极端形式的自由主义最著名的表达方式仍然是约翰·佩里·巴洛的“网络独立宣言”，在引言中引用。在那份宣言的开头，巴洛宣称
- 工业世界的政府们，你们疲惫的巨人们，肉体与钢铁，我来自网络空间，心灵的新家园。我代表未来，请你们过去的人离开我们。你们不受欢迎。在我们的聚集地，你们没有主权 [14] 。
今天，很明显他的愿景有些乌托邦。尽管如此，许多不太激进的观察者仍然相信，互联网的成功取决于将治理（由国家或任何其他机构进行）降到最低。一些观察者援引了公共领域或公共论坛的传统，来设想一个虚拟空间，在那里可以自由地交换思想，没有规则，没有监管，没有控制。
这些理念值得我们重视，因为互联网的成功在很大程度上取决于其自由开放的文化。然而，同样清楚的是，缺乏规则对于这个公共资源来说可能与存在坏规则一样有害；无政府状态与窒息性的管制一样有害。因此，正确的问题不是是否应该进行治理，而是什么是好的治理。任何治理机制的目标都应该是平衡规则和自由、控制和无政府状态、流程和创新。