互联网治理/议题和参与者
前言 — 序言 — 介绍 — 背景和关键概念 — 议题和参与者 — 互联网治理与发展 — 模式和概念 — 结论：最佳实践和展望 — 参考文献和进一步阅读建议 — 附录 1：参与互联网治理的精选组织 — 附录 2：补充背景 — 注释 — 关于作者 — APDIP
正如我们所见，互联网治理涵盖了一系列问题和参与者，并在多个层次上进行。在整个网络中，都存在需要解决的问题，更重要的是，通过更好的治理可以释放潜力。这里不可能涵盖所有问题。本节旨在提供一些样本。它按层次描述了问题，并讨论了每个层次的关键参与者。附录 1 中提供了对参与者及其责任的更详细描述；图 1 还包含了按层次排列的问题表示。
最重要的是，本节试图通过将表面上技术性决策与其社会、经济或政治影响联系起来，明确互联网治理的真正重要性。事实上，互联网治理的一个重要原则（也是一个难点）是技术决策和政策决策之间的界限往往模糊。理解即使是最深奥的技术决策的“现实世界”意义，对于理解该决策及其过程，以及思考构建互联网治理的新方法至关重要。
基础设施层可以被认为是互联网的基础层：它包括铜缆和光纤电缆（或“管道”）以及无线电波，它们将数据传输到世界各地以及用户家中。其他两个层（逻辑层和内容层）都是建立在这个层之上的，因此基础设施层的治理对于维护整个网络的无缝性和可行性至关重要。鉴于基础设施层的重要性，在这个层面存在需要治理的各种问题是有意义的。特别值得进一步讨论三个问题。
互连
互联网是一个“网络的网络”；它是由许多较小的网络组成的，这些网络必须连接在一起（“互连”），才能使全球网络无缝运行。在传统的电信网络中，互连由国家当局在国家层面进行明确的监管，并在国际层面（即国家网络之间）由明确的原则和协议进行监管，其中一些协议由 ITU 监督。但是，互联网网络之间的互连不受任何实体、规则或法律的明确治理。近年来，这种固有的模糊性变得越来越成问题，导致偏远地区和发展中国家的接入成本高昂，需要某种治理解决方案。事实上，WGIG 在其最终报告中确定了国际互连成本的模糊性和分布不均是需要治理解决方案的关键问题之一。15
在互联网上，接入提供商必须跨越国际、国家或地方边界相互连接。虽然没有正式规定，但通常认为，在这种情况下，接入提供商分为三类：一级（大型国际骨干网络运营商）；二级（国家或地区骨干网络运营商）；和三级（本地 ISP）。在大多数国家，国家和地方层面上对互连有一些监管（针对二级和三级 ISP），这可能会规定这些提供商之间的费率和其他条款。然而，在国际上，没有监管，任何互连协议的条款一般都是根据谈判和协商确定的。理论上，这允许市场以高效的方式确定互连。然而，在实践中，市场地位不平等，尤其是一级提供商所占据的重要地位，意味着较大的提供商往往能够对较小的提供商施加条款，而较小的提供商则必须承担大部分连接成本。
这种情况对发展中国家来说尤其成问题，因为它们通常缺乏一级基础设施的所有权，而且往往无法协商到优惠的接入费率。据一些说法，亚太地区的 ISP 在 2000 年向美国公司支付了 50 亿美元的“反向补贴”；2002 年，据估计，非洲 ISP 每年支付了 5 亿美元。一位评论员在关于非洲接入的文章中指出，“这些反向补贴的存在是导致带宽成本高昂的最大因素”。16
应该注意的是，并非所有人都同意这一说法，而且国际接入成本高昂绝不是导致本地接入成本高昂的唯一原因。一个相关的 - 甚至可以说是一个根本的 - 问题是许多发展中国家普遍缺乏优质的本地内容。正是由于缺乏存储在本地服务器上的本地内容，导致国际连接成本高昂，因为用户被迫访问存储在境外的网站和信息。此外，正如我们将在后面进一步讨论的那样，缺乏充分的竞争政策和尚未充分发展的国家市场也在提高最终用户的接入成本方面发挥了重要作用。区域内连接性的提高减少了对连接到主要骨干网成本的一些担忧，就像海底光缆服务的绝对成本一样。
参与者
这种不透明的设置 - 事实上，一级层面上缺乏互连治理 - 造成了一定的不满，并且出现了一些朝着治理解决方案前进的初步举措。第一个提出互连定价问题的是亚太经济合作组织电信和信息工作组 (APEC Tel)，该工作组于 1998 年对现有的国际互联网服务收费安排 (ICAIS) 系统（或缺乏系统）提出质疑。此外，澳大利亚的 ISP 由于地理位置偏远和竞争相对不足，支付了非常高的国际接入费，因此也对目前的安排表示不满。
APEC Tel 等区域性组织在将当今的不足之处提上议程方面发挥了重要作用。然而，实际上处理这个问题的主要机构是 ITU，该机构的一个研究小组一直在讨论可以缓解当前状况的治理机制。目前似乎有三个主要方案，主要分歧在于：较大的行业参与者更倾向于市场驱动的解决方案；而较小的行业参与者和发展中国家则更倾向于一个类似于目前用于国际电信的结算系统的方案。在这个系统下，运营商承载的流量以通话分钟数衡量，并使用先前商定的费率进行对账。然而，在提供商之间的互联网连接的情况下，不存在“通话分钟数”的概念，因为所有流量都通过数据包进行传输，而数据包未与特定通话相关联。虽然数据包可以轻松计数，但并不一定清楚哪一方（发送方或接收方）应该为任何特定数据包收费，尤其是当这些数据包的源和目的地可能不在交换流量的单个提供商身上时。17
另一个难点是，结算系统依赖于协商的，往往是旷日持久的双边协议，而互联网似乎需要一个全球性的、多边性的解决方案。然而，确定合适的全球论坛已被证明是困难的：这个问题不属于 ICANN 的职权范围，而 ITU 的进展缓慢。有些人建议将互连费用视为一个与贸易相关的议题，可以在世贸组织的框架下进行处理。目前，缺乏一个全球论坛来处理这个问题，或许是解决这个问题的最大障碍。
如前所述，还应再次强调，缺乏国际结算制度并非高接入成本的唯一原因。通常，国家内部薄弱（或缺乏）的竞争政策也会加剧问题，导致市场效率低下，ISP 的成本膨胀。因此，解决互联互通和接入成本问题的整体方法应同时解决问题的国际和本地维度。例如，一些国家在去许可或大幅降低 ISP 准入门槛方面采取了积极措施。我们在第四节中将进一步讨论这些问题。
普遍接入
另一个关键的治理领域是接入，尤其是普遍接入的概念。这个概念很难定义；事实上，治理的重要任务之一就是澄清几个相互竞争的定义。18 突出问题包括普遍接入是否应涵盖
- 每个公民或家庭的接入，还是社区（例如，村庄和小城镇）的接入，以确保所有公民都能触及接入点；
- 仅接入基本电话（即窄带），还是接入增值服务，如互联网和宽带；以及
- 仅接入基础设施，还是包括内容、服务和应用程序。
此外，任何充分的普遍接入定义还必须解决以下问题
- 如何定义“普遍”？普遍接入通常是指跨地域的接入，但它也可以指跨所有性别、收入或年龄群体的接入。此外，该术语通常与数字鸿沟几乎同义，指代富国和穷国之间需要公平接入。
- 普遍接入是否应包括支持服务？如果用户由于文盲或教育水平低下而无法使用接入，那么接入内容或基础设施就毫无用处。因此，有人认为普遍接入政策必须包括一系列社会经济支持服务。
这些目标中的每一个，或它们的组合，通常被认为是理想的。然而，实现普遍接入的复杂性在于，通常存在着阻止传统上服务不足的群体联网的巨大经济阻力。例如，网络提供商认为，连接地理位置偏远的客户在经济上是不可盈利的，而进行这种连接所需的投资将使其业务无法持续。因此，在任何试图提供普遍接入的尝试中，必须做出的关键治理决策之一是，这个目标应该完全由市场力量决定，还是国家应该向提供商提供某种形式的财政支持。
当（正如经常发生的那样）国家决定提供某种形式的公共补贴时，确定合适的资金机制至关重要。普遍服务基金，将资金分配给连接服务不足地区的提供商，是一种可能的机制。最近的一项创新是使用最低成本补贴拍卖，提供商竞标连接服务不足地区的合同；需要最低补贴的提供商将获得合同。
除了资金之外，普遍接入的治理还涵盖了一系列其他主题。例如，普遍接入的定义需要定期更新，以反映技术发展——最近，一些观察家建议，普遍服务义务（传统上仅对固定电话提供商实施），也应该对手机公司，甚至可能对 ISP 实施。互联互通安排、通行权和许可政策是与普遍接入相关的其他事项。问题的范围表明了适当治理结构的复杂性——但也表明了这种结构的重要性。
参与者
由于传统的普遍接入监管涉及固定电话，因此国家和国际电信监管机构通常最积极地参与普遍接入的治理。在国际层面上，ITU 的发展部门 ITU-D 在制定政策、支持世界各地各种小规模实验以及为成员国提供培训和能力建设方面发挥着重要作用。
然而，大多数关于普遍接入的政策是在各个国家内部制定的，由国家政府和国内监管机构制定。例如，在印度，电信部 (DOT) 在与印度电信监管局 (TRAI) 协商后，管理着一个普遍服务基金，该基金向为农村地区提供服务的运营商发放补贴。尼泊尔政府通过最低成本补贴拍卖扩展了其东部地区的电信接入，该拍卖向竞标政府补贴最低的私营运营商颁发许可证。在香港，普遍服务成本是根据运营商承载的国际分钟流量估算和分摊的。
除了这些传统的电信主管部门外，国际机构和援助组织也开始对普遍接入问题越来越感兴趣。例如，世界银行 (WB) 和联合国 (UN) 都投入大量资源来解决这个问题，一些非政府组织 (NGO) 也如此。例如，WB 提供 5300 万美元用于资助 eSri Lanka 项目，该项目旨在缩小西部省份与北部、东部和南部省份之间的接入差距。该项目将为光纤骨干网络和农村电信中心建设提供补贴。同样，国际发展研究中心 (IDRC) 资助了几个项目，这些项目考虑了实现农村连接的最佳方法（例如，通过使用无线保真 (WiFi)，或通过建立村庄电信中心）。
WSIS 是一个重要的平台，用于讨论与普遍接入相关的治理（和其他）问题。在 WSIS 成立之初，其代表们宣布了他们的
- 共同愿望和承诺，即建设以人为本、包容和面向发展的的信息社会，每个人都能创建、访问、利用和共享信息和知识，使个人、社区和人民能够在促进可持续发展和改善生活质量方面充分发挥潜力，前提是其目的。19
WSIS 可能会增加国际援助机构对普遍接入问题的兴趣。未来，随着融合成为日益现实，联合国、ITU 等多边机构可能会更多地参与制定适当的治理机制。
下一代路径
技术发展迅速，这种发展通常给互联网带来巨大的益处。然而，采用新技术的流程也可能很复杂，这是需要治理的另一个领域。两个问题尤其可以从治理中获益。
第一个问题涉及何时部署新技术的决策。许多技术界人士（以及其他人）会争辩说，此类决定应该简单地留给消费者选择。但政府往往认为并非如此。例如，一些政府抵制将 IP 技术用于电话呼叫，担心由此导致的传统电信运营商收入损失。同样，许多政府尚未为 Wi-Fi 网络解除必要的频谱许可，通常以安全问题为由。国家也可能选择优先考虑某些技术（例如，窄带连接）而不是其他技术（例如，更昂贵的宽带），以努力实现社会或发展目标。
此类决定通常会遭到质疑，但问题不在于政府在抵制某些下一代技术方面是否正确。重要的是要了解，引入新路径的决定是一个治理决定：它是国家（理想情况下，包括其他相关利益相关者）积极管理的结果。因此，互联网治理的综合方法将包括引入下一代路径的平稳有效机制和步骤。
下一代技术还需要治理，以确保以与现有（或“传统”）系统和谐的方式部署它们。这种协调在网络的每一层都是必不可少的，但在基础设施层尤其关键。如果新的信息传输方式无法与旧系统通信，那么这将违背部署新系统的目的。例如，近年来，人们对第三代（3G——用于蜂窝网络）和全球微波接入互操作性 (WiMax——这是一种无线骨干技术，可能在未来扩展无线互联网连接范围) 等宽带无线技术的前景给予了高度关注。此类网络技术在与现有通信网络兼容的范围内才有用。因此，与何时引入新路径的决策一样，也需要治理解决方案来决定如何引入它们，特别是确保标准和其他技术规范与现有网络兼容。20
参与者
与这里讨论的其他主题一样，下一代路径的治理是一个广泛的流程，涉及一系列利益相关者。国家政府当然很重要，并在决定采用哪些技术方面发挥决定性作用。然而，这个角色通常会得到其他团体的建议的补充。例如，ITU 和其他多边组织在向国家政府推荐部署新技术方面发挥着关键作用。此外，行业团体有时在游说支持某些技术而不是其他技术方面发挥作用。为了平衡其作用，政府还必须考虑到消费者群体和民间社会的想法。
最后，IETF、国际标准化组织 (ISO) 等标准机构在确保新旧系统之间兼容性方面发挥着至关重要的作用。在基于开源的标准情况下，消费者和用户群体也可以更多地参与决定采用哪些技术以及如何促进社会和其他价值观。
逻辑层的一些治理问题是什么？
[edit | edit source]逻辑层位于基础设施层之上。有时被称为“代码”层，它由“驱动”基础设施并为用户提供接口的软件程序和协议组成。在这一层，治理也存在各种方法来解决问题、改进现有流程并帮助确保互联网充分发挥其潜力。
标准
标准是互联网治理在各个层面上最关键的问题之一。正如前文所述，互联网之所以能够在不同的网络、操作系统、浏览器和设备之间无缝运行，是因为它建立在普遍认同的技术标准的基础之上。前面提到的 TCP/IP 可能是这些标准中最重要的一种。另外两个关键标准是超文本标记语言 (HTML) 和超文本传输协议 (HTTP)，它们由蒂姆·伯纳斯-李及其在日内瓦欧洲核子研究组织 (CERN) 的同事开发，用于规范网页的呈现和传输。正如 TCP/IP 是互联网基础设施增长的基础一样，HTTP 和 HTML 是万维网飞速发展的基础。其他关键标准包括可扩展标记语言 (XML)，一种用于在网页上呈现信息的标准，以及 IPv6（互联网协议第 6 版，是当前 IPv4 的继任者），用于互联网地址系统（见下文讨论）。
标准对互联网的核心地位意味着关于管理和实施标准的最佳机制的讨论与网络本身一样古老。事实上，早在当前的治理争论之前，标准就已经是事实上的治理的产物，主要由以共识为导向的技术机构主导。这种治理需求的产生是因为标准的有效性依赖于普遍接受，而普遍接受又依赖于群体或机构来决定和发布标准规范。如果没有这种控制，互联网就会简单地分裂成一个充斥着竞争技术规范的巴别塔。事实上，这种景象困扰着 HTML 和 XML 的未来，随着时间的推移，由于私营公司竞争版本和附加组件的出现，它们越来越分散。
另一个重要问题涉及一些人认为的标准的逐渐“私有化”。虽然互联网上的许多标准传统上都是“开放的”（指的是它们的规范对所有人开放，通常无需付费），但也有一些迹象表明正在转向收费标准。例如，2001 年，万维网联盟 (W3C)（一个关键的互联网标准机构）提出认可用户需要支付使用费的专利标准，此举引起了互联网社区的愤怒；该提议后来被撤回，但它引起了人们的严重担忧，即此类举措可能会降低网络的开放性。
最后，标准也需要治理，以便能够更新以适应互联网社区的新技术或需求。例如，持续的网络安全问题（由病毒、垃圾邮件和其他形式的不良内容的兴起所驱动）促使一些人呼吁制定新的 TCP/IP 规范，其中将包括更多安全机制。同样，一些人认为，宽带的普及以及依赖语音和电影等富媒体的应用的兴起，需要引入服务质量 (QOS) 标准来优先考虑某些数据包。
例如，目前网络不会区分电子邮件和电话，这就是为什么互联网电话仍然不太可靠（语音数据包可能会在传输过程中延迟或丢失）。但是，引入 QOS 标准可能会区分数据包，这意味着偏离互联网宝贵的端到端架构。这种两难境地——在开放性与灵活性及可管理性的竞争需求之间取得平衡——突显了充分的治理机制的重要性，这些机制能够协调相互竞争的价值观和目标。
相关行动者
目前，互联网标准是在多个地方制定的，包括国际多方参与机构、区域机构、行业论坛和联盟，以及专业组织。这种广泛的场所不仅体现了参与互联网治理（广义定义）的行动者的多样性，还体现了需要协调的各种问题和利益。例如，行业代表往往更关心决策的速度和效率，而民间社会代表则会为了更广泛的协商和讨论而牺牲一定的速度。
在这众多行动者中，以下三个对核心互联网标准的制定尤为关键。
互联网工程任务组 (IETF): IETF 是一个大型机构，对所有个人和群体开放参与，是互联网的主要标准机构。通过其各种工作组，它制定了互联网安全、分组和路由等方面的标准。IETF 下属的最重要的标准可能是 TCP 和 IP 协议。
除了是最重要的群体之一之外，IETF 还是互联网决策机制的典范。其开放参与、协商决策流程以及相对缺乏组织层级使其成为在线世界独有的包容性且高效的治理体系的典范。直到最近，IETF 的大多数工作都是非正式进行的，主要通过面对面会议、邮件列表和其他虚拟工具进行。然而，随着组织成员（以及互联网本身）规模和复杂性的增长，引入了某些管理变更以简化（并在一定程度上集中化）决策。互联网活动委员会（现为互联网架构委员会 (IAB)）负责制定标准，直到 1992 年该任务成为互联网工程指导小组 (IESG) 的责任。请参阅附录 2，'互联网标准'，以获取有关 IETF 和其他标准机构的更多信息。
国际电信联盟-电信标准化部门 (ITU-T): ITUT 是 ITU 的标准制定部门。它通过研究组运作，研究组的建议必须随后得到成员国的批准。作为最古老的标准机构之一，以及作为联合国的一个拥有政府间成员机构的成员，ITU-T 的标准建议传统上具有相当大的影响力。然而，在 20 世纪 90 年代，随着互联网的兴起，ITU-T（当时被称为国际电报电话咨询委员会，或 CCITT）发现其相关性受到质疑，因为 IETF 等新机构日益重要。从那时起，ITU-T 进行了大幅度的改革，如今已成为标准制定界的重要参与者。
ITU-T 和 IETF 确实试图共同努力，但它们之间存在着某种程度的争议性关系。虽然后者代表着互联网开放和自由奔放的文化，但前者则源于更正式的电信文化。IETF 主要由技术专家和从业人员组成，其中大多数来自发达国家；ITU-T 由各国政府组成，因此可以宣称拥有许多发展中国家（及其由此产生的合法性）的成员资格。它们截然不同的文化，却有着相似的重要性，突出了不同群体协同工作以确保治理成功的必要性（以及挑战）。
万维网联盟 (W3C): W3C 开发存在于核心互联网标准之上的标准和协议。它于 1994 年成立，旨在通过开发新的协议来增强万维网，同时确保互操作性。除其他问题外，它还制定了促进隐私（P3P 平台）的标准，以及允许用户过滤内容的协议（PICS）。W3C 还致力于制定标准，以方便残疾人访问互联网。
该联盟由蒂姆·伯纳斯-李领导，他因其在开发 HTML 和 HTTP 等关键标准方面的先驱工作而被誉为“万维网之父”。这是一个收费制组织，成员中很大一部分是行业代表。
域名系统管理
DNS 的协调和管理是逻辑层面上另一个需要治理的关键领域。近年来，DNS 成为关于治理的一些最激烈（也是最有趣）辩论的焦点，这在很大程度上是因为 ICANN 的核心作用。21
了解 DNS
为了理解围绕 DNS 的一些治理问题，首先需要了解 DNS 是什么，以及它如何运作。DNS 作为一个查询系统，允许用户使用易于记忆的字母数字名称来识别网络服务，例如万维网和电子邮件服务器。它是一个将名称（例如，www.undp.org）映射到由点分隔的四个数字字符串的系统，称为 IP 地址（例如，165.65.35.38）。
直到 2000 年，互联网有八个顶级域名：.arpa、.com、.net、.org、.int、.edu、.gov 和 .mil。这些域名被称为通用顶级域名，或 gTLD。随着互联网的增长，人们越来越多地呼吁添加更多顶级域名，并在 2000 年，ICANN 宣布了七个新的 gTLD：.aero、.biz、.coop、.info、.museum、.name 和 .pro。最近还宣布了一系列新的 gTLD，但并非所有 gTLD 都已投入运行。
除了这些 gTLD 外，DNS 还包括另一组顶级域名，称为国家代码顶级域名，或 ccTLD。这些域名是为了代表各个国家而创建的，包括 .au（澳大利亚）、.fr（法国）、.gh（加纳）和 .in（印度）等双字母代码。
参与者
ICANN 是一个非营利性公司，由美国政府于 1998 年成立，负责管理 DNS。在成立之初，ICANN 被认为是互联网治理的新模式——一种国际化、民主化的模式，包括来自所有部门的各种利益相关者。
然而，几乎从一开始，ICANN 就一直存在争议，其许多缺陷（感知到的或真实的）导致一些观察家得出结论，一个更传统的治理体系，以 ITU 或联合国等多边组织为模式，将更适合互联网治理。事实上，虽然并非总是明确提及，但 WSIS 进程的一个潜台词正是对治理模式的重新思考。许多发展中国家尤其希望看到国家政府发挥更大的作用，以及核心 DNS 功能与美国政府（ICANN 仍然在该政府的保护下运作）的距离。
ICANN 的失误和失策在这里无法得到完整的记录。其中包括一项短暂的尝试，即通过直接选举 ICANN 董事会来促进在线民主（这项努力从一开始就问题重重，而且选举不再进行）。它们还包括各种导致许多人质疑该组织合法性、问责制和代表性的决策。公平地说，ICANN 的许多问题可能并不仅仅表明某个组织的缺陷，而是表明为互联网开发新的治理模式所面临的挑战。
ICANN 的困境也揭示了区分技术决策和具有政治、社会和经济影响的政策决策的困难。ICANN 的最初任务很明确：技术管理 DNS。ICANN 的第一任主席埃丝特·戴森认为，
- ICANN 并不“渴望解决”任何互联网治理问题；实际上，它管理的是管道，而不是人。它在管理互联网基础设施（尤其是域名系统）的某些（主要是技术）方面拥有非常有限的授权。22
尽管有这些说法，但 ICANN 的历史表明，即使是最狭隘的技术决策也可能产生重要的政策影响。例如，关于创建哪些新的顶级域名名称的决定是一个高度敏感的过程，似乎赋予了一些行业（例如航空业）特殊地位。此外，ICANN 关于 ccTLD 的决定已经证明是具有争议性的，触及了国家主权甚至数字鸿沟等问题。实际上，DNS 治理面临的最困难问题之一是如何以及由谁来管理 ccTLD。早在 ICANN 成立之前，许多 ccTLD 的管理最初由 IANA 授予位于这些国家之外或与这些国家无关的志愿者实体。因此，一些国家（例如南非）已采取法律途径收回其 ccTLD。公平地说，这些分配中的许多是在很少有政府（更不用说发展中国家政府）对互联网有任何兴趣或了解的时候进行的。DNS 是在 1984 年创建的，远早于 1998 年 ICANN 的成立。ICANN 与国家运营商的关系也因美国政府对该组织的监督而变得困难。
这导致了许多国家域名运营商创建自己的组织来管理区域 TLD。例如，欧洲域名运营商创建了自己的区域实体，即欧洲国家 TLD 注册机构理事会 (CENTR)。虽然还没有出现如此戏剧性的发展，但区域实体确实引发了令人恐惧的互联网分裂的可能性，在这种可能性中，一个分散的 DNS 由竞争实体管理，互联网不再是一个全球性的、无缝的网络。为了解决这个问题，ICANN 创建了一个 ccTLD 支持组织，称为国家代码支持组织或 ccNSO。所有 ccTLD 运营商都应邀加入该组织，包括 CENTR 中的所有参与者。在实现这一目标方面取得了重大进展。
IP 分配和编号
如前所述，IP 地址由用句点分隔的四组数字（范围从 0 到 255）组成——这仅仅是表示一个 32 位数字的表示方式，该数字以 IPv4 格式表示 IP 地址。事实上，网络上的每个设备都需要一个数字，而 IP 地址和其他设备的编号决策对互联网的正常运行至关重要。
在编号领域，已经采取了一些治理措施。最重要的是最近采取的措施，以解决人们认为 IP 地址短缺的问题。在当前协议 IPv4 下，存在约 42 亿个可能的唯一 IP 地址。这个数字可能看起来很大，但互联网使能设备（如手机、电子手持设备和家用电器）的激增——它们中的每一个都被分配了一个唯一的 IP 号码——理论上可能会耗尽可用地址，从而阻碍网络的传播。
此外，正如我们将在下面看到的那样，IP 空间短缺一直是发展中国家特别关注的问题。
为了解决这种潜在的短缺，已经采取了两个步骤
- 首先，技术界开发了一种名为 IPv6 的新协议。这种协议允许使用约 340 个无量纲（3.4 × 1038）地址，基本上解决了短缺问题。IPv6 还引入了一系列 IPv4 目前不支持的附加功能，包括更好的安全性以及区分不同数据包流（例如语音和数据）的能力。
- 其次，技术界还引入了一种称为“网络地址转换”（NAT）的过程，该过程允许使用私有地址。在 NAT 下，单个私有网络（例如，公司或大学内部）上的单个计算机使用非唯一的私有地址，这些地址在离开私有网络边界时被转换为公共的、唯一的 IP 地址。许多互联网架构师发现这会导致互联网端到端原则的严重侵蚀。
在编号领域，治理的另一个例子可以在最近为公共交换电话网 (PSTN) 和 IP 网络开发共享平台的努力中找到。这些工作由 IETF 牵头，IETF 开发了一种名为 ENUM 的标准。从本质上讲，ENUM 将电话号码转换为网页地址，因此将 DNS 与现有的电话号码系统“合并”。虽然还没有广泛部署，但它在几个领域提供了潜力。例如，它应该允许只有 12 位键盘的电话用户访问互联网服务；它还应该使使用 VoIP 在 PSTN 和互联网之间拨打电话变得更加容易。
参与者
参与 IP 号码分配的主要机构是 IANA。IANA 将 IP 地址空间块分配给区域互联网注册机构 (RIR) 23，RIR 将 IP 地址和号码分配给 ISP 和大型组织。目前，关于如何在 IPv6 下分配号码的问题已成为一个争论的焦点。特别是，国家政府似乎有可能在未来发挥更大的作用，而这些政府迄今为止对 IP 分配没有表现出多少兴趣。除非以极大的谨慎进行，否则约束路由表增长的基本需求可能会受到严重影响。
虽然 IANA 分配 IP 空间，但 IETF 在与行业和技术组织协商后在开发 IPv6 方面发挥了主导作用。如前所述，IETF 也一直走在 ENUM 开发的前沿。但是，鉴于 ENUM 在互联网和现有电话系统之间起着桥梁作用，传统上更参与电信治理的组织也声称发挥作用。特别是，作为电话代码的国际权威机构，ITU 参与了 ENUM 的应用；IETF 设计规定了 ITU 在验证 ENUM 域名最顶层委托方面发挥关键作用。此外，由于 PSTN 号码仍然很大程度上是国家监管机构的领域，因此似乎任何大规模部署 ENUM 都必然会涉及政府。
内容层存在哪些治理问题？
[edit | edit source]对于普通用户而言，内容层是他们体验互联网的唯一方式。这是他们每天访问的程序、服务和应用程序存在的地方。但这并不意味着内容层的治理是普通用户唯一相关的领域。正如现在应该清楚的那样，三层是相互依存的，内容层发生的事情在很大程度上取决于其他层发生的事情。例如，如果没有确保互连的有效机制，在内容层使用网络浏览器将是不可能（或者至少是徒劳的）。
尽管如此，这一层的治理对用户来说至关重要（如果不是唯一的话）。在这里，我们将考察三个特别重要的议题
互联网污染
污染是一个通用术语，用于指代各种有害和非法的形式的内容，这些内容会堵塞（或污染）互联网。虽然最著名的污染例子可能是垃圾邮件（未经请求的电子邮件）和病毒，但该术语也涵盖间谍软件、网络钓鱼攻击（在电子邮件或其他消息中请求和滥用敏感信息，例如银行账户号码）以及色情和其他有害内容。
互联网污染从几年前的轻微滋扰发展到如今的流行病。据估计，如今每发送 13 封电子邮件中就有 10 封是垃圾邮件。24 这些信息会堵塞通常稀缺的带宽，降低工作效率，并造成经济损失。根据一项研究，垃圾邮件每年仅通过带宽损失就会造成 100 亿欧元的损失。25 同样，在美国，联邦贸易委员会 (FTC) 在 2003 年宣布，在过去五年中，多达 2730 万美国人成为某种形式的身份盗窃的受害者，仅在 2002 年，这种盗窃给企业造成的损失就高达近 480 亿美元。26 应该明确的是，这些损失是身份盗窃者创建新的信用卡账户的结果，而不是从身份盗窃受害者那里盗窃资金的结果。
除了经济损失外，污染还会通过降低普通用户对网络的信任度来损害互联网。27 信任对互联网的持续发展至关重要。如果用户开始害怕迄今为止使网络如此成功的开放性，这将减缓网络的传播，损害电子商务的前景，并可能导致许多“封闭花园”，用户在那里躲避更广泛的互联网社区。
参与者
污染快速增长原因之一是很难消除它。垃圾邮件和病毒利用了互联网的 e2e 架构和匿名性。除少数例外情况外，使用传统方法很难追踪到未经请求的邮件发送者和传播病毒的人。从这个意义上说，污染代表了对传统治理机制的典型互联网挑战：消除它需要新的结构和工具，以及部门之间的新形式的合作。
各种参与者和机构都在试图消除垃圾邮件。他们采用各种方法，可以大致分为两类
技术方法： 针对垃圾邮件的技术解决方案包括我们电子邮件帐户中广泛使用的垃圾邮件过滤器，以及许多其他检测和预防机制。例如，雅虎和微软已经讨论过实施一种电子邮票解决方案，该解决方案将对合法电子邮件收取少量费用以使其被收件箱接受。尽管此类提议可能会遇到反对意见，但它们解决了垃圾邮件泛滥的部分原因是发送垃圾邮件的成本如此低廉（事实上是免费的）这一潜在的经济现实。
许多行业和民间社会团体也存在，旨在开发解决污染的技术解决方案，尤其是垃圾邮件。例如，反滥用信息工作组（MAAWG）是一个由领先的 ISP 组成的联盟，包括雅虎、微软、Earthlink、美国在线和法国电信。MAAWG 倡导了一套技术指南和最佳实践来阻止垃圾邮件的泛滥。它还评估了使用 IP 地址和数字内容签名来验证电子邮件发送者的方法。同样，Spamhaus 项目是一个国际非营利组织，与执法机构合作追踪互联网上的垃圾邮件团伙，并游说政府制定有效的反垃圾邮件立法。
法律和监管方法： 这些联合行业努力在打击垃圾邮件方面取得了一些成功。然而，技术上阻止垃圾邮件的努力必须始终面对误报问题，即有效电子邮件被程序或其他技术工具错误地归类为垃圾邮件的风险。
出于这个和其他原因，技术解决方案在国家和国际层面上越来越多地得到法律方法的补充。在美国，FTC 已将传播间谍软件视为违反联邦法律的行为，2003 年的 CAN-SPAM 法案将发送误导性商业电子邮件定为刑事犯罪。同样，2002 年，韩国通过实施新的反垃圾邮件法来解决源自其领土的垃圾邮件问题；结果是积极的，韩国商业电子邮件中垃圾邮件的比例在三个月内从 90% 降至 70%。28
鉴于互联网的全球覆盖范围，这些国家方法显然需要得到跨境合作的补充。正如欧盟信息社会专员维维安·雷丁最近所说：“[欧盟] 无法独自对抗垃圾邮件，因为它本质上是无国界的。” 在这种情况下，有两个全球性倡议值得一提：由澳大利亚、韩国和其他几个亚太互联网经济体签署的汉城-墨尔本公约；以及伦敦行动计划，这是美国 FTC 和英国贸易和工业部的倡议，这是一个关于垃圾邮件的全球智库，它汇集了来自世界各地的监管机构、民间社会和行业利益相关者。
在多边层面，经合组织反垃圾邮件工作组目前正在开发一个旨在打击垃圾邮件的综合“工具包”，而 ITU 也一直积极参与，组织关于垃圾邮件和网络安全的主题会议，并考虑建立一个关于该问题的全球谅解备忘录（也许是在 WSIS 的背景下）。
最终，尽管付出了所有努力来解决这个问题，但污染仍然是一个严重且日益严重的威胁。这并不意味着不存在有效的治理解决方案。相反，这个问题在团结一批不同的利益相关者方面是罕见的。企业、个人、政府和民间社会：所有这些都因污染的泛滥而受到伤害。因此，污染远非治理失败的例子，反而有可能成为真正多部门合作的典范，有效地利用各种可用的法律和技术工具。
网络犯罪
网络犯罪与网络污染问题密切相关。事实上，许多形式的污染（例如，网络钓鱼、网络欺诈或未经请求的电子邮件）可以被视为犯罪活动的例子。网络犯罪还涵盖了许多其他行为，特别是金融欺诈、网络色情、黑客攻击以及安全攻击，例如注入病毒、蠕虫和特洛伊木马，实施拒绝服务攻击以及其他各种破坏性行为。此外，近年来，由互联网促成的恐怖主义已成为一个主要关切问题。
网络犯罪涉及一系列问题，其中一些问题在脱机世界中也存在，而另一些问题则是在线环境所独有的。与这两个环境都相关的一个问题是，需要在限制犯罪活动和尊重人权与公民自由之间取得平衡。一些观察人士担心，政府表面上采取的限制犯罪措施也可能促进审查、监视和其他形式的国家镇压。2004 年，民间社会团体无国界记者发表的一份报告“网络监控下”记录了众多此类事件。29
在线世界也存在一些独特的问题（或至少更突出）。获取证据的困难是其中一个问题：政府一直在努力制定法律，在不对 ISP 和其他人施加过重负担的情况下，对他们实施合理的保留数据要求。此外，服务提供商的责任问题也常常证明很棘手。虽然一些国家对服务提供商在其网络上进行的犯罪交易负有责任，但许多提供商认为他们不可能监控所有活动，因此不应承担责任。这个问题在 2004 年底变得尤为突出，当时 eBay 印度负责人 Avnish Bajaj 因在公司拍卖网站上出售的一段色情视频而被捕（尽管该视频的发布违反了公司提供的服务条款）。Bajaj 随后被保释，但此案在世界范围内引发了关于服务提供商刑事责任的大量讨论和辩论。
最后，互联网对国际法律协调提出了新的和独特的挑战：在一个全球网络中，国家管辖范围有时会发生冲突。当一家位于某个国家的公司或提供商向另一个国家的客户提供服务时，并不总是清楚哪个国家的法律应该适用。我们将在后面关于全球化的部分进一步讨论这个问题。
参与者
正如预期的那样，各国政府在控制网络犯罪方面发挥着关键作用。许多国家现在已经针对各种犯罪制定了相当全面的立法。但是，考虑到网络的全球性质，在国家层面上制定的法律往往只具有有限的效力。出于这个原因，网络犯罪正越来越多地通过涉及多个国家的国际条约和协议得到解决。这些机制中最著名的是欧洲委员会（CoE）关于网络犯罪的公约，该公约于 2004 年 7 月生效。该公约由 44 个国家签署，包括所有欧盟国家，被认为是当今反对网络犯罪的主要国际文书。八国集团也发布了关于处理网络犯罪的十点行动计划。
其他非国家行为者也发挥着作用。例如，行业团体和私营公司可以通过采用行为准则和其他自我监管机制来采取行动。随着 ISP 越来越普遍地使用此类机制来自我管理并避免他们认为的过度的国家监管。有时，这些努力也得到了民间社会和消费者团体的参与；这被认为是确保行业以真正符合公众利益的方式自我管理的有效方式。30
知识产权
尽管知识产权（IPR）并不是一个新问题，但它最近已跃升至互联网治理议程的首位。这在很大程度上是因为互联网使得侵犯版权（以及在较小程度上侵犯其他知识产权）保护变得更加容易。从最简单的剪切粘贴操作到更复杂的刻录 CD 过程，复制和传播信息的容易程度导致一些人抗议互联网正在削弱我们社会中创新的动力。另一些人则认为，相反，旨在加强互联网上知识产权保护的新法律实际上正在破坏“合理使用”原则，该原则传统上维护着消费者以非商业目的使用受版权保护作品的权利（例如，将 CD 借给朋友）。
知识产权是一个广阔的主题，在像这样的一本入门书中无法全面涵盖。31 简要概述将识别出需要知识产权治理解决方案的三个不同（但相互关联）领域
版权和点对点网络： 版权侵犯，尤其是在音乐行业中，已成为互联网上最重要的知识产权问题。Napster 和 Kazaa 等点对点 (P2P) 网络的兴起，这些网络连接了个人用户并允许他们大规模共享数字文件，威胁着音乐行业（以及在较小程度上电影和电子游戏行业）的现有商业模式。2003 年，全球音乐销量价值下降了 7.6%，行业代表将这一下降主要（并且多少有些值得怀疑地）归因于音乐下载和文件共享。32
作为回应，由国际唱片业协会 (IFPI) 在全球范围内以及美国唱片业协会 (RIAA) 代表的音乐行业已开始对文件共享网络提起诉讼，甚至对这些网络的个人用户提起诉讼。从 2003 年 9 月到 2005 年 7 月，IFPI 在 12 个国家针对文件共享者提起了 14,000 多起诉讼；在美国，唱片业已对数千名用户提起诉讼，并以每起约 3,000 美元的价格解决了 600 起案件。33 美国许多案件是在 1998 年加强版权法并将其适用范围扩展到互联网的美国数字千年版权法 (DMCA) 下提起的。在亚洲，政府也颁布了许多法令条文来加强知识产权规定。例如，根据新加坡最近修订的版权法，如果版权所有者报告网站上存在侵权行为，当地 ISP 必须删除这些网站。
这些强硬的策略似乎取得了一些成功，唱片销量下降的趋势有所放缓。唱片业认识到需要改变其商业模式以适应互联网的新现实，这帮助扭转了局面。因此，合法和付费下载服务在消费者中越来越受欢迎。苹果的在线音乐商店 iTunes 可能是最著名的，但还存在许多其他服务。IFPI 估计，2005 年上半年合法下载量是 2004 年同期的三倍；同时，它还估计，文件共享网络上可用的非法文件数量在 2005 年上半年仅增长了 3%。34
软件和开源： 创意行业中的知识产权难题受到了最多关注，但软件版权和盗版相关的议题同样重要。在发展中国家，解决这些问题尤其重要，因为一些人认为，软件的高价格加剧了数字鸿沟。
这个问题事实上早于 P2P 网络和文件共享的兴起，但最近变得更加紧迫，原因有两个。首先，昂贵的实际操作系统和软件包使得公司和其他实体越来越难以在在线世界中生存。其次，随着越来越多的国家寻求加入世贸组织，以及他们在与贸易相关的知识产权协议 (TRIPS) 协议下的义务生效，特别是对发展中国家来说，加强知识产权保护的压力越来越大。
与药品（也受TRIPS保护）不同，软件公司对降低产品价格几乎没有兴趣。因此，发展中国家（和其他国家）越来越多地转向免费和开源软件（FOSS），这种软件在全球范围内对程序员和用户都是免费的。特别是Linux，它已成为流行的替代操作系统，在一些国家，地方政府已开始强制（或至少鼓励）其部门使用FOSS。对于发展中国家而言，使用FOSS有助于确保其重要的技术功能不依赖昂贵的外国软件公司。
域名和统一争议解决政策（UDRP）：软件、音乐和电影的知识产权保护早于互联网就已存在。但对域名的保护，域名已成为在线世界中重要的知识产权形式，是互联网出现后才出现的知识产权法律和政策的新领域。
在20世纪90年代初和中期，当万维网的商业潜力变得明显时，在线世界见证了一种被称为网络蹲点的趋势的诞生——这种做法是用户注册包含公司名称或其他知识产权形式的URL，并经常以高价转售给相关公司。解决域名争议很困难，部分原因是缺乏法律先例，部分原因是互联网的国际性（即，正如我们将在后面看到，确定适当的国家管辖权通常很困难）。
正是为了应对这类争议，ICANN在WIPO的帮助下制定了UDRP，35 这是一系列旨在绕过现有的通常繁琐、昂贵且无效的法律选择的指南。UDRP包含有关域名注册商在何时以及如何取消或转让有争议的域名所有权的说明。一些批评者指责UDRP偏袒大型企业和商业利益。不过，总体而言，它已被证明是传统知识产权保护（主要是法律保护）的相对成功的替代方案。
参与者
如前所述，许多参与者和机构参与了知识产权治理议程。参与的团体包括国家政府、行业协会（如美国唱片业协会——RIAA）、世界知识产权组织和世贸组织等多边机构以及国际非政府组织如ICANN。此外，电子前沿基金会（EFF）和知识共享运动等民间社会团体也发挥着越来越重要的作用，这两者都试图增加公共领域中非版权信息的数量。
这些不同参与者的参与表明了互联网知识产权治理的国际性和多部门性。越来越明显的是，知识产权治理不能仅仅由国家政府和法律工具来领导。一系列替代机构和机制（例如，前面提到的UDRP程序）也将必不可少。
在这种情况下，值得注意的一个趋势是越来越多地依赖技术来保护知识产权。特别是数字版权管理（DRM）软件近年来变得普遍，许多公司使用它来控制如何访问和传播歌曲、电影或其他内容。这种软件也得到了法律认可，例如在世界知识产权组织版权公约和数字千年版权法中，该法将试图破坏DRM保护的行为定为刑事犯罪。新加坡最近的知识产权法也把试图绕过技术保护的行为视为刑事犯罪。DRM工具是有效的，但它们也有一些争议：批评人士认为它们破坏了合理使用权，并给了唱片公司和其他公司过多的控制权来决定消费者如何使用他们购买的资料。例如，DRM软件可以决定歌曲可以播放多少次，或者可以存储在多少个不同的设备上。
这些都是复杂的问题：现有的法律和其他保护措施仍在适应互联网代表的全新环境。尚不清楚新出现的知识产权治理程序是否能够维护发明家创新激励和公民所有权之间的关键平衡。