互联网治理/模型与概念
前言 — 序言 — 导言 — 背景和关键概念 — 议题与行动者 — 互联网治理与发展 — 模型与概念 — 结论：最佳实践与展望未来 — 参考文献与进一步阅读建议 — 附录 1：参与互联网治理的精选组织 — 附录 2：补充背景 — 注释 — 关于作者 — APDIP
“自我治理”的概念在互联网早期引起了关注，当时人们认为网络的成功取决于将国家排除在外。与此同时，人们也认识到，为了应对日益明显的挑战，如信息污染、欺诈和标准化需求，需要某种形式的控制和管理。因此，许多专家和用户呼吁一种监管形式，在这种形式下，私人和其他实体本质上会自我监管（有时会根据国家制定的广泛准则）。在这种框架下，例如，网络提供商将不必应对政府的侵入性监控，但仍必须遵守广泛接受的服务质量标准和其他义务。自我治理的倡导者指出，其主要优势之一是将监管责任转移到拥有相关专业知识的人身上。
尽管在 1990 年代后期很流行，但自我治理此后已经走下坡路。至少有两个原因。首先，这个概念一直存在着某种概念上的缺乏清晰性。正如门罗·普莱斯和斯特凡·韦尔赫斯特在关于相关概念“自我监管”的论文中指出的那样：“互联网是确定自我监管中‘自我’应该包括什么这一复杂性的完美例证……在许多讨论中，政府没有认识到互联网行业并非铁板一块，没有一个单一的‘行业’代表整个互联网”42。这种在确定一个凝聚的“自我”方面的困难也使得制定适用于各个部门和用户类别的广泛准则变得困难。实际上，很明显，需要比自我治理下可能的程度更高的监管水平。
此外，也许更重要的是，近年来已经清楚地表明，互联网无法在没有一定程度的国家积极参与的情况下进行管理。政府不必权力至上，但它们通常对于帮助管理关键基础设施以及确保公民自由和其他公共价值观至关重要。实际上，世界峰会认识到国家需要参与互联网治理，其《原则宣言》中指出：“关于互联网相关公共政策问题的政策权力是国家的主权权利。它们对国际互联网相关公共政策问题拥有权利和责任。”43
自我治理的失败，以及随之而来的认识到需要在第二部分中描述的许多层面上采取行动，促使互联网社区中的许多人呼吁建立一种新的、多部门的治理模式。顾名思义，多部门治理从以下前提开始：所有利益相关方——政府、私营企业、民间社会（包括非政府组织和消费者团体）——都需要参与互联网治理。只有这些行动者中的每一个的协作参与才能解决前面概述的一系列问题。
世界峰会在其《原则宣言》中概述了每个部门的以下责任：44
- 关于互联网相关公共政策问题的政策权力是国家的主权权利。它们对国际互联网相关公共政策问题拥有权利和责任；
- 私营部门在互联网的发展中发挥了重要作用，并且应该继续在技术和经济领域发挥重要作用；
- 民间社会也在互联网事务中发挥了重要作用，特别是在社区层面，并且应该继续发挥这种作用；
- 政府间组织在协调互联网相关公共政策问题方面发挥了协调作用，并且应该继续发挥这种作用；以及
- 国际组织在制定互联网相关技术标准和相关政策方面也发挥了重要作用，并且应该继续发挥这种作用。
尽管多部门治理具有明显的优势，但实现多部门治理理想也存在一些挑战。其中最显著的挑战源于部门之间可以称为文化和词汇差距。从许多方面来说，每个部门都说不同的语言，而这种语言距离的背后通常是不同的优先事项和目标。例如，从历史上看，私营部门和民间社会之间的关系通常是对抗性的。以隐私问题为例：虽然很明显，双方都需要共同努力来确保隐私，但私营部门可能会继续强调利润（通常以提高可用性为名），而民间社会团体通常会以更大个人权利的名义限制利润。国家与私营部门的关系也比较复杂，特别是在许多发展中国家，私营部门通常刚刚摆脱政府严格监管的阴影。ISP、软件公司和其他公司可能非常谨慎地避免政府更多参与。
除了部门之间缺乏信任和理解之外，多部门治理还面临着部门内部缺乏合作的挑战。必须牢记，例如，民间社会并不代表一个统一的整体。事实上，来自发展中国家的小型和资金较少的民间社会团体经常对来自发达国家的大型非政府组织的“专横”感到不满。当来自欧洲或美国的消费者团体在治理论坛上发言时，很难证明该团体代表了更小和更贫穷的发展中国家的用户。同样，来自发展中国家的政府也经常与来自发达国家的政府发生冲突；在围绕 ICANN 的争议中，ICANN 通常被认为是由美国政府主导的，这是其中最具争议性的问题之一。
最后，多部门治理面临着寻找和利用适当的制度结构的困难。只有少数模式，甚至更少的模式是无可辩驳的成功模式，用于多部门治理。如果多部门治理的理想想要实现，那么在未来几年，必须解决的关键问题是制定适当的结构来确保问责制、代表性和合法性。
虽然通常会认可私营部门、政府和民间社会的作用，但互联网治理的讨论通常会忽略普通用户的意义。
事实上，普通用户在解决（或至少缓解）互联网面临的许多最困难挑战方面发挥着重要作用。例如，用户是抵御所谓“网络钓鱼”的第一道防线，网络钓鱼是指欺诈性电子邮件发送者将用户引导到收集和滥用密码和其他私人（通常是财务）信息的网站。虽然许多此类网站相当复杂，但消息灵通且受过教育的用户不太可能成为此类诈骗的受害者。同样，知情用户不太可能允许他们的计算机被用于拒绝服务攻击（一种垃圾邮件发送者劫持计算机并利用它发送大量电子邮件的过程）。
这两个例子都表明了用户教育和信息的重要性。任何排斥普通用户的治理体系都只会限制其自身的效力。
表面上看，这个问题应该很容易回答。正如前面的讨论所表明的，将普通用户纳入其中对于治理机制的成功至关重要。更一般地说，在一个世界政治正在向近乎普遍采用民主进程迈进的时代，如果互联网仍然是一个例外，这将是奇怪的。
尽管如此，互联网政策制定确实提出了一些关于技术专长和广泛公众参与之间的平衡问题，以及更一般地说，效率和民主之间的平衡问题。许多互联网机构（特别是那些参与标准制定领域的机构）由专家组成，他们根据关于最佳技术解决方案的共识做出决定。鉴于这种决策需要高水平的技术知识，许多人认为，将这些机构开放给公众参与会限制其效力。毕竟，有人会说，普通用户对标准制定、互联制度或知识产权了解多少？他们的参与只会减慢进程，或导致对互联网有害的最低限度的妥协解决方案。
特别是 ICANN 一直是关于民主和技术决策辩论的中心。ICANN 2000 年的“大众选举”允许任何拥有电子邮件地址的人参与选举董事会成员的流程，被认为是真正的国际民主的首次实例。然而，几年后，一些人认为该实验失败了，选出的董事会席位被取消，取而代之的是提名委员会，该委员会选出超过一半的董事会成员以及其他一些 ICANN 领导职位。尽管这一变化引起了广泛的反对，但 ICANN 为此辩护，称这是为了简化该组织的决策流程所必需的。正如一位 ICANN 董事会在 2001 年乌拉圭蒙得维的亚会议上所说：“ICANN 是一个技术组织，而不是一个民主组织。”45
这些论点需要认真对待。但许多民间社会和其他代表也认为，效率和技术专长的考虑不应被视为对互联网施加不具代表性的决策的许可。毕竟，这样的考虑在逻辑上可以扩展到政治生活的各个方面（例如，在经济决策领域）。更一般地说，正如我们所看到的，用户参与和信任对于互联网的成功至关重要。这意味着必须在技术要求和民主要求之间取得平衡。这种平衡很可能存在于允许公众参与但允许决策由（例如）选出的技术专家指导的制度结构中。为普通用户培养技术能力的教育和意识建设项目也是至关重要的。
经济学家和社会学家现在认识到，信任是任何社会和经济体系运作的核心。正如社会学家尼克拉斯·卢曼在其关于该主题的经典著作中所定义的，信任在某种程度上缓解了风险；46 或者，正如另一位社会学家所说，信任是一种“社会粘合剂，使人们能够以协调和合作的方式互动”。47
信任在网络世界中起着特别重要的作用。在 1993 年《纽约客》杂志上发表的一幅著名的漫画中，一只坐在电脑前的狗说：“在互联网上，没有人知道你是一只狗。”狗所赞美的那份匿名性的阴暗面是，它也为欺诈和其他非法行为提供了便利。就像没有人能识别一只狗一样，也很难识别躲藏在世界另一端假用户名背后的诈骗者。互联网上的匿名性也允许传播垃圾邮件、病毒和其他形式的污染，因为它更难以追踪肇事者。
欺诈和污染的泛滥是一个严重的问题，它有可能侵蚀互联网用户的信任。如果发生这种情况——如果用户因害怕被骗或被病毒淹没而停止使用电子商务或电子邮件——那么互联网将处于严重危险之中。因此，鼓励信任的机制是任何治理工具包中不可或缺的组成部分。它们对于电子商务在发展中国家的传播尤其重要，在发展中国家，信用卡渗透率很低，支付通常通过支票或其他非实时方法进行，这些方法会助长欺诈行为。
当然，增强信任的机制可以包括传统的执法技术，这些技术会惩罚欺诈的肇事者，并建立法律来追踪内容污染者。然而，也出现了包括其他部门在内的几种非传统机制。其中包括认证网站的第三方验证实体。另一种常见的机制是使用在线声誉系统，例如 eBay 和其他电子商务网站推广的系统，这些系统允许买家对卖家的可靠性和诚信进行评分。
互联网是全球化的主要驱动力之一。正是由于电子邮件、更便宜的国际 IP 电话以及轻松地向全球受众发布内容，世界才感觉比以往任何时候都更小。
同时，互联网本身在很多方面都受到全球化的影响。事实上，互联网上所面临的一些主要挑战是全球化的结果。例如，网络在国家法律制度和司法管辖区的蔓延是使网络难以管理（或“治理”）的部分原因。当一个国家/地区的使用者下载在另一个国家/地区发布的信息时，国家/地区的司法管辖区经常发生冲突。也许最著名的例子发生在 2000 年，当时法国法院要求雅虎！从在线拍卖网站上删除纳粹纪念品；虽然在美国（卖家所在地）销售这些纪念品是合法的，但在法国仇恨言论法下是非法的。地球站 5 (ES5) 是一个文件共享网络，被指控为侵犯版权提供便利，也说明了管辖权问题；该网络在西岸和加沙地带运行，处于法律的无人区，安全地超出了大多数国家当局的掌控范围。
关于司法管辖区的混淆（这往往反映了不同国家/地区之间相互冲突的社会和文化规范）使得难以以连贯的方式管理互联网。许多专家认为，有效的互联网治理依赖于国家层面更大的法律协调，例如在基于条约的组织或其他多边组织中。但即使实现了这种协调，互联网也使实施和执行国际治理制度变得复杂。一方面，互联网的技术架构，尤其是它赋予的匿名性，使得追踪肇事者变得很困难，尤其是当肇事者位于另一个国家/地区时。事实上，即使要了解使用者位于哪个国家/地区也很困难。面对法国法院的裁决，雅虎！辩称它不可能遵守，因为它无法识别其使用者的位置。该公司认为，完全删除拍卖物品相当于将法国法律强加于全球受众。48
在一定程度上，地理位置设备的兴起缓解了这些困难，使识别使用者所在的地区变得更加可行。但对于那些拥有哪怕是一点点技术知识的使用者来说，绕开这些技术仍然很容易。而且地理定位技术本身也存在争议；许多人担心这些技术允许对网络进行过度的控制。
最终，成功的互联网治理将取决于找到解决全球化带来的这些棘手问题的方案。一些治理机构，特别是基于条约的实体，如世界知识产权组织、世界贸易组织和国际电联，一直以来都采取国际化的治理方法，但他们需要应对一个截然不同的问题：需要对当地法律、规范和情绪保持敏感。不太可能存在一种万能的互联网治理模式。成功的治理将取决于在全球和地方之间找到合适的平衡——这一过程被称为“全球本土化”。
虽然是一个有点争议的概念，但融合大体上指的是不同形式的通信之间的边界逐渐消失。这一进程是由媒体数字化驱动的：因为不同类型的內容（例如，语音、数据和图像）今天可以分解成位和字节，这意味着它们可以沿着相同的网络传输。虽然融合仍在进行中，但许多使用者已经使用单一宽带线路发送电子邮件、收听音乐、进行电话通信以及观看电影或电视。
融合是一种强大的力量，正在重塑互联网治理的格局。特别可以突出以下两个重要结果
首先，通信方式界限的模糊也意味着治理机构和责任界限的逐渐模糊。在融合的时代，为电信和电视等领域建立单独的治理体系已经没有多大意义。事实上，越来越多的国家已经引入立法或已经建立了所谓的“超级监管机构”来跨媒体领域进行监管。例如，新加坡是世界上最早建立融合监管机构的国家之一，即新加坡信息通信发展管理局（IDA），该机构于 1999 年将电信监管与信息技术监管合并。马来西亚也拥有一个融合监管机构，即马来西亚通信与多媒体委员会；印度的通信融合法案也类似地设想了一个跨部门监管机构，该法案已由议会通过，目前正在等待实施。
这种治理功能的融合并不局限于国家政府的监管。在国际层面，人们也越来越意识到，以往责任仅限于单一媒体形式的多边组织和其他群体可能需要拓宽视野。例如，ITU 的职责已经逐渐超越了纯粹的电信领域；如今，它深度参与了许多互联网以及更广泛的 ICT 相关问题。围绕 ENUM 的工作，涉及 IETF、ITU 和其他机构，是试图在不同的媒体类别中建立治理框架的另一个例子。
这种治理功能的融合，就像推动它的技术融合一样，仍不完善。领域争夺和缺乏跨部门技术能力仍在阻碍其发展。尽管如此，这是一个不可避免的过程，它已经对互联网治理格局产生了重大影响，并将继续在未来产生影响。
互联网治理如何适应技术变革？
融合只是技术快速变化的一个例子（尽管很戏剧性）。仅仅十年前，亚洲用户从美国购买并下载音乐到全球网络几乎是不可想象的。然而，今天这种情况经常发生，并在过程中引发了关于治理的难题。我们在关于全球化和融合的讨论中已经看到了一些这些问题。
这些问题和挑战在未来几年很可能加剧。随着技术的不断快速变化，现有的治理机构和制度有两种选择。他们可以每当出现一项新技术就重新调整他们的系统，或者他们可以创建今天足以适应新兴技术的灵活系统。第一个回应被称为“反应性监管”，通常被认为是一种不令人满意且效率低下的治理形式。这意味着治理总是落后于技术，并且会导致缺乏一致性或统一性的治理系统。此外，它会导致一种“技术决定论”，即我们的法律和治理系统是由技术塑造（即决定）的，而不是由更广泛的社会、政治和经济目标决定的。
为了避免这种反应性的回应，治理结构应尽可能地塑造为“技术中立”。这意味着它们保持广泛和灵活，足以适应开发中的新技术。法律的制定不应该参考任何特定技术，而应该参考社会的基本价值观和社会政治目标。
例如，考虑普遍接入问题。针对特定技术（例如固定电话）的普遍接入政策不太可能实现其基本动机（即为尽可能多的人提供接入）。这是因为它们排除了新的、可能更便宜且更灵活的技术。随着更便宜的无线技术出现在市场上并成为接入的可行方法，将它们排除在普遍服务义务或旨在促进接入的政府补贴之外已经没有意义。因此，普遍接入政策需要以尽可能广泛和技术中立的方式起草，参考提供接入的更广泛目标，而不是针对实现该目标的特定技术。