互联网治理/互联网治理与发展
前言 — 序言 — 介绍 — 背景和关键概念 — 问题和参与者 — 互联网治理与发展 — 模型和概念 — 结论：最佳实践和展望 — 参考文献和建议进一步阅读 — 附录 1：参与互联网治理的精选组织 — 附录 2：其他背景 — 注释 — 关于作者 — APDIP
数字鸿沟是指那些能够访问互联网及其相关技术和服务的人与那些无法访问的人之间的差距。尽管它不是专门指富国和穷国之间的差距——例如，数字鸿沟可以在一个国家内的城乡地区之间或社会经济群体之间存在——但该术语经常用来指发达国家和发展中国家之间的访问差距。
如表 1 所示，差距十分显著，互联网普及率与一个国家的财富密切相关。这些数字至少有两个原因很重要。首先，因为在当今的全球经济中，缺乏互联网接入意味着缺乏进入世界市场的渠道。富国和穷国之间的数字鸿沟阻止了后者在全球范围内销售其产品，并限制了可获得的服务和商品的选择。
此外，数字鸿沟很重要，因为穷国缺乏计算机和互联网网站意味着这些国家在有史以来最重要的（当然也是最分散的）媒体形式之一上的存在感有限。因此，数字鸿沟正在限制互联网上的文化和地区多样性。
表 1：国民总收入和互联网普及率
| 国家 | 人均国民总收入（美元） | 互联网普及率（%） |
|---|---|---|
| 发展中国家 | ||
| 斐济 | 2,690 | 6.5 |
| 泰国 | 2,540 | 12.8 |
| 中国 | 1,290 | 7.9 |
| 菲律宾 | 1,170 | 9.3 |
| 印度尼西亚 | 1,140 | 7.0 |
| 越南 | 550 | 6.4 |
| 印度 | 620 | 3.6 |
| 巴基斯坦 | 600 | 0.9 |
| 斯里兰卡 | 1,010 | 1.3 |
| 喀麦隆 | 560 | 0.4 |
| 赞比亚 | 330 | 0.6 |
| 发达国家 | ||
| 瑞典 | 35,770 | 73.6 |
| 美国 | 41,400 | 68.5 |
| 日本 | 37,180 | 60.9 |
| 英国 | 33,940 | 59.8 |
| 中国香港特别行政区 | 26,810 | 70.7 |
| 德国 | 30,120 | 57.0 |
| 澳大利亚 | 26,900 | 67.2 |
| 新加坡 | 24,220 | 60.2 |
| 新西兰 | 20,310 | 56.8 |
| 法国 | 30,090 | 42.3 |
来源：互联网世界统计（http://internetworldstats.com，2005 年 9 月）。
互联网治理领域的决策可以在减轻或加剧数字鸿沟方面发挥重要作用。36 尽管许多这些决策可能看起来纯粹是技术性的，但它们具有重要的社会、政治和经济后果。影响数字鸿沟的治理领域包括（但绝不限于）以下内容
国际化域名
目前，所有域名都必须以标准 ASCII（美国信息交换标准代码）字符输入，这些字符旨在支持拉丁字母。这意味着不支持变音符号以及亚洲或其他国际字符。许多发展中国家认为，从域名中排除他们的语言会限制互联网接入。不熟悉英语的用户难以访问英语网站；此外，缺乏外文脚本支持使得土著企业和实体难以在互联网上得到体现。
实施 IDN 并非易事。IETF 已经制定了非拉丁脚本的标准，但复杂的技术和治理问题阻碍了它们的采用。ICANN 也因在该问题上行动缓慢而受到批评（也许并不总是公正的）。采用 IDN 需要国家政府和技术界之间加强协调。它还需要共享共同脚本的国家（例如中国、韩国和日本）之间的协调，以便制定适当的标准。私营实体也需要参与进来。例如，大多数现有的 Microsoft Windows 版本不支持现有的 IDN 技术标准，除非进行重大更新（尽管据说未来的版本将包括支持），这使得即使在达成标准的情况下也很难实施 IDN。域名在使用 ASCII 编码的环境中使用这一事实使得情况更加复杂——例如，在 URL、SMTP 邮件等中。因此，在自然语言脚本中输入域名的简便性在它嵌入 URL 时变得更加困难。此外，“.” 在所有脚本中通常不是标点符号。
国家代码顶级域名
国家级域名（例如 .in、.jp、.sg）的使用是另一个可以决定发展中国家接入的因素。在许多情况下，政府对这些宝贵的资源管理不善。例如，一项最近的研究表明，当政府从非政府组织手中接管对柬埔寨 ccTLD 的控制权时，其管理变得效率低下且成本更高。孟加拉国是另一个表达了担忧的国家。ccTLD 管理不善可能会限制一个国家在互联网上的可见度。在印度，由于对网站只能托管在国内服务器上的要求，直到最近，只有相对较少的公司注册了“.in”域名；在新系统下，.in ccTLD 的注册量正在迅速增长。
管理不善也可能代表着错失的收入机会。一些小型发展中国家的运营商已成功地将他们的 ccTLD 作为 ICANN 顶级域名的替代方案进行营销（表 2）。37 然而，当此类域名不为国家拥有并由私营公司营销时，滥用可以被视为违反一个国家的集体知识产权资源。
表 2：ccTLD 作为顶级域名的替代方案
| 国家代码 | 国家 | 域名区域 |
|---|---|---|
| TV | 图瓦卢 | 电视台 |
| MD | 摩尔多瓦 | 医药和健康 |
| FM | 密克罗尼西亚联邦 | 广播 |
| TM | 土库曼斯坦 | 商标 |
来源：Gelbstein 和 Kurbalija (2005,44)
标准
对技术标准的决定也对塑造数字鸿沟发挥着重要作用。专有标准（即其知识产权为私营实体所有）可能会通过要求支付昂贵的版税来使访问技术的成本过高。在这种情况下，重要的是要记住，互联网的全球覆盖范围取决于开放标准的使用，特别是 TCP/IP、XML 以及电子邮件、网络电话、流媒体音频和视频、协作和点对点交换的其他标准。这些标准不仅使全球网络无缝连接，而且还使它能够以可承受的成本连接。然而，当使用私有标准时会出现问题，因为发展中国家必须为使用公司知识产权支付费用。
除了可负担性之外，开放标准也很重要，因为它们允许发展中国家根据其特定需求修改和增强技术。例如，开源软件可以使操作系统和软件包适应当地语言或条件。事实上，发展中国家未来接入的命运可能在很大程度上取决于这种开放的、可修改的代码。许多低成本接入设备（例如，在印度开发的 Simputer 手持设备或为非洲用户开发的 Nivo 瘦客户端）依赖于开源软件的经济性和可用性。更令人鼓舞的是，Linux 和其他开源软件可以自由修改，越来越多的发展中国家的政府、公司和个人用户将其用作更昂贵的专有软件的替代品。因此，一项关键的治理策略来弥合数字鸿沟可能包括鼓励 FOSS 的步骤——例如，为使用开源软件的组织提供培训或其他形式的支持，或者要求政府机构采用 Linux 等操作系统。
最近，很明显，发展中国家（以及其他国家）不仅会因公开采用专有标准而受到损害，还会因私营实体“劫持”开放标准并通过修改将它们变成事实上的专有标准这一更为微妙的过程而受到损害。例如，在公司定期添加所谓的 HTML 和 XML 增强功能中，这个问题很明显。结果是，许多网页上的功能只有在 Microsoft 的 Internet Explorer 中才能完全访问。38 类似的情况在 JavaScript 中也很明显，JavaScript 是为许多网站提供动力的编程语言。通过各种私营公司不断添加和修改，这种表面上开放的标准已被分割成几个相互竞争的版本。
IP 地址分配
正如第二部分所述，IP 地址短缺一直是一个需要治理解决方案的问题。发展中国家尤其对此表示担忧，因为现有的IP 地址中超过80%已被分配给北美地区的组织。这种情况主要存在于互联网发展的历史背景下，早期的IP 地址分配是按照先到先得的原则进行的。然而，自20世纪90年代中期以来，IP 地址一直由区域互联网注册管理机构（RIR）管理，并根据实际需要分配。图2列出了RIR的名单以及自1999年以来由它们分配的IP 地址百分比。它表明，历史上的异常情况已有所改善，尽管在IP 地址分配方面仍存在着对不平等的担忧。
随着IPv6这种新的IP 地址的推出，IP 地址空间短缺问题很可能得到大幅缓解。然而，人们仍然担心为这种新的协议采用的分配方法：对于发展中国家来说，尤其是那些目前缺乏技术知识的国家，必须确保他们能够获得公平的份额。39
39需要注意的是，公平并不一定意味着平等，实际使用情况需要考虑在内。糟糕的分配策略会导致路由表激增，这会干扰互联网的运行。
连接成本
图2：自1999年以来分配的IP 地址（按RIR百分比）
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图3：互联网成本和人均GDP（每月）
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正如图3所示，发展中国家的互联网接入成本往往远高于发达国家。正如前面解释的那样，造成这种差距的原因有很多。第二部分讨论的国际流量收费的模糊性和差异是其中一个原因。同样重要的原因还包括基础设施缺乏、竞争政策不足、市场不发达以及互联网服务提供商（ISP）市场中的准垄断（或实际垄断）企业的价格掠夺行为。解决所有这些问题需要在国家、区域和国际层面上采取多管齐下的方法。
在国家层面，优先事项应该是促进ISP市场竞争和开放的发展。这种策略的一个重要组成部分是降低许可费和规范；这将确保新玩家能够在没有过重负担的情况下进入市场，并促进良性竞争。此外，发展中国家的ISP通常依靠一家占主导地位的（有时是国有）电信公司来获取国际带宽；这种对国际带宽的垄断访问可能会人为地抬高接入价格。最后，关于互连的国家政策和法规可以发挥关键作用。虽然网络提供商之间的互连条款和价格一般最好留给市场决定，但在某些情况下（例如，当存在一家占主导地位的ISP或电信公司可以决定互连费时），国家可能需要实施监管，以确保更公平的关系，允许较小的ISP以公平的价格与较大的玩家连接。由此产生的较低成本当然应该转嫁给消费者。
除了这些旨在促进竞争的国家政策之外，WGIG突出显示的国际结算制度中的模糊性和不公平现象也必须得到解决。如前所述，主要障碍之一是缺乏一个适当的全球论坛，在这个论坛上可以协商出公平合理的国际费率体系；因此，确定这样一个论坛是迫切需要的。
在没有这样一个论坛的情况下，许多发展中国家已经采取了自主行动，建立了区域互联网交换点（IXP）。这些IXP使区域流量保持在区域内——也就是说，通过在本地路由流量，它们减少了必须使用的国际带宽量，因此也减少了对国际运营商的支付。（如果没有IXP，即使从一个国家的一个城市发送到另一个城市的电子邮件也可能通过美国路由）。目前世界上已经存在超过150个这样的IXP，亚太地区是发展中国家最早开始通过区域IXP路由大部分流量的地区之一。
最后，降低国际接入费将取决于降低用户对国际内容的依赖程度。归根结底，正是缺乏存储在本地服务器上的本地内容，导致了对国际带宽的消费增加。因此，对于政府（和其他实体）来说，必须为本地托管内容提供便利，并鼓励发展本地内容。在许多使用非拉丁字母的国家，这反过来也需要支持本地语言字体和本地语言软件。
上述问题清单清楚地表明，互联网治理以多种方式影响着发展中国家。因此，发展中国家呼吁更多参与互联网治理的讨论和辩论，成为越来越普遍的现象。这些呼吁伴随着人们越来越认识到，在大多数治理论坛中，发展中国家都没有得到充分的代表，即使有代表，也往往缺乏参与平等条件所需的必要技术能力或资源。
也许是因为它在治理进程中起着核心作用，互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）因其被认为排斥发展中国家而受到特别批评。然而，在更大或更小的程度上，人们对互联网治理相关机构表达了类似的担忧。2002年，英联邦电信组织（CTO）和非营利组织Panos发布了一份具有里程碑意义的研究报告——《更响亮的声音》40，他们在报告中列出了可以采取的一些措施，以加强发展中国家参与技术治理（见下文）。关于当前的参与水平，该研究得出三个主要结论
- 首先，该研究发现，发展中国家在国际电联（ITU）和世界贸易组织（WTO）等政府间组织中得到了代表，但这些组织往往很少关注通信政策与发展之间的联系。因此，该研究确定了许多重要决策机构中技术政策与发展之间存在着“缺失环节”。
- 其次，该研究发现，发展中国家在非传统决策场所，如标准制定机构、ICANN和其他技术团体中普遍代表不足。鉴于这些团体在互联网管理中的核心作用，这代表着发展中国家参与互联网治理的严重障碍。再加上之前的观察，它也解释了为什么许多发展中国家一直推动政府间机构在互联网治理中发挥更大的作用。
- 第三，该研究发现，在市场主导的治理决策中，发展中国家几乎没有代表权。对于许多互联网治理决策来说，这是一个重要的缺陷，因为这些决策是由市场驱动的进程决定的，从而形成了事实上的标准。发展中国家被排除在这些进程之外，当然只是它们被排除在全球市场之外的一个缩影。
CTO/Panos研究清楚地说明了当前互联网治理体系的缺陷。该研究以及提交给数字机会工作组（DOT-Force）的一份报告（该工作组由G8在2001年热那亚峰会上成立）41确定了可以采取的一些关键步骤，以增加发展中国家的参与度。其中最重要的五项包括
提高政策意识：有效的发展中国家代表所面临的主要障碍之一是缺乏对政策、政策场所，甚至治理进程的基本需求或相关性的认识。事实上，CTO/Panos研究发现，在信息通信技术（ICT）对发展的影响方面，存在着惊人的意识缺乏。
可以采取一些措施来提高意识。一种重要的方法是开发全球ICT政策信息资源，这些资源将提供，除其他事项外，关于ICT活动的相关性以及政策场所的日期和信息。可能的载体包括基于网络或电子邮件的时事通讯、重要问题的年度总结、负责处理成员问题的研究团队以及关于特别重要问题的会议。还可以考虑建立一个包含相关政策信息的电子图书馆。
建设技术和政策能力：发展中国家技术和政策能力不足是它们参与的另一个根本障碍。CTO/Panos研究得出结论，缺乏技术能力在诸如向基于IP的网络迁移、实施第三代移动通信系统和电子商务应用程序等新兴问题方面尤其成问题。
克服这些障碍很困难，因为这需要多年的教育和经验积累。但是，能力建设措施确实存在。该研究提出的一个重要机制是建立一个全球公共和政策研究机构网络，在发展中国家设立办事处或“节点”，研究与ICT相关的问题。这些节点将作为培训机构，帮助建设政策能力。当然，为了确保该网络的有效性，需要提供资金支持。
提供资金支持：为了增加发展中国家的代表性，需要各种各样的资金支持机制。为上述能力建设网络提供资金是一种可能的机制。为发展中国家代表参加政策场所（通常在昂贵的发达国家举办）提供旅行奖学金和其他方式是另一种方法。
然而，资金支持不仅仅是向问题投入更多资金。根据 CTO/Panos 的研究，资金障碍往往与资源利用不当有关，而非资源短缺。资源往往分配不当，例如，为不合适的人员提供赞助以代表利益相关者的利益。为了解决这些问题，发展中国家需要评估当前的实践并重新设计它们，以确保更高的效率。例如，制定行为准则或其他问责机制来确保资源的有效利用可能会有所帮助。
加强国家政策机构和流程：虽然建立全球网络很重要，但在国内加强能力也很重要。发展中国家的国家和区域机构在多个层面上经常比较薄弱。在国家层面，政治领导力往往不足，国家 ICT 战略往往缺失，政府部门和机构之间的协调往往不足。在区域层面，政府与拥有共同利益的用户群体之间的协调往往不足。该层面的其他弱点包括对国际会议准备不足以及人力和财力利用效率低下。
一个补救措施是改进政府部门和机构之间的信息流动和政策协调。另一个是促进所有层面的经验和专业知识的分享，包括次区域和区域层面。事实上，这种合作可能是发展中国家可以采取的最重要的步骤之一，因为它允许“共享议价能力”，从而提高其影响力。重要的是，为了使这些集体真正有效，它们不应局限于一个部门（例如，政府间联盟），而应该是真正的多利益相关者联盟。
促进参与国际政策论坛：最后，如果发展中国家在国际机构中的代表性要提高，那么这些机构必须在组织结构和流程中专门考虑发展中国家。例如，会议可以在发展中国家地区举行，以最大限度地减少出席成本。活动安排还应考虑到可能需要发展中国家有限人才库参与的其他国际活动。最后，内部治理结构（例如，委员会席位或发言权的分配、不同分委员会之间的权力平衡）的设计方式可以增强发展中国家的利益。例如，可以创建咨询委员会，其具体目标是提供关于发展中国家需求的意见。