国际组织

作者：Grazyna Baranowska，Viljam Engström，Tamsin Paige

所需知识：国际法渊源，国际法主体和行为体，国家

学习目标：理解：国际组织的概念；国际组织的种类和组织分类；组织作为国际法行为体和国际法人；国际组织的自治性；法人资格和法律权力/权限的概念；联合国的主要特征；联合国的主要结构和功能；联合国法和联合国宪章中的公共国际法基本原则

A. 导言

有人说，我们今天所做的一切，都或多或少地与某个国际组织相关。国际组织已经成为构建国家间关系的既定方式，在任何定义中，它们的数量都超过了国家的数量。 本章介绍了国际组织的基本特征，突出了它们自治的要素，并解释了与组织相关的基本概念。它还介绍了联合国作为国际法律体系的最高组织。

B. 识别国际组织

I. 定义国际组织

尽管国际组织影响着我们生活的许多方面——它们规范着我们的食物、我们的旅行方式，以及谁送来我们的邮件——定义它们似乎很具有挑战性。国际法委员会关于国际组织责任的条款草案将国际组织定义为由条约或其他受国际法管辖的文书建立的，并拥有国际法人资格。条款草案进一步规定，此类组织除了国家外，还可能包括其他实体作为成员。

可以识别出几个特征，虽然它们不是一个完整的定义，但可以为识别国际组织提供一个“有用的出发点”。这些特征包括：（1）由国家创建，（2）基于条约，以及（3）包含至少一个具有独立意志的机构。所有这些特征都是流动的，并引发了进一步的讨论。例如，国际组织可以由国家和国际组织共同创建，并非所有组织都基于条约，而是例如联合国大会或国内议会的决定，独立意志有时可能难以确定。

1. 政府间 - 超国家 - 非政府

国际组织传统上被认为是由国家组成的。因此，国际组织作为国际法行为体的定义特征是它们是“政府间”的。术语“政府间”也可以用来表明与其他组织形式的区分。作为一个出发点，政府间组织不限制国家的主权。 尽管政府间组织的构成文书是条约，因此可能包含对成员国的某些义务（例如，财政义务），但大多数组织无法通过具有法律约束力的决定。一个例外是联合国。然而，联合国仍然不符合超国家组织的条件。

跨国组织在监管权限方面不同于政府间组织。 欧洲联盟 目前是唯一一个真正意义上的跨国组织，行使着一系列立法、司法和执法权力。 正如 欧盟法院 所述，成员国在加入欧盟时，创建了一个“具有无限期持续性、拥有自身机构、自身人格、自身法律能力和国际代表能力，更重要的是，拥有源于主权限制或权力转移的真正权力的组织”。 在欧盟中，这种“限制”意味着欧盟立法措施可以在欧盟成员国的法律秩序中具有 直接效力。

区分组织的一个常用方法是审查管辖组织活动的法律体系：只有受国际法管辖的实体才是国际组织。因此，受国内法管辖的组织被视为 非政府组织。 例如， 红十字国际委员会 受瑞士法律管辖， 国际特赦组织 受英国法律管辖。非政府组织也不接受个人会员。但这并不意味着非政府组织不会在国际法实践中发挥重要作用。这反映了国际法越来越认可一个越来越 多样化的行动者群体 的趋势。 此外，组织可以从非政府组织过渡到政府间组织。

非政府组织向政府间组织过渡的示例： 国际失踪人员委员会 最初成立于 1996 年的萨拉热窝，旨在帮助查找由于南斯拉夫战争失踪的人员。该委员会逐渐扩大了其任务范围和活动领域。最终，其地位在 2014 年发生了变化，当时五个国家签署了一项条约，赋予其政府间组织地位。

2. 全球/开放 - 非全球/封闭

另一个有用的区分是全球组织和非全球组织。在全球或开放的组织中，所有国家都有资格成为成员，例如 联合国 或 世界卫生组织。相反，非全球或封闭的组织以某种方式限制其成员资格。封闭的组织包括例如区域组织，如 美洲国家组织 和 非洲联盟，基于共同背景的组织，如 伊斯兰合作组织 或 法语国家国际组织，或其成员资格限制在特定功能的组织，如 石油输出国组织 或 北大西洋公约组织。

封闭组织成员资格的示例： 然而，封闭组织的限制性成员资格并不一定是板上钉钉的。例如，亚美尼亚、阿塞拜疆和格鲁吉亚最初被认为不符合加入欧洲委员会的资格，因为它们在地域上被认为属于亚洲。尽管如此，它们最终在世纪之交被接纳了。

3. 政治 - 技术

虽然大多数国际组织是为了执行特定功能而设立的，但一些组织的任务范围和性质有限，使它们看起来主要处理技术问题。例如， 万国邮政联盟 规范全球邮政服务。各国通常不是派驻外交官，而是派驻专家参加此类组织的会议。相比之下，“政治”组织可能讨论任何全球治理问题，国家代表团通常由外交官和政治家组成，最典型的例子是 联合国大会。 同时，政治组织和技术组织之间的区别可能难以维持。

技术组织与政治组织的示例： 表面上看起来很技术的问题，最终可能会变成强烈的政治问题。 万国邮政联盟 的任务可能被认为是相当技术的。然而，在 2019 年，美国威胁要退出联盟，声称中国正在利用其发展中国家在联盟内的地位。

C. 国际组织作为自主行动者

I. 法律人格

尽管国际组织已经从 19 世纪末起就通过 条约 创建，但直到 国际联盟 和 国际劳工组织 的创建，组织的法律人格问题才开始得到讨论。 国际组织是国际法确立的 法律主体。 这在 1949 年的国际法院《对损害的赔偿咨询意见》中得到确认。

组织的法律人格有两个方面：国内法的人格和国际法的人格。国际组织的章程通常包含一项条款，赋予该组织在其成员国国内法下享有法律人格。 以及 与章程中的所有条款一样，这种国内法律人格的赋予只适用于该组织的成员。另一方面，关于国际法律人格的明确规定很少见，特别是在 开放的国际组织 中，而在 封闭的组织 中可能会找到此类条款。

虽然法律人格问题看起来相当理论化，但在实践中，缺乏法律人格已被证明是有问题的，因为它可能阻止一个组织例如缔结协议或租用建筑物。 例如，由于缺乏法律人格， 欧洲安全与合作组织 面临了许多实际障碍。

II. 权限/权力

人格和权力问题紧密相连，有时难以区分。这与权力行使是法律人格表现自身的一个内在要素有关。^[23] 组织通过行使法律权力来履行其任务。由于这些权力是组织特有的，它们可以从非常有限到超过其成员国的权力。只有很少的组织能够做出对成员国具有直接约束力的决定（基本上是 欧盟 和 联合国安理会）。换句话说，大多数权力行使都是通过其他手段获得其监管影响的。^[24]

组织的法律权力的主要来源是其成员在组织章程中赋予或授予的权力。^[25] 规范组织行为的基本原则是，组织必须在其所赋予的权力范围内活动。^[26] 例如，这一原则在《欧洲联盟条约》第五条中明确规定。^[27] 类似规定在多个组织的组织章程中明确规定。

除了明示授予的权力外，人们普遍认为，组织还可以行使履行其职责所需的“隐含权力”。^[28] 《欧洲联盟运作条约》第三百五十二条对此进行了明确的体现。^[29] 赋予/授予的要素强调，组织不像国家那样拥有普遍的权限（也称为“专门原则”）。但是，“国际生活之必要”可能表明需要行使组织章程中未明确规定的隐含权力。^[30] 只要组织的行动对于实现组织的目标是必要的，并且在政治上同意这一必要性，那么这样的行动就不是越权行为。这两个原则是在成员国意愿的基础上构建和调整组织职能和任务的工具。^[31]

仅仅拥有法律人格并不能推导出任何法律权力，法律人格更准确地说是指行使权力的能力或“准备”。然而，在组织中可以识别出一些非常常见的权力，例如缔结条约和提出国际索赔的能力。事实上，某些权力的普遍性促使一些学者将这些权力归于法律人格本身。按照这种逻辑，许多权力已经成为 习惯法，这意味着组织一旦成立，它将享有所有这些权力。^[32] 在“内在权力方法”中，组织就像国家一样，在实际上可以执行的任何主权行为方面都具有潜在的自由。^[33] 实际上，在国际法院和法庭的语境中，对内在权力的主张更为常见。然而，在实践中，对隐含权力的区分并不总是前后一致。^[34]

三. 国际组织自治的其他方面

虽然法律权力可能是组织宣示自治的最明显的途径，但它不是唯一的表现方式。组织及其雇员享有 豁免，这为组织确保了一定程度的物质自治。^[35] 享有特权和豁免的必要性源于这样一个事实，即组织总是会在其一个或多个成员国的领土上具有物质存在，并且组织的人员将由拥有不同国籍的个人组成。然而，为了独立于任何特定国家的利益并免受政治压力，组织和工作人员通常享有其履行组织职能所需的那些豁免。^[36] 在成员资格方面，组织的自治体现在例如包含和排除国家的权利。国家没有自动成为其选择的任何组织成员的权利。成为成员的权利可能受到 限制。同样，组织可以限制成员权利，例如参与机构工作的权利和/或投票的权利。^[37]

丧失成员资格权利的示例： 违反组织组织章程的成员可能会被组织开除。作为对俄罗斯侵略乌克兰的回应，欧洲委员会决定将俄罗斯联邦排除在外。^[38] 尽管《联合国宪章》中存在相同的机制，^[39] 但它从未被使用过。相反，联合国对违反宪章的国家采取了其他措施，例如扣留证书。^[40]

D. 联合国

一. 概述

联合国的核心目标是维护和平。《联合国宪章》是其基本条约，其序言反映了第一次世界大战和第二次世界大战的恐怖，其中联合国的第一个明确目标是“拯救后代免受战争的灾难，战争在我们这一代已经两次给人类带来无尽的苦难”。^[41] 这一总体目标在《宪章》第一条第一款中得到了进一步体现，其中指出联合国的宗旨是“维护国际和平与安全”。^[42] 第一条将联合国的目标定义为：通过集体措施维护和平和解决争端；发展友好关系、平等权利和自决；促进人权；以及国际合作。^[43] 正如 国际法院 在 国家在武装冲突中使用核武器的合法性 案中所述，^[44] 维护和平是联合国主要机构的特权，但在追求更广泛的目标时，联合国不仅通过核心组织开展工作，还通过 更广泛的联合国系统 开展工作。

二. 宪章的起草历史和法律地位

“联合国”一词首次出现于 1942 年 1 月 1 日的《联合国宣言》中， 该宣言承诺维护《大西洋宪章》（1941 年 8 月 14 日丘吉尔和罗斯福之间的联合声明）的目的和原则。 二战结束后，该词成为了取代国际联盟的新组织的基础。联合国是在 1945 年 4 月在旧金山会议上起草联合国宪章而成立的，当时有 50 个国家出席，波兰在政府成立后签署协议成为第 51 个创始成员国。截至 2023 年 6 月，联合国有 193 个成员国。 联合国成员国的数量使其几乎拥有全球地位，这也为宪章中所载原则应被视为习惯法提供了强有力的论据。宪章是一项多边条约，对成员国具有约束力，它为外交关系创造了一个永久场所。联合国宪章规定了该组织的基本结构和程序。联合国手中最强大的工具是安全理事会第七章决议的约束性，当安全理事会认定存在对国际和平的威胁时，该决议具有约束力。今天，联合国的主要工作领域是国际和平与安全、人权保护、人道主义援助、可持续发展和气候行动，以及维护国际法。

高级：宪章作为全球宪法

联合国宪章有时被描述为世界宪法。 这一论点建立在联合国宪章第 103 条规定联合国宪章优先于成员国之间的冲突义务，从而提高了宪章作为国际法来源的地位。有趣的是，宪章第 2(6) 条还规定，“本组织应确保非联合国会员国按照这些原则行事”。然而，全球宪政理念也存在着严重的问题。 第 2(6) 条也可以被认为与条约法的一项基本原则相矛盾，即：“条约未经第三国同意，不为其产生义务或权利”。

三、联合国法

第二条是宪章中最重要条款之一，它列出了联合国活动所依据的原则。这些原则已在《关于国家间友好关系及合作的国际法原则宣言（1970 年）》中得到重申和进一步界定。鉴于联合国几乎拥有全球成员，这些原则通常被称为公共国际法/国际关系的基本原则。 其中一些原则甚至可以被视为强行法。 这些原则包括：

• 主权平等
• 善意履行义务
• 和平解决争端
• 禁止使用武力
• 不干涉内政
• 合作义务
• 人民自决权

三、联合国大会

联合国大会 (GA) 是联合国内部外交关系的主要机构，其成立是为了成为多边谈判的主要论坛。宪章第九条规定联合国所有成员国在大会中都有代表权。大会每年 9 月至 12 月举行会议，讨论其议程上的问题，并在需要时从 1 月至 9 月举行会议。 后者通常是对特殊紧急情况或对大会特定委员会的反应。第 10 条至第 17 条概述了大会的权限范围，投票和程序在第 18 条至第 22 条中规定。大会中的大多数投票都需要简单多数，而对“重要事项”（如安全理事会非常任理事国成员资格、人权理事会成员资格、经济及社会理事会成员资格或联合国预算）的投票则需要三分之二多数。 大会的所有投票均采用“一国一票”制。

除了年度会议外，大会的大部分工作由它监督的六个委员会进行。它们是：裁军与国际安全（第一委员会）；经济与财政（第二委员会）；社会、人道主义与文化（第三委员会）；特别政治与非殖民化（第四委员会）；行政与预算（第五委员会）；以及法律（第六委员会）。联合国每个成员国可以指派一人到每个委员会。 例如，这些委员会为大会准备决议草案。

值得注意的是，大会决议，除第 17 条规定的预算事项外，在形式上不具有法律约束力。 但从法律地位上讲，它们可以被视为国家实践的体现，因此，为习惯法的存在提供了支持。 大会决议也可以获得习惯法的效力，例如《世界人权宣言》的情况。 大会作为一个永久性的多边外交论坛的重要功能是，它能够向国际法院请求咨询意见，从而为阐明当前国际法地位的演变做出贡献。

四、联合国安全理事会

联合国安全理事会 (SC) 是联合国的执行机构，负责维护国际和平与安全。 安全理事会由五个常任理事国（中国、法国、俄罗斯、英国和美国）和 10 个非常任理事国组成，非常任理事国由大会选举产生，每次任期两年。 非常任理事国的构成是固定的：非洲和亚洲国家各五名，东欧国家一名，拉丁美洲国家两名，西欧和其他国家两名。安全理事会成员的这种地域划分是由大会在联合国第 18 届会议（1963-64 年）上决定的。 安全理事会的特殊作用体现在其结构、安全理事会决议的约束性以及安全理事会常任理事国享有的否决权。

与大会不同，安全理事会常设会议，并在需要时举行会议，讨论其任务范围内的任何情况（维护国际和平与安全）。在做出决定时，安全理事会可以选择对宪章第六章（和平解决争端）下的任何情况提出建议，或对宪章第七章（对和平威胁、和平破坏行为和侵略行为的行动）下的情况做出具有约束力的决定。根据宪章第二十五条，第七章做出的决议对联合国所有成员国具有约束力。根据宪章第三十九条，安全理事会行动的标准是认定“是否存在任何对和平的威胁、和平破坏行为或侵略行为”。安全理事会对任何决议（第六章或第七章）的投票受宪章第二十七条的约束。该条规定，决议要获得通过，必须获得安理会 15 个成员中的 9 个票，并且任何常任理事国都不能投票反对该决议。对于决议要获得通过，所有常任理事国必须投赞成票或弃权，这一要求在口语中被称为否决权（尽管联合国宪章本身并未提及“否决权”一词）。同样值得注意的是，第二十七条要求，对第六章决议或第三十九条（地方争端的和平解决）项下决定的主题存在争议的任何一方，必须弃权。然而，第七章决议则不需要这样做。第七章决议是联合国宪章第二条（四）规定禁止使用武力（除自卫外）的唯一普遍接受的例外。

联合国安理会权力限制的例子：有人声称“安理会基本上可以决定或做任何它想做的事，并且它将在其行动的法律框架内”。 对于什么可以被视为“对和平的威胁、和平破坏行为或侵略行为”，从而触发第三十九条标准，其解释范围一直在扩大。 虽然安理会决议必须与宪章的目的和原则保持一致，但安理会例如依赖其隐含权力来建立刑事法庭。 安理会还做出了决议，要求联合国会员国在国内采取立法措施，从而在某种程度上扮演了“世界立法机构”的角色。

五、秘书处

联合国秘书处根据《联合国宪章》第97条至第101条设立，是所有联合国活动的行政机构。秘书长由大会根据安理会推荐任命。秘书长（在宪章中尴尬地称为“他”）负责监督秘书处的所有活动，并每年向大会报告联合国的活动。秘书长还负责将可能威胁国际和平与安全的任何事项提请安理会审议。秘书处本身由若干部门组成，这些部门涵盖联合国在全球范围内的广泛职能，每个部门都有特定的重点，并根据安理会、大会和其他联合国机构（如人权理事会或经济及社会理事会）的指示采取行动。

六. 其他联合国机构

《联合国宪章》设立了另外三个机构：经济及社会理事会；托管理事会；和国际法院。

1. 经济及社会理事会

根据《宪章》第61条设立的经济及社会理事会由大会选举产生的54个联合国成员组成，任期三年。经济及社会理事会的职责是在国际经济、社会、文化、教育、卫生和相关事项方面进行研究和报告，并根据这些报告向大会提出建议，并提出建议以促进尊重和遵守人权。

2. 托管理事会

根据《宪章》第86条设立的托管理事会负责监督联合国托管领地的管理。托管理事会于1994年11月1日停止运作，此前一个月最后一个联合国托管领地帕劳获得了独立。虽然有人提议废除托管理事会，但它也可能由于气候变化事件而复兴。

3. 国际法院

国际法院根据联合国宪章第92条和附录的国际法院规约设立。国际法院是常设国际法院的继任者。国际法院在有关和平解决争端的章节中有更详细的讨论。

高级：联合国的有效性

高级：联合国受到来自多个方面的批评。例如，联合国（尤其是联合国安理会）被指责实行双重标准和选择性。联合国还因未能履行维护国际和平与安全的职责而受到指责，例如没有阻止卢旺达的种族灭绝。俄罗斯对乌克兰的侵略最近再次突显了联合国安理会常任理事国否决权的结构性问题，这可能使安理会无法采取行动。虽然联合国宪章的缺陷至少从所谓的冷战时期就一直是争论的主题，但在联合国成立时，否决权是赋予安理会授权使用武力的垄断权的先决条件。联合国在成立之初主要侧重于防止战争，而如今它则参与到整个社会各个领域的活动中。虽然对联合国的许多批评都是合理的，但联合国仍然是“危机时期的首选论坛，而且很可能在未来很长一段时间内都将如此”。

E. 结论

本章概述了国际组织作为国际法的客体。在对组织进行特征描述和分类时，国家同意的作用被认为是组织的建立和区分组织（例如与非政府组织的区别）的关键。国际组织的一个决定性特征是其独立于成员国。虽然这种自治可以采取多种形式，但赋予组织法律人格及其行使法律权力无疑是至关重要的特征。本章的第二部分介绍了联合国作为全球/开放组织的典型例子，其具有公开的政治议程。联合国宪章在国际公法的法律渊源中占有特殊地位，大会和安理会是将各国聚集在一起应对全球挑战的重要场所。尽管当今国际法体系承认了各种非国家行为体,但国际组织仍然是国家在全球治理中合作的主要场所。

进一步阅读

• Chittharanjan Felix Amerasinghe, Principles of the institutional law of international organizations (Cambridge University Press 200
• Robert Kolb, An Introduction to the Law of the United Nations (Bloomsbury publishing 2010)
• Jan Klabbers, An Introduction to International Organizations Law (Cambridge University Press 2022)
• Henry G. Schermers, Niels M. Blokker, International Institutional Law: Unity within Diversity, (6^th edn, Martinus Nijhoff Publishers, 2018)

摘要

• 国际组织是公认的国际行为体，如今数量超过了国家。国际组织也是与国家并列的自治法人。
• 尽管每个国际组织都有特定的任务和职责，但它们也表现出许多共同特征。这些相似之处导致了被称为国际制度法的概念。
• 国际法中最重要的国际组织是联合国。这是因为它具有包容性的成员资格、公开的政治议程以及《联合国宪章》中所体现的国际公法基本原则。
• 联合国系统总体上致力于促进各种全球关注的议题。联合国安理会可以就发现存在对和平的威胁、和平的破坏或侵略行为做出对所有联合国会员国具有约束力的决定。